安徽省耕地保护经济补偿制度现状及对策研究

魏 清

(阜阳师范大学财务处，安徽阜阳 236037)

一、安徽省社会经济发展概况

(一)社会经济发展概况

安徽省在我国地域上属于华东区域，地理位置非常优越，长江淮河围绕周围，沿江近海，东南接苏、浙、赣，西北连鄂、豫、鲁，总面积为13.94万平方公里，占我国总面积的1.45%，排名第22位。在行政区划方面，如图1所示，2020年7月的统计数据表明，安徽省共管辖地级市16个，县级市9个，县50个，乡镇1239个[1]。

图1 安徽省行政区划分布

近十年，安徽省全年国民生产总值呈稳步上升趋势，统计结果如图2所示，2020年全省GDP达到38680.6亿元，较2011年增加约22396亿元，增幅近137%。分产业分布来看，2020年，第一、第二和第三产业的产值分别为3184.7、15671.7、19824.2亿元，近年来，第一和第二产业产业增加值相对稳定，第三产业产值增加较快，呈逐年增加的趋势。按区域来说，合肥商圈、皖江城市带、合芜蚌国家创新示范区均实现4%的产业增加值，皖北、皖西、皖南实现3.8%左右的产业增加值。

图2 安徽省近十年全省GDP和产业增加值情况统计图

人口方面，第7次全国人口普查结果显示，安徽省常住人口为6102.7万人，与第六次人口普查相比增加了152.7万人，增长2.57%，年均增长0.25%。

(二)自然资源状况

安徽省全省共有五块地貌，以淮河平原区为主(占比30.48%)，江淮、皖西、皖南多为丘陵。省内名山众多，如黄山、九华山等，新安江、水阳江等环绕，此外，不乏大小盆地位于其中。动物、矿产、植物资源丰富，植物种类数占全国总数的14.2%，动物种类占全国的14.1%，矿产资源已知资源量矿种126种。

二、安徽省耕地保护经济补偿方案实施现状

(一)土地征收范围、程序和补偿标准

为加强合理利用土地，达到保护耕地的目的，我国的《土地管理法》于2019年8月经十三届全国人大常务委员会第三次修正，并于2020年1月1日起开始实施。该管理法对土地征收的范围、需要的程序和征地补偿标准等均做出了明确的规定，实施严格的审批流程，为实行保护耕地提供了法律依据。

所征收的土地需符合公共利益的需要，成片开发建设需要的按相关标准严格执行，审核建设用地时，主管部门应当明确具体情形并提交审核意见。征收土地前，需将拟征收土地在乡、村范围内发布公告(公告期不少于5个工作日)，然后需要对拟征收土地现状进行调查并做出社会稳定风险评估。最后根据调查结果，拟定征地方案，方案需在拟征收土地所在地进行公告(公告期不少于30个工作日)，并听取村委会及其他利害关系人的意见。

我国新征地补偿标准在2019年8月26日通过表决，并于2020年1月1日开始实施，在新征地标准实施后，补偿方案和标准将根据新《土地管理法》的规定标准执行。

(二)部分地市耕地保护经济补偿方案概览

当前安徽省耕地的经济补偿方案按照国家《土地管理法》的相关规定严格执行，征地补偿费主要有土地补偿费、财产补贴(包括住宅等建筑物、青苗以及其他附着物)，具体补偿金额需要参照各地市的实际情况：地理位置、经济发展水平或特价水平等具体情况进行商定(皖政〔2020〕32号)。安徽省人民政府结合本省经济发展实际情况对安徽省征地补偿标准分别在2012年、2015年、2020年进行一些调整，本文以安徽省最新文件为基准分别选取安徽省东、西、南、北、中各区域城市的部分市区及乡下区域的具体补偿标准进行了统计，结果如表1至表5所示。

1.合肥市

表1 合肥市征地补偿方案

2.芜湖市

表2 芜湖市征地补偿方案

3.阜阳市

表3 阜阳市征地补偿方案

4.淮北市

表4 淮北市征地补偿方案

5.安庆

表5 安庆市征地补偿方案

三、现有耕地保护政策研究

(一)国内现有耕地保护政策分析

建国伊始，我国耕地数量呈现上升趋势，随着社会经济发展的需要，部分农用耕地被用于其他用途，耕地保护到改革开放后期逐渐被重视。耕地涉及国家粮食、经济、生态安全和社会稳定，耕地保护受社会经济发展现状及外部环境的影响，反作用于相应政策的制定与落实，因而耕地保护政策实施迫在眉睫[1-4]。我国现有政策及其影响如表6所示。

表6 1978-2019年我国耕地保护政策总结

(二)国外现有耕地保护政策

耕地面积减少是世界上各个国家普遍存在的问题，研究部分发达国家如何进行耕地保护，采取怎样的经济补偿措施，对建立起我国特有的耕地保护经济补偿措施有十分重要的借鉴意义。

1.美国

美国在耕地保护经济补偿方面采取的措施主要有两种形式：第一，税收优惠或减免，即土地持有人将耕地保持权出让给非营利组织或政府可以得到税收减免或优惠。第二，土地开发权购买或土地开发权转让，通过购买开发权或转让开发权来确保农地农用，但这种方法的成本太高，在我国并不适用。此外，美国还提出了一系列财政支持政策，例如价格支持、差额补贴、灾害补贴等。

2.日本

日本主要通过政府地价加税收来进行农用地保护，首先，根据政策采用一定的程序将农地定级，根据土地的用途和质量进行分类定价，定期向公众公示价格和地价图。其次，采用税收杠杆的方式，进行征收财产税和个人所得税来调节土地利益的分配。

3.韩国

韩国主要通过征收农地开发费和专用负担金来进行耕地保护，农地开发费是指为减少因农地用途变更造成农地减少，而支付的费用。农地开发费的标准由开始的依据开发范围和用途征收，变为后来定面积定金额。现阶段由专门的部门进行管理。此外，如果农地变更用途，从其变更用途后获得的收益中可抽取一定比例作为负担金。

四、安徽省耕地保护经济补偿实施现状调查与分析

(一)调查实施与目的

随着我国城镇化的推进，如何更好地落实耕地保护及相关配套政策是当前值得研究的话题。本文通过探究农民对于参与耕地保护的意愿、当前实施耕地保护经济补偿的方式、影响耕地保护经济补偿的相关因素的合理性等课题，对当前安徽省耕地保护经济补偿实施现状及实施过程中存在的问题进行初步了解，为本项目的进一步开展奠定现实基础。本次调研以安徽省阜阳市三区五县的农民及相关部门为研究对象，采取实地调研与电话访谈的形式进行，侧重于直接地了解耕地保护政策的接受者——农民对于政策实施的态度、期望等，同时联系相关部门的工作人员了解其在政策实施过程中存在的难点及相关的经验。

(二)农民参与耕地保护情况调查分析

1.意愿调查分析

农民参与耕地保护的意愿调查主要涉及耕地利用行为情况和近年来耕地效益变化情况，具体内容如下：

(1)耕地利用行为情况：耕地利用行为情况围绕耕地目的、耕地施用有机肥及肥力情况、违法用地的普及程度及现有状况、总体农田水利设施建设情况。具体来说，大多数农民耕地的主要目的是解决自家需求基础上，余下的进行销售。近年来，耕地施用有机肥的数量较少，且耕地肥力有所降低，因此，有机肥的施用需要进一步推广，增加农民对于施用有机肥认知及意愿。此外，大多数农民对于违法用地的认知仅限于熟悉，且当前违法用地现象较少。

表7 耕地利用行为情况问卷调查结果

表8 耕地利用行为情况问卷调查结果

(2)耕地效益变化情况：近年来，农业税制的普及，在一定程度上增加农民收入效果明显。粮补对增加农民的收入有利，相较于农业生产要素价格的上涨仍有差距。此外，近年来，农业收入有一定程度的增长，且主要来源于农户外出务工、政府政策支持等。外出务工也导致农民弃耕现象频发。

表9 农户耕地效益问卷调查结果

2.方式分析

目前我国农民积极参与国家耕地保护的方式主要包括：自己使用和管理耕地、成立耕地保护民间组织、积极参与耕地保护政策的制定及监督。在前面的调查中，对于是否施用有机肥进行了调查，大多数人选用有机肥而非化肥，在一定程度上可以说明使用和管理耕地是农民参与耕地保护的主要方式之一。同时，在我国许多地方都存在这样的一类组织——耕地保护民间组织，是村民为了保护耕地而自发成立的组织，通常进行自主管理，主要就是为了维护本村土地的承包经营权，监督各方是否根据承包合同的规定要求执行，对破坏耕地的现象进行及时制止，从而达到合理有效地利用和保护耕地的目的。在各级政府政策的制订和执行中，应该引导各地农民积极参与到政策制订和执行监督过程当中，发现不合理现象时，农民能通过有效的途径进行有效监督，从而促使当地政府部门对违规违法用地的现象进行及时查处和治理。

3.影响因素分析

(1)经济因素

由于“耕地保护”自身具有的外部性，使得耕地保护主体所带来的效益与其付出的成本不对等，导致参与保护的主体积极性降低。此外，耕地预期收益极容易受政策因素、自然因素的影响使得农民更加偏好于化肥等生产要素上。同时，部分政府部门追求经济增速，使得土地大量用于经济增长，而非耕地。从农民自身的角度来说，外出务工的收益明显地高于参与耕地保护的机会成本，也是农民不参与耕地保护的原因之一[5-6]。因而，如何建立合理有效的耕地保护经济补偿制度是十分有意义的。

(2)社会因素

耕地的规模、质量，农村与耕地相适应的社会化服务体系，社会保障体系等社会因素对农民参与耕地保护也有一定的影响。具体来说，耕地规模过小，投入的成本高，农产品收益较低，必然导致农民的积极性受到影响，耕地的质量需要更多的人力、物力、财力，同时需要长时间的投入。与耕地相适应的社会化服务体系是指与耕地配套的道路、水利交通设施等，该社会化服务体有一定的经济风险，建立有效的保障体系有助于提升农民的积极性，促进长期投资。

(3)制度因素

农民参与耕地保护受制度方面因素的影响主要体现在以下方面：第一，我国农村集体土地归集体所有，当地政府、村委会等机构可以经营管理集体土地，受利益的驱动，导致了土地寻租、利用耕地违规投资办厂的现象。第二，土地流转也缺乏可操作的相关法律规范，也缺乏土地流转程序的透明度。第三，《宪法》《土地管理法》都指出因公共利益可以征地，但对于“公共利益”缺乏明确的定义，存在大量因“非公共利益”为由，致使农民的合法利益受到侵害。此外，耕地补偿费过低，不能按时足额发放。第四，农民参与耕地保护的法律法规不健全，存在行政决策凌驾于公共意愿之上的现象，缺乏专门的法律规定农民参与耕地保护的有效途径及奖惩方式[8]。

(三)存在的问题及原因分析

1.耕地资源数量减少，土地总体规划与预期不符

根据我国2017年的《中国土地矿产海洋资源统计公报》可知(如图3所示)，2012-2016年我国耕地面积呈逐年减少的趋势，由2012年的13515.84万公顷减少至2016年的13492.09万公顷，减少了23.75万公顷。尽管近年来，随着开发、复垦工作的开展，土地面积有所增加，但整体仍然呈现下降的趋势。同时表明，近年来土地利用总体规划与实际不符，具体表现在：规划用地底线被多次突破，指标下达不合理，对耕地资源质量的保护基本搁置。此外，当前政策的制定者和决策者都是政府，在一定程度上使得农民意识不到自己是耕地保护的责任主体，缺乏耕地保护的意识，也是耕地面积降低的原因，同时直接造成农民合法权益受到侵害。

图3 2012—2016年我国耕地面积变化趋势图

2.耕地保护缺少社会化服务和保障体系

当前，农业活动的开展离不开相应配套措施的支持，灌溉渠道受阻、水利工程破旧失修致使农民难以开展劳作，自行购买相应设备成本太高。因而，通过集体募资建立健全社会化服务体系是推进耕地保护工作开展的必要条件。此外，自然灾害、各种污染使得农民缺乏抵御风险的能力，出台有助于农民抵御风险的社会保障措施，可以在一定程度上弥补农民遭受的损失。

3.耕地总量动态平衡变形，抛荒、闲置现象严重

目前，我国耕地总量的动态平衡在经济比较发达的地区已经很难实现，经济欠发达地区相对容易实现，但大多不愿意继续增加耕地保有量，故而整体耕地总量动态平衡目标已经很难实现，同时，由于过分强调数量平衡，导致质量平衡被忽略，耕地质量严重降低。此外，农民外出务工、土地征而未用、土地的现有流转机制还不能发挥有效作用，从而导致农用地抛荒、闲置现象严重[8-9]。因此，健全合理的耕地保护制度和运行机制是大势所趋。

五、调查结论与政策建议

(一)调查结论

通过本次调查对于安徽省当前耕地保护方面政策及工作方案有了初步的了解，重点探究其经济补偿方案，简要可以概括为以下内容：降低税负、支持价格间接补偿、征地补贴、青苗补贴等直接补偿、此外，农民参与耕地保护的意愿也是十分重要的，耕地数量和质量、配套的社会化服务体系、社会保障体系都对农民是否参与耕地保护产生一定的影响，探究如何从实处去改变当前耕地的现状，改善耕地的质量，提高农民的收益是促进农民积极参与耕地保护，避免耕地保护由政府全部决定尴尬局面。根本上改变当前耕地保护经济补偿的措施，减少抛荒、闲置现象的发生，让农民工留在家乡，促进当地的经济发展[10]。

(二)政策建议

1.进一步完善农业财政补贴政策、社会化服务和保障体系

完善农业补贴应当建立耕地质量检测办法，依据耕地保护质量的高低，适当地增减补贴。同时，建立耕地等级评定办法和配套的支持方案，如评定小组的组成、补贴资金的筹集、管理办法和监督机制。此外，优化农田周边社会化服务的建设，降低农民耕地的负担，建立农业保险和灾难补偿制度。

2.强调农民全程参与耕地保护，改革现有农村土地产权制度

在以农民为耕地保护主体的情况下，应当强化农民在耕地保护中的地位和作用，建立完备的制度体系，如信息公开制度，民主决策制度，监督制度等。耕地保护不应当只是政府的“独角戏”，让农民参与耕地保护受法律保护，是增强农民参与耕地保护积极性的重要举措，让监督渠道、选举渠道、信息公开渠道透明化，从根本上改善农民的利益。此外，要改善现有集体产权模糊化的现状，改革现有土地产权制度，用市场化方式改善土地流转困难、经营分散等问题。