基层公安机关重点人口管控问题研究

杨少强

（河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

重点人口管控工作是公安基层基础工作的重要组成部分，能够有效发现重点人员并进行管控，是人口管理的主要工作，是社会治安防控体系建设的“关键”所在，对国家安全稳定和预防、控制、打击违法犯罪起着至关重要的作用。近年来，随着我国经济社会建设的长足进步以及互联网技术的深度融合，我国社会结构和居民生活方式都发生了深刻变化，公安机关面临的重点人口管理工作呈现了特点，出现了新情况、新问题，服务于现实斗争的实际效能也相对弱化。为此，尝试结合本地公安实际工作情况对辖区重点人口管理工作现状进行调查，并就如何进一步做好重点人口管理工作进行探讨。

一、重点人口管控工作的概述及历史沿革

重点人口是指有危害国家安全或社会治安嫌疑，由公安机关重点管理的人员。重点人口管理为公安机关内部掌握的基础工作，严禁对外泄露。“重点人口”为公安机关内部用语，严禁对外使用。

公安机关作为肩负治安管理职能的国家机关，工作涉及领域往往长期囿于点多、线长、面广、警力不足的困局。将人口进行分层次管理，符合工作实际，为治安管理中的人口管控工作指明着力点，高度契合帕累托法则(又称不重要多数法则、二八定律），早已被广泛应用于社会学及企业管理学等领域，是公安机关开展工作的一大“法宝”，有着极其重要的地位。

公安机关开展的重点人口管控工作，有着较为久远的历史沿革，早在建国初期，先后历经“刑释解教”、“重点人口”、“工作对象”等称谓变迁，公安机关的此项工作逐步摸索固化，1985 年，公安部首次出台了《重点人口管理工作规定》；1999 年，公安部将吸毒人员列为重点人员管理；2008 年，公安部修订了《重点人口管理工作规定》，并从此成为公安机关开展此项工作遵循的法规依据。近年来，随着社会治安形势的变化，各地纷纷自行增加了列管种类：部分邪教及反动会道门、非法信访人、极端的涉军利益诉求者、涉众型经济犯罪参与者中非理性维权群体等。可以预见，在不久的未来，随着新状况陆续出现，针对新出现群体的相关工作也必将陆续展开。

可以说，很长一段时间以来，重点人口管控工作发挥着不可替代的作用，是公安基层基础工作中不可缺失的重要环节。

二、基层重点人口管控工作的现状

透过此项工作的演进过程可以看到，作为社会治安管理体系的一部分，重点人口管控工作是随着社会演进不断变化的。但这种变化的速度能否赶超全社会的变化节奏、是否能够满足公安工作需求，均需要保持谨慎乐观的态度。具体表现如下：

（一）管控人员数总量呈持续增长态势，人员结构呈现新变化

以河北省某设区市的一个直属分局为例，近十年列管人员数量持续增长，尤其2016-2018 年度，年增长幅度接近百分之十（下图）。

通过对该分局列管人员结构的分析，刑事犯罪嫌疑类和有可能“民转刑”类的被列管数量逆势减少，危害国家安全类列管人数基本持平，造成总量连年增加的为新增吸毒人员。而通过列管重点人口查破刑事案件数量，近三年均为零（下图）。

（二）以派出所、社区民警为单一主体的管控方式已不能适应工作需求，“管不住”为此项工作面临的最大痛点

首先，重点人口的漏管、失控现象严重。特别是对暂住人口中重点人口的列管流于形式，直接造成重点人口管理工作与当前的治安状况不相符，发挥不了其应有的作用。2018 年度全局列管的重点人口中，仅有13 人系暂住人口，这明显与实际情况不符。对照某派出所2019 年上半年调查统计，今年上半年该所共抓获犯罪嫌疑人24 名，其中流动人口违法犯罪嫌疑人13 名占54%，均未列管；案前被列管人员3 名，仅占12%，且此3 人的管控措施仅限于立档建卡，列管民警对其经济来源、社会交往、思想动态等情况完全不掌握。同时，对具有刑事犯罪嫌疑的重点人口，大部分派出所列管缺乏充分的材料依据，造成工作上的盲目性和无效劳动，多数工作停留在应付层面。“列而不管”的情况普遍存在。

第二，各管一段的传统工作模式不适应群体性事件的管控。近年来，涉房地产、涉拆迁、涉军、涉众型经济犯罪参与人等利益诉求群体逐年增加。这些群体在现实生活中往往并不熟识，组织多头，诉求各异；但往往一呼百应，迅速勾连，形成群体性事件。某被列管人员的活动信息被发现后，通常只由列管民警掌握，进行记录，而不能对同群体其他列管民警进行风险提示，动态管控信息缺乏汇总，无法布置集群工作。

第三，相对警力不足的现状依旧极大限制重点人口管控工作。随着我国城镇化进程的不断推进，空心村与城中村并行，城市规模不断扩大，使得城市公安基层基础工作中的警力日趋紧张。以某基层民警为例，其列管对象为71 人，约占全局1/5，如每天针对3 名重点人口开展工作，一个轮次的逐人见面共需要一个月时间。

（三）部分管理措施于法无据

目前我们所依据的法规，仅为公安部门内部规章，对外并无强制约束力。在公安部取消对判刑和劳教人员注销户口的规定颁布后，对刑释解教人员的约束力明显下降，户口所在地派出所案前案后不掌握情况的现象就会更加增多。而在实际工作中，对生活照片、笔记、指纹等进行列管采集时，随着被列管对象的权利意识的不断增强，不配合的情况时有发生。

（四）考核奖惩机制流于形式，工作检查成为桌面上的台账检查

按照要求，该分局每年对派出所的重点人员管控工作每季度进行检查，但考核成本高，考核人员难以与被列管人正面接触，真实性考核形同虚设；考核重点聚焦在列管率和纸质台账方面；近三年，该分局没有对重点人员管控工作做出奖励或惩罚决定。

通过对目标分局的重点人员管控工作模式的全面解构及重组，我们可以发现很多具有共性的特征。由此我们可以推断：重点人员管控工作的实际效果差强人意。可见，今天重点人员管控这个“法宝”不好用了，并不是因为社会学和管理学基本原理发生了变化，而是我们的“刀”钝了。

三、重点人口管控工作的困局成因分析

造成目前困局的成因是错综复杂的，应当摒弃传统的条块思维模式，更不能人为割裂重点人口管控工作与其他公安工作乃至社会总体进程的关系。下面，试着以内因、外因为切入点，进行全局视角的分析研究。

（一）外因分析

随着经济社会的不断发展，全社会的主要矛盾也发生了变化。这种判断是我国最根本的国情。这种变化反应到公共安全管理这一工作上来时，主要体现在：“社会人”大幅增加，“单位人”减少，公安管理难度逐步加大，人民群众对公共安全产品水平需求却日益提高；互联网背景下的即时通讯工具在很大程度上打破了金字塔式的社会层级结构，社会扁平化趋势明显；以移动支付为标志的移动互联网正在深度改变人们的消费习惯，在大物流的背景下人们的生活习惯也发生巨大变化；碎片化阅读与社交软件、新闻客户端、自媒体的背景下，人们的意见表达及思想输出，主要集中于网络端口。我国手机网民规模8.17亿，移动互联网的使用比例为98.6%，无论是绝对数量及渗透率均处于世界前列（下图）。

在此背景下，整个公安工作都在面临着冲击，重点人员管控工作作为公安基层基础工作的重要组成部分，势必难以幸免。

1.传统的重点人口管理模式正在受到经济、社会发展变化的挑战。一方面，市场经济的发展，带来人、财、物大流动，打破了计划经济时代的种种限制，流动人口的大量存在，“空挂户口”、“人户分离”现象急剧增多，使传统的相对处于静态状况下的重点人口管理工作方式明显滞后于形势的发展需要。另一方面，市场经济带来的一些负面效应使人们的思想观念和价值取向发生深刻变化；基层治安组织弱化，特别是曾经在重点人口管理工作中发挥过重要作用的治安积极分子队伍明显弱化，公安机关在重点人口管理方面只能孤军奋战，致使具体管控和帮教措施难以落实；部分应予列管的重点人员，采取居无定所的生活方式，给基于属地管理的传统模式带来巨大挑战。

2.政府内部各部门配合协作性较差，形成合力难。一是判决、刑罚执行机关与公安监管联系方式原始。基于政法各部门信息系统的独立架构，以及出于安全考虑而建立的网络壁垒，政法各部门目前尚未形成畅通的信息交流渠道，绝大部分刑释解教人员的法律文书等信息资料依旧依靠传统的挂号信函的方式予以送达，由此引发的转递不及时甚至丢失情况难以避免；公安业务部门则难以对任务进行及时掌握并落实管控措施。二是公安机关协查通报制度难以落实。受倦怠思想、责任外推等主观因素与经费不足等客观因素的影响，对流动人口中的重点人口，流入地公安机关难以对寄住或暂住的外来人员全面发函调查，流出地公安机关对来函请求协查往往视为可办可不办的额外负担，导致大量重点人口漏管失控。三是司法、民政等部门与公安部门配合协作不力。主要表现在对刑释解教人员的安置帮教方面思想不统一，职责不明，缺乏主动，工作脱节，派出所在引导帮助刑释解教人员就业、解决生活出路等问题上心有余而力不足，影响了帮教工作的开展。以缓刑为例，罪犯的缓刑考验期内的监管职责属当地司法行政机关；但在缓刑考验期后，作为刑事解教人员，公安机关又负有列管职责。目前实际工作中，双方仍然存在信息无法共享、法律手续交接不连贯等实际问题。

（二）内因分析

1.基层基础工作普遍薄弱，重打轻防的观念和派出所日益繁重的工作任务削弱了重点人口管控工作。目前，面对日益复杂的社会治安形势，派出所警力严重不足，其工作任务非常繁重。“上面千条线，下面一根针”的现象并未得到改观，多部门纷纷为派出所下任务、定指标。特别是市区派出所的社区民警大部分时间用在处理治安案件、值班备勤以及非警务活动上，很少有时间了解掌握重点人口动态情况。同时，重点人口管理作为一项业务基础性非常强的工作，任务量大，涉及面广，见效慢，短期内难以收到明显成效。因此，许多责任区民警认为重点人口管理工作是一项“费力不讨好”的艰苦工作，属于慢工细活，出力不少，难出实绩。加之奖惩措施流于形式，即便是出了成绩，也不能向侦察破案一样立功受奖，因此缺乏开展重点人口管控工作积极性、主动性，长期存在畏难情绪，不愿认真做好重点人口的管理工作。再加上部分基层所队领导受长期以来“重打轻防”陈旧思想观念的影响，基层派出所对重点人口管理工作重视不足、投入不够，甚至只是满足于在档案材料整理方面做表面文章，在落实具体管控措施方面缺少实实在在的工作。长此以往，便形成了对重点人口管理越不重视、越不愿干，越不出成效、越不重视的恶性循环局面。

2.其他部门警种对重点人口管控工作的重要性缺乏基本的认识，治安部门独木难支。无论是综合指挥类，还是执法业务类警种，对重点人口管理工作缺乏必要的认识，习惯于使用评比、任务目标等手段促进基层工作，缺乏统筹；而作为名义上的主管部门的治安系统，反而对此现象无能为力。

3.打击和管理两条战线之间缺少信息沟通，管理端的工作往往无法得到应有的评价。办案单位在办理案件、审查犯罪嫌疑人时，不能将有关信息及时转递给有关派出所，不仅影响了对违法犯罪人员信息资料的积累，而且造成多头分散采集，重复劳动。同时，打击部门通过管理战线的工作取得实际战果时又往往秘而不宣。

总体来说，公安机关内部的运行机制尚未真正调整到完全符合社会运行的新要求上来，重点人口管控出现信息交流不畅、权责不明、彼此推诿、漏管失控等具体性问题则在所难免。

四、重点人口管控工作的对策和建议

根据以上所陈述的具体问题和形成原因的分析，结合当前信息化进程和对今后工作形势的预判，在重点人口管理工作中，建议从以下六个方面进行尝试。

（一）转变思想观念，理顺机制体制

要从讲政治的高度对重点人口管控工作进行重新认识；将此项工作上升到公安机关整体工作的全局通盘进行考虑，从现有的治安警种牵头，推动为情报智慧系统牵头；强化社区民警的情报搜集意识，推动民警从“治安管理者”到“情报信息获取者”的转变；对情报信息进行深度数据挖掘，建立科学的工作实效评价体系。

（二）依托先进技术，固化原有经验，提升工作效率

充分利用人像比对、WIFI 围栏、车辆卡口识别等感知类技术手段，辅助管控民警对列管对象进行掌控，形成情报信息的双定向流动机制；固化原有的管控经验，摸索固化数据模型，形成指引性技战法，如针对侵财类重点人员的收支模型构建、针对政保类人员的言论模型构建、针对涉众类型人员的集体模型构建、针对涉毒人员的异常行为分析模型构建等；让数据多跑路、民警少跑路，民警工作有方向、可借鉴，切实提高工作效率，提升管控水平。

（三）规范工作方式，推动工作依法依规开展

充分发掘现有法律体系和技术手段对密控工作的支撑效能，规避风险的同时利用数据挖掘模式进行后台密控；规范民警工作方式和执法动作，对符合条件的重点人员应及时进行扩线侦查，排除嫌疑后应及时撤案销案；用好用足法律授权。

（四）结合实际情况，鼓励各地创新

应当正视公安机关所面临实际情况的客观差异性，鼓励各地结合本地实际情况，开展创新。例如，河北公安将重点人员管控工作细分为危险、关注两个工作等级；其中危险等级扩展为七类22 种，关注等级为16 种。

（五）加强对外联系，形成社会合力

应当主动加强与其他政府部门和社会组织联系，认真做好刑释解教人员的衔接管理工作，做到底数清楚，文件转递及时，杜绝漏管失控问题的发生；对于公开帮教类重点人口，应及时组建社会治安综合治理的基层改造网络，对刑释解教人员延伸服务，使其顺利回归社会，排除治安隐患的同时彰显公安机关人文关怀。

（六）严格考核奖惩机制，推动重点人口管控工作扎实深入开展

在大数据背景下的社区警务工作，固然发生了较大的变化，一些困难是客观存在，但是我们依然要深刻地认识到基层基础工作所获取的信息的基础性和准确性。监督考核部门应当建立是否发现机制和管控落实机制，并出台较为详细的考核标准；明确社区警务等工作中必要的操作流程；对重特大刑事案件的侦破予以“一案双奖”，对采集到关键信息、落实安防措施等方面基础工作发挥关键性作用的民警及辅警予以同等奖励；鼓励民警创新，摸索发现重点人口数据模型；对重新犯罪及漏管失控的重点人口进行倒查，综合评价属地基层基础工作；对民转刑案件予以解剖分析，研究嫌疑人行为模式和社会表现。