党建引领城市社区治理：实践经验、现实困境与提升路径

王智强，陈晓莉

(西安财经大学 a.公共管理学院；b.马克思主义学院，西安 710061)

城市社区作为城市社会系统的组成部分，是国家治理的重要基石。城市社区党组织既是城市社区治理体系的领导者，又是提高城市社区治理能力的实践者。习近平多次强调，要把加强基层党的建设与基层社会治理有机结合起来,巩固党的执政基础。加强党对基层工作的全面领导，充分激发基层内生动力，对于基层治理创新发展具有重要作用。2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确了党委领导治理、党建引领社会的政策目标。党的领导已经成为当代中国城市社区治理的显著特征。近年来，我国城市社区治理体制机制改革不断深化，创新实践不断涌现，形成了具有各地特色的党建引领城市社区治理成功经验。然而，随着经济社会快速发展和城镇化进程日趋加快，社会结构呈现个体化趋势，城市社区流动性更趋频繁，居民对社区党政资源的依赖逐渐减弱，导致基层党组织领导权威和作用日渐虚化、弱化、边缘化。因此，充分发挥党建的引领作用，把城市社区居民组织起来，激发治理活力，重构社区治理秩序，已成为学术界密切关注的重大课题。

一、党建引领城市社区治理的实践经验

党领导基层社会治理的主要机制是“党建引领”。近年来，党建引领城市社区治理的实践探索在全国各地普遍展开，特别是一些超大城市和特大城市。例如上海的“三化党建”、天津的“战区制、主官上、权下放”、深圳的“一切工作到支部+党建平台化”、南京的“党建五联工作法”、武汉的“红色引擎工程”等地方实践探索都是党建引领城市社区治理的代表性做法。

(一)坚持政治引领，稳步增强城市社区治理整合力

党的首要功能是政治功能，即党组织具有把方向、谋大局、出政策、促改革的重要作用。党建引领城市社区治理创新实践，既为加强和创新城市社区治理提供了正确的政治方向和价值导向，也为构建基层社会治理新格局提供了强大的凝聚力和向心力。通过发挥基层党组织的政治传导功能，持续激励广大民众参与基层组织和集体活动，激发其主观能动性和创新活力，推动上下联动、多元参与、共建共治，增强了基层党组织的战斗力、凝聚力和号召力。通过“区域化党建”“双先进、双报到、双覆盖”“赋权、下沉、增效”等有效举措，切实把居民美好生活需求作为“集结号”，着力构建起简约高效的城市社区治理体系，进一步巩固了党在城市社区治理中的基础性力量。可见，面对多元治理主体间的离散和冲突，基层党组织应发挥整合者的作用，通过对多元治理主体价值观念、组织结构、利益结构的有效整合，巩固党在基层治理体制中的领导地位。

(二)坚持组织引领，持续提升城市社区治理内聚力

组织引领是党的重要政治功能，也是党领导城市社区治理的基本逻辑。将党员凝聚起来、将居民组织起来，是推进基层治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，也是增强党领导城市社区治理组织力的重要抓手和普遍做法。在城市社区治理中，党的组织力来自党支部建设。近年来，各地积极探索加强社区党支部标准化、规范化建设，不断提升党在城市社区治理中的组织力。一是不断完善党建制度体系，优化城市社区治理体系。着眼于解决社区党组织制度建设存在的碎片化问题，一改过去“仅就条条抓条条、仅就块块抓块块”的工作观念和方式，不断扩大党的组织力量在城市社区的覆盖和延伸，形成了纵向到底、横向到边的党的组织体系和领导体制，以点带面、点面结合，充分做到了“社区治理和服务重心在哪里，党的组织就覆盖到哪里”，形成党组织引领的共建共治共享的城市社区治理体系和制度体系。例如，近年来武汉等地积累了以“党建引领”为核心内容的城市社区治理经验，积极探索以党组织体系为依托，通过党建工作体系以及开放式协商参与治理平台等，吸纳社会力量广泛参与城市社区治理。二是不断加强基层党组织能力建设，增强社区治理内聚力。针对城市社区治理中权责不清、条块分割、力量分散、推诿扯皮等突出问题，积极探索支部下移和重心下沉，充分发挥和释放社区党支部的组织引领力，动员和激励社区居民、社会组织、市场力量等多元主体有序参与城市社区治理。例如，上海等地积极开展了网格化党建、区域化党建、枢纽化党建的“三化党建”实践探索，有效地将城市社区治理的离散化主体聚合起来，将城市社区治理的条块化资源整合起来，全面提升基层党组织组织引领能力和资源整合能力，打造城市社区治理共同体、利益共同体和精神共同体。

(三)坚持服务引领，不断夯实城市社区党建服务支撑力

党建引领的主要机制是服务引领，即充分发挥基层党组织服务功能，扮演好服务供给者的角色，推进城市社区治理和公共服务的平台化，以优质高效的服务夯实党的执政基础。党的十八大以来，在基层党组织领导城市社区治理的创新实践中，一些地区通过全面建设三级党群服务中心(站)，推行“社区服务、政务服务、党群服务”一体化平台，不断健全基层党组织定期接访和定点联系居民群众制度，畅通了群众诉求表达渠道，广泛了解社情民意，精准化、个性化解决社区民众“急难愁盼”问题，既拉近了党群关系，又增强了民众对党的信任和支持。此外，各地逐步探索形成了“网格+网络”的平台机制，通过把基层党支部放在网心上、党员放在网格上，党的服务变成网线延伸出去，实现党建数据与城市社区治理互联互通，进一步提升了社区党组织的服务引领作用。例如，近年来南京在推进城市更新过程中，积极探索“党建五联工作法”，通过“决策联议、活动联办、资源联用、服务联做、困难联帮”等多种形式，不断健全城市社区党建服务体系、提高服务能力。

二、党建引领城市社区治理的现实困境

现阶段，党建引领城市社区治理探索和实践虽然取得了一些成效，也积累了不少有益经验，但与新时代市域治理现代化要求相比，还存在许多迫切需要厘清和解决的问题，一些社区“党员见不到、政策送不到、活动管不到”现象时有发生，造成社区党组织的凝聚力、战斗力、动员力有所下降。

(一)城市社区党组织治理权威不足

1.社区党组织功能弱化。社区党组织的领导权威与治理能力是夯实党在基层执政根基的关键所在。准确把握和分析社区党组织在社区治理中的领导权威，是深刻理解新时代国家治理的基点。笔者通过调研发现，目前城市社区党组织功能弱化的问题依然不同程度地存在。主要表现在：一是组织凝聚力不强。围绕中心工作抓党建与抓党建促发展有机结合不够，成效不高；与居民群众联系不紧密，民心政治工作不愿抓、不想抓、不敢抓，造成居民群众对组织认同度不高，组织凝聚力不强，社区治理合力效果不好。二是服务群众不足。有的社区党组织忙于应付行政事务，服务群众意识不高，工作水平和工作作风有待进一步提高，部分社区党组织不愿做、不会做、做不好群众服务工作，造成居民群众对党组织的疏离感不断增加，不利于基层社会和谐稳定。

2.社区党组织地位边缘化。社区党组织是城市社区治理的领导核心。目前城市社区治理中社区党组织政治领导核心地位不同程度地存在边缘化现象。主要表现在：一是社区党组织建设有待加强。城市社区政务和事务繁杂琐碎，党建工作投入不足，造成社区党组织贯彻落实中央及上级党组织政策乏力，甚至出现折扣执行、变通执行、权宜执行与选择执行等现象。二是思想引领和能力引领不足。部分社区党组织领导班子配备不齐、软弱涣散，班子成员综合能力和素质不高，理想信念和社会主义核心价值观教育同社区治理实践脱节，党组织思想引领和能力引领的整体效果不佳，造成社区居民群众对社区治理的内聚力和认同感不强。

3.基层党员先锋模范意识淡化。随着经济社会改革全面深化，社会流动性日趋加强、利益诉求日趋多元化，新经济、新业态就业群体呈现多样化趋势，社会结构持续分层分化，部分基层党员先锋模范意识淡化。具体来讲，一是一些城市社区党组织在党员队伍的发展与建设上比较消极，甚至限制吸纳新鲜血液，未将年富力强的青年群体吸纳进来。一些社区党组织在建设方面存在着组织建设普遍弱化、组织活动僵化、教育管理虚化现象，一些社区年龄偏大的党员在社区党员队伍中占据了相当大的比例，而其中一些党员因年龄偏大、身体状况差以及能力有限等原因，无法正常参加党的组织生活。二是基层社会新的经济组织和社会组织的出现，使得“空挂”党员、“失联”党员、“流动”党员、“口袋”党员、“隐形”党员的数量明显增多，党组织的触角不能遍及社区的每个角落，未能对这类人群进行整合、管理与教育；有些党员不愿表明自己的身份，逐渐游离于党组织之外，从而导致社区党组织缺乏凝聚力与战斗力。

(二)城市社区党组织引领能力偏弱

1.政治动员能力不足。党建引领城市社区治理，首先要充分发挥社区党组织的政治号召和组织动员优势，把社区党组织建设成党在城市社区治理中的战斗堡垒。换言之，党建引领就是要通过充分发挥党的号召力和动员力，有效激发和调动社区居民的积极性和创造力，形成“一核多元”的城市社区治理格局。然而，调研发现，一些社区党组织身份动员意识不强、能力欠缺，无法有效盘活社区内的党员资源；由于基于人情的地方性互动网络等非正式因素的情感治理和情感动员投入不足，无法有效激发、调动和聚合社区居民参与社区公共事务的热情，社区治理原子化现象明显；一些社区党组织未能充分发挥党员身份优势和调动社会资本，不能有效利用互联网等新兴技术创新社会治理方式，宣传动员工作不够到位，难以充分发挥宣传动员力量，从而无法实现社区居民的再组织化。

2.组织结构嵌入不深。“政党引领社会”的逻辑转变是破解党组织在城市社区治理中“脱嵌”困局的必由之路。但是，一些社区党组织参与社区治理以及流动人口治理不够深入，无法为党群沟通和交流搭建良好平台，无法精准掌握社区居民的实际困难和现实需求，领导干部个人威望和党员身份威信不高，无法使基层群众对政党产生政治信任。社区党组织在城市社区治理中没有实现从结构嵌入到行动融入的转换，在城市社区治理主体结构中未能充分发挥政党的政治领导、组织引领、思想引领等功能，在联系群众、服务群众的过程中向社会组织展示党组织不可或缺的地位不够，没有形成良好互动的党群关系。

3.资源整合能力不强。整合是党组织引领基层社会治理的资源再分配机制。在实际的运行过程中，各治理主体之间往往处于闭塞状态，党组织没有能力与渠道将社区治理主体间的资源整合起来，条块分割、信息壁垒、资源浪费等现象较为普遍。在公民意识觉醒与社区自主性不断增强的现代社会，社区党组织不能发挥与生俱来的政治天赋，不擅于搭建有效的平台来统筹资源，就无法调动多方力量形成治理合力，从而未能通过开发现代信息技术获得社区治理的主动权。由此，欠缺整合能力的党组织“孤军奋战”式的治理方式使得城市社区治理效果差强人意。

(三)城市社区治理与现实需要脱节

1.党建理念与城市社区治理要求不匹配。社区作为居民生活的场域，牵涉生活的方方面面，可谓“麻雀虽小、五脏俱全”。目前城市社区社工人员数量有限，尤其是分管党务的专职人员严重短缺。在承接上级的各种任务与指标时，其往往分身乏术，不得不选择敷衍、走过场的应对方式。在调研过程中，部分社区党支部书记表示，城市社区的很多工作都是在应对各项检查，有些党建工作确实是完成了，但一时还难以看到成效，成果也不能很好地展示出来，很难得到上级认可，这就严重挫伤了工作人员的积极性。再加上人员紧缺、工作压力较大等原因，他们难免产生消极情绪。

2.党建引领的机制平台与城市社区治理发展不契合。党组织引领社区治理需要依赖一系列具体的操作性机制来实现。从过程来看，城市社区治理是动态、发展的，这就需要党建引领机制平台随之不断完善。但在调研中笔者发现，部分社区党组织制度已上墙、功能已上牌、服务已上网，基础硬件设施相对完备，但相对缺少常态化的党建引领工作机制与运行平台。具体来讲，随着时代的变化与发展，城市社区治理范围逐渐扩大，治理空间形态不断丰富，治理对象日趋复杂，与此同时，个别社区党建引领工作机制与运作平台却处于固化状态，未能做到应需而创、应时而新，没有积极吸纳社会结构及科学技术变革孕育出的时代成果，难以对日趋变化与发展的社区治理实现全覆盖。特别值得一提的是，当今社会信息技术与数字革命促使人们的生活和交流方式不断向“平台化”靠拢，但在一些城市社区内尚未真正搭建起诸如数字自治平台、共享经济平台、群众自组织平台等党建引领的机制平台以促进社会互动和增强治理活力。

3.党建内容和方式与城市社区治理需求不协调。从实质上看，社区治理是一个不断满足居民群众生活生产与交流沟通需要的过程，而且这个需要是不断变化和发展的。基层党组织作为党和群众沟通交流的一个桥梁，是社区治理的领导者、引导者，两者之间是有机结合、相互合作、引领互动的关系。面对新的城市社区治理实践，党建的内容和方式必须与时俱进、与时俱新。但在实际工作中，基层党组织党建的内容与不断变化的社区治理需求相脱节，不能将党建工作内容和方式真正融入社区治理的全领域、全方位和全过程，与社区治理相互促进的有效性不足；基层党建的方式手段与日益发展的社区治理需求不相协调，不能充分发挥基层党建在社区治理中的应有作用，不能有效地组织、动员居民群众，不能及时地联系、服务居民群众，逐渐导致基层党组织治理权威不足，治理群众基础不够牢固。

三、新时代党建引领城市社区治理效能的提升路径

(一)塑造与强化党组织治理权威，全面增强社区党建引领功能

1.强化社区党组织的政治功能。政治功能是党组织最核心、最本质的功能，从基层重塑党的形象是党组织保持自我革新、不断发展的关键。一是要增强社区党组织的政治权威。挖掘辖区内的隐形党员，动员更多的力量成为党组织的延伸力量；联系吸纳思想活跃、有创新力的年轻党员，以感染说服或是奖惩激励的方式将他们纳入党组织的建设之中，为党组织注入活力。二是要坚定党员干部的理想信念。习近平强调：“理想信念是中国共产党人身上的‘钙’，广大党员干部要坚定理想信念，补足精神上的‘钙’，拒绝‘软骨病’。”社区党组织应强化党员的理想信念和党性教育，确保党员在身份和思想上入党，时刻把为社区群众服务放在首位，发扬“一个党员一面旗帜”的示范作用，以自身行动践行党员干部的优良作风，增强群众对党组织的信任。三是要强化社区党组织责任担当。通过强化责任担当不断提升社区党组织的领导力和组织力。具体而言，建立健全社区党建工作责任制，形成分工得当、权责明晰的党建工作责任清单；构建科学化与人性化并重的党建工作考核机制，打造既充满活力又秩序井然的城市社区治理环境。

2.推动社区党组织的政治嵌入。社区党组织的政治嵌入是充分体现和发挥党建引领城市社区治理制度优势和治理效能的关键所在。社区党组织作为代表国家意志和公共利益的政治实体，只有通过组织嵌入、关系嵌入和资源嵌入的方式，才能真正实现政治领导、组织引领、能力引领，才能搭建起推动社会交往合作的公共领域。党建引领下公共领域的形成是一种赋权式社会空间发育的过程，需要居民群众从代表个人情感的“私领域”走进建构社会场域的“公领域”。公共性和公领域是社会问题上升为公共问题的核心议题，这一命题要求社区党组织打破以往党建工作的惯性与束缚，以一种全新的视角构建社会关系的支持网络。其中，社会组织是整个社会支持网络中的重要“联结点”，是社会秩序稳定和国家安定团结的关键力量。而政党处于国家与社会的“中间层”，在“政治引领”与政党及社会之间的“双向赋权”之中，形成社会组织成长发展的土壤。所以，积极引导和扶持社会组织有序发展成为社区党组织充分发挥领导核心作用的重要抓手。

(二)完善与优化多元主体协同共治体系，全面构建社区治理秩序

1.构建多元主体协同共治格局。多元主体协同共治既是社区治理共同体价值认同和建构的应有之义，也是构建城市社区治理新格局的必然选择。为此，一是要科学界分城市社区治理多元主体权责边界。权责边界明晰、职能定位准确是社会有序有效运行的一个基本法则。一方面要不断完善城市社区多元主体协同治理的法律法规体系，从法律层面明确党委、政府、自治组织、社会组织以及居民等参与治理的权责边界，避免因错位、缺位或越位而造成城市社区治理失序；另一方面要积极探索推进社区工作准入制度，从门槛、程序、内容、原则和范围等多个方面准确定位多元主体治理职能，避免因扯皮、推诿、越权而造成城市社区治理失范。二是要全面强化协同共治以实现社区善治目标。价值共识和集体认同是增强社区凝聚力的情感基础。一方面要不断培养多元主体的社区共同体意识。社区不仅是一个地域共同体，更是一个情感共同体。通过体制机制完善、主流价值宣传、社区交往活动开展等多种方式，积极引导多元主体共同参与社区治理，培养社区共同体意识，并逐步将之转变为一种自觉意识。另一方面要不断增强多元主体的协同共治意识。通过加强学习教育、专题培训、实践训练等多种方式，增强和涵养多元主体的协同共治意识和善治意识。

2.健全多元主体协同共治机制。构建多元主体协同共治运行机制是全面提升城市社区治理效能的重要保障。为此，一是要优化党建引领城市社区多元主体协同治理工作机制。通过加强和创新支部下移+重心下沉工作机制、“网络+网格”平台机制、考核监督评价机制等，强化党在城市社区治理中的政治功能，为城市社区治理提供正确的政治方向和价值标准，不断增强社区治理的内聚力和方向感。二是要健全多元主体广泛参与协商民主机制。基层社区协商是充分调动和激发多元主体参与社区治理的有效手段。一方面要不断拓宽协商民主参与渠道。通过民主协商议事会、居民说事池、民声心愿墙等形式多样、生动鲜活的民主协商议事平台和渠道，聚焦民生问题、落实居民呼声，增强社区认同感。另一方面要不断优化民主协商议事程序设计。制定社区居民公共事务年度议事议题计划，并根据议题的大小、轻重、缓急等，制定多元主体民主协商、协同共治工作方案，充分调动社区治理多元主体积极参与社区公共事务的协同治理和协商治理。通过精心组织、科学评价、及时反馈和全面总结，不断优化多元主体协商议事与协同治理的程序，培养规则意识和规范意识，稳步提升协同共治效率。

(三)加强与创新多元主体共治方式，全面凝聚社区治理合力

1.构建区域网格化大党建格局。建立社区大党委组织架构，构建区域网格化大党建格局有助于有效整合社区党建资源和多元治理主体共同参与社区治理，将社区党建由社区党组织唱“独角戏”转变为多元主体共同参与的“大合唱”，实现资源线对线、键对键、面对面的有机连接，不断提高社区党组织的整体工作效能，增强社会活力。同时，要健全社区治理大党委制的运行机制，形成一核多元、齐抓共管的工作常态，防止出现“建而不联、联而不合”的问题。

2.拓展多元主体协同共治渠道。适时开辟、疏通治理渠道是提升城市社区治理现代化水平的必由之路。城市社会的结构性分化和高速度流动，一方面引发了社区群众需求的日趋多元化，另一方面也持续加大了城市社区治理的难度，这就需要在社区治理的政策供给方面提供更多制度化、规范化、多元化的渠道。作为城市社区建设和治理的领导核心，社区党组织要畅通多元主体有效参与社区治理的制度化渠道，积极引导社会组织、群团组织和志愿者等各类主体有序、有效参与城市社区治理。有学者认为，购买公共服务是我国深化社会治理创新的重要工具。通过政府购买服务方式，可激发和规范社会力量和市场力量有效参与城市社区基本公共服务的供给，激发社区活力，维持治理秩序。总之，城市社区党组织的功能就是要不断加强和创新多元主体参与社区共治的方式和渠道，整合凝聚多元主体形成治理合力。

(四)增强与提高社区党组织服务意识和能力，全面提升社区治理水平

1.明确服务型社区党组织功能定位。“人人享有”既是党为人民谋幸福的初心和使命，也是构建基层社会治理新格局的出发点和落脚点，体现在城市社区治理中就是要坚持和加强党的领导，推动重心下移、资源下沉，既要致力于满足社区成员公共安全、社会秩序、舒适环境、公共服务等公共性需求，也要深入社区，精准对接居民差异化利益需求，提供精准化、精细化服务。一是要践行满足居民美好生活需要理念。理念是行动的向导。社区党组织须将为群众办实事、解决群众实际问题作为宗旨；以提高服务能力、优化服务质量、拓宽服务内容来增强党执政的微观基础。二是要打造“有温度”的社区党组织。针对社区党组织与群众交流不畅的状况，要主动作为，以服务社区发展为目标开展民意征集，将收集到的社情民意转化为精细化、志愿化、全面化的服务，真正落实“民之所忧，我必念之；民之所盼，我必行之”等社区党建服务工作目标，进而做到居民“老有所养”“病有所依”“学有所教”“难有所助”，将党组织的服务项目品牌化，强化社区党组织的服务力，夯实社区党组织的群众基础。

2.提高社区党组织服务工作能力。构建党建引领城市社区共建共治共享格局，要着力解决好社区群众最关心最直接最现实的利益问题，不断优化社区党组织工作机制。一是要构建“社区党支部—楼宇或单元党小组”区域性、网格化的基层党建组织架构，形成党建引领城市社区治理纵横工作机制。社区居民美好生活需要是一个内涵丰富、复杂多变的利益结构网络，涉及居民群众政治、经济、文化、社会以及生态等方方面面的利益。社区党组织作为社区治理的领导核心和党群关系同心圆的“圆心”，必须建立健全横向到边与纵向到底的社区服务机制。二是要优化党建引领城市社区治理的资源整合机制。资源是治理和服务的前提和基础。习近平多次强调，要推进基层党建工作创新，把更多资源、服务、管理下移到基层，把基层治理同基层党建有效结合起来。一方面，重视资源的联结。社区应通过与政府、企事业单位以及民办非企业单位等建立合作机制，实现党建引领下的政治资源、经济资源、文化资源、社会资源的有效整合。另一方面，重视资源的配置。基层党组织应进行资源的最优规划，增进各类资源的优势互补与高效利用。三是要建立和利用“网格+网络”党建引领工作平台机制。党要善于运用平台机制开展社区治理，因时因势主动搭建或运用各种平台，把社区居民的美好生活需要与服务项目有机结合起来，不断提升社区党组织服务能力，在秩序与活力之间、需要和服务之间寻找最佳动态平衡。

习近平指出：“社会治理是一门大学问。”党领导社会治理尤其是处于基层的城市社区治理更是一门大学问。党的领导是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证，也是构建城市社区治理新格局和建设城市社区治理共同体的根本保证。党的十八大以来，党领导基层社会治理的创新实践在全国各地不断展开，取得了一些新进展，积累了不少新经验。面对党建引领城市社区治理在实践探索中遇到的新挑战，党领导城市社区治理需要顺应时代进步和社会发展趋势，持续加强和不断创新党建引领工作机制，进一步强化党领导城市社区治理的综合能力，把党的领导贯彻落实到城市社区治理各方面全过程，不断提升城市社区治理现代化水平。