乡村振兴背景下农民合作社参与乡村治理的创新路径研究

程 慧,贾广宇

(河北师范大学法政与公共管理学院，河北石家庄 050024)

一、问题提出

乡村振兴战略提出以来，农村的经济和社会环境发生了重大转变，传统的治理模式已经不能满足农村社会发展的诉求，乡村治理的单一主体已经无法适应多元主体参与的形势。农民合作社是一种“互助性经济组织，具有规模经济优势和资源聚集优势，是我国广大农户进行联合与合作的有效形式”[1](P7)，自2007年《农民合作社法》颁布之后，农业农村部颁布《关于开展2021年农民合作社质量提升整县推进试点工作的通知》(1)2021年3月5日农业农村部办公厅发布《关于开展2021年农民合作社质量提升整县推进试点工作的通知》(农办经〔2021〕2号)。等文件，为农民合作社提供资金、税收优惠、人才支持等政策。截至2021年11月，全国依法登记的农民合作社达到221.9万家，县级及以上示范社达16.8万家，农户占农民合作社成员的98.2%，辐射带动全国近一半的农户[2]。农民合作社能够联合政府、市场和农民三大主体力量，具备政策优势、规模优势和联农优势，从经济属性上带动农村产业振兴和农民致富，完善农村公共基础设施；从社会属性上，将农民组织起来，解放农民思想，优化乡村治理的路径，是推进国家基层治理体系完善和推进乡村振兴战略发展的重要保障。

学界关于农民合作社参与乡村治理的研究成果近几年开始增多，主要集中在农民合作社参与乡村治理的功能定位、参与方式与途径和面临困境和制约因素等方面。就参与的功能定位上，阎占定认为合作社嵌入乡村社会网络后构建了新型乡村治理模式[3]；就参与路径而言，韩永廷认为以农民合作社为载体，充分发挥农民合作社政治参与、社会建设参与、经济建设参与的桥梁和纽带作用，是改善乡村治理机制，构建充满活力乡村治理结构的现实选择[4]；就制约因素而言，贺雪峰认为合作社发展面临囚徒困境[5]。以上研究是对习近平总书记提及“要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展”[6]的积极响应，取得了一定的成果，但是关于参与方式和参与路径的探索仍需要进一步深化，前期主要集中在研究农民合作社参与乡村经济事务的治理行为，忽视其参与公共事务、政治事务的研究和多元治理主体与农民合作社之间的关系。

本文基于协同治理理论视角，构建农民合作社参与乡村治理中关系协同、职能协同、参与方式、参与困境和参与路径的分析框架，探索农民合作社如何与其他治理主体进行协同治理和优化治理的路径等内容，以不断优化农村的政治、经济、社会等治理生态，构建多元共治的乡村治理格局，为乡村振兴的实现提供可能性与优化路径。

二、农民合作社参与乡村治理的分析框架

(一)协同治理理论

协同治理理论源于协同学理论和治理理论，它强调多元主体为同一目标而在治理中多个要素相互作用产生的协作和联动关系。该理论不局限于管理学，也在政治学和社会学等其他学科有所应用。就乡村治理而言，治理的主体、制度、组织形式等多个因素影响治理的效果，乡村治理的主体，包括政府部门、非政府社会组织、企业部门以及农民，通过农民合作社自觉地组织活动，把乡村治理系统中各种相互之间无规则、无秩序的要素，在一个行为目标和规范相对统一的网络结构中有机地组合起来，使系统中的各要素由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、相互协同的自组织状态。协同治理理论强调治理主体的多元化、各子系统的协同性、自组织间的协同以及共同规则的制定。协同治理理论是在特定的系统中，按照一定的方式，通过子系统之间的相互作用关系来开展工作，从而实现系统的有序化。并非各个要素之间简单的功能相加，而是在意识指导下各部分协同治理才能达到最佳效果。

(二)理论分析框架

农民合作社在联合农民、带动经济发展、改善村容村貌和提供公共服务等方面发挥着重要的作用，需要协调政府、农民、村委会等治理主体关系，兼具经济属性和社会属性双重职能属性。因此，本文意在构建关系协同、职能协同、参与方式、参与困境和参与路径的分析框架，厘清农民合作社参与乡村治理的全过程。

图1 农民合作社参与乡村治理的分析框架

1.关系协同

关系协同强调的是乡村治理中多元主体之间的相互关系。在乡村治理过程中多元治理主体具有平等性和合作性，强调政府主导，农民合作社和其他治理主体协同的治理格局。随着农民合作社的发展，不断成为乡村的重要治理力量，在多元主体中的地位不断提升。

2.职能协同

农民合作社具有经济职能和社会职能双重属性。虽然农民合作社作为一种经济组织，但凭借其天然的益贫性和经济优势，能够有效地带动其社会职能的发挥。需要调节农民合作社的社会职能和经济职能两者的关系，才能更好地参与乡村经济事务和政治事务。

3.参与方式

农民合作社参与乡村治理的方式丰富多样，但大体有利益参与、制度参与、组织参与和功能参与四种类型。在带动乡村经济发展、自治制度优化、乡村秩序稳定和公共事业的发展等方面发挥着重要作用。

4.参与困境

农民合作社在参与乡村治理过程中难免遇到许多挑战和困难，主要有农民合作社内部向心力不强和发展不规范，外部制度支撑和法律保障不完善等。

5.参与路径

参与路径是农民合作社参与治理中的发展方向和态势。需要克服当前面临的困难，优化参与方式，厘清多元主体之间的相互关系才能有效地发挥农民合作社的作用，推进乡村治理体系完善。

三、农民合作社参与乡村治理的功能定位

近年来，农民合作社在乡村治理中发挥着带动乡村经济发展和优化乡村治理格局的双重作用。就农民合作社的经济属性而言，能够在建设乡村资本、传递社会资本和优化乡村市场体系等方面发挥重要作用；就社会属性而言，在促进农民组织化、提供社会服务和推进公共政策执行、实现乡风文明和乡村治理主体多元化中具有重要的价值。

(一)联合农民：促进农民利益共同体构建

农民合作社是乡村治理的主体，是农民自发联合起来的经济组织，主要功能即实现联合农民，促进农民利益共同体的构建。一是帮助农民降低市场风险来实现利益联合。单纯的小农分散经营和自我为中心的意识不能满足当前市场大环境，需要农民合作社来实现农民的经济理性化，最大化地满足农民的意愿和需求。农民通过自愿联合行动来降低改革开放以来市场经济的风险，由原来传统的血缘认识关联逐步转向利益共同体构建。二是农民合作社能够统一农民思想和促进农民形成公民意识。农民合作社在日常管理中具有规范的规章制度和相对完备的民主决策程序，一方面对农民具有一定的约束力，并将不断流失的劳动力整合起来形成集体行动的力量，提高了农民的自律性、组织性，在农业现代化发展中提高了农民的参与意识和主体意识，另一方面提高了农民的知识水平，通过参与合作社的日常管理和相关农业技术培训，强化了农民联合起来的意愿，由原来的被动合作关系转为自觉合作关系，使得农村社区由政府管理向农民自主化管理转变，提高农村决策的组织性和科学性。

(二)经济带动：优化乡村市场经济体系

实现产业兴旺是乡村振兴战略的重要目标之一，需要通过农民合作社等自组织优化农村的市场经济参与主体。孤立性与分散性是小农经济的主要特征，在小农经济时代，农民之间的经济联系相对较少，且传统的农业生产方式成为农民联合的障碍，农民之间的交往和活动范围也受到当地发展条件和地域方面的限制，且能够满足农民对于自己生活必需品、生产资料和生产工具的自给自足，人不离地、封闭式村落的乡土社会是“小农经济”的基本写照。改革开放以后，乡土社会的关系发生重大改变，农村的管理结构也相应地发生着变革，农民也意识到只有合作才能够维护自身利益并且降低生产风险。农民合作社作为一种自觉联合起来的合作组织，能够明确农民之间的合作关系，能使农民在复杂变化的市场环境中联合起来，形成利益共同体，提高应对市场风险挑战的能力。一方面农民合作社的发展，通过提供就业岗位和入股分红等方式来提高农民收入，极大地满足农民的生活水平需要；另一方面，市场经济下农民不得不被动地接受市场需求，合作社的凝聚力量能够使处于市场经济链条低端的农民提高议价能力，增强生存发展空间。

(三)改善村貌：实现组织文化乡风文明

随着市场经济的发展，乡村社会转入一个高度开放的社会化体系，以家族文化特征的乡土文化逐步走向解体，农民合作社的发展促进了乡风文明和乡规民约的重塑。农民合作社能够深入乡村治理中的精神文化层面，作为公共服务的提供者能够联合政府自上而下和通过市场运行自下而上地为乡村提供服务，帮助农民认清自身的角色定位，提高农民在农村地区的归属感，进而保护农村传统文化、调节农民之间关系、解决农民之间的矛盾纠纷和培育乡风文明，形成具有契约精神和责任意识的组织文化，使农民真正发挥了治理共同体作用。

(四)主体格局：促进治理主体多元化

农民合作社是推进乡村治理格局完善与治理体系建构的有效载体，也是促进农村地区多元治理主体共治的重要手段。一方面农民合作社的参与改善了乡村社会治理方式，促进治理主体多元化。改革开放以后随着农民合作社的发展，乡村治理的主体不仅限于基层政府和村两委，企业和返乡精英等多种力量也在不断参与，最终形成了由村两委、政府、农民合作社为代表的自组织、乡村精英和农民多元共治的新局面。另一方面实现乡村治理主体参与的差序化[7]。一般而言，乡村治理的主体影响力的排序主要是乡镇、农业大户和农民。农民合作社成立之后，在参与公共事务中代表农民的利益，在带动农业现代化和农民增收的过程中不断提高自身影响力，在乡村治理中具有一定的群众基础。农民合作社中的乡村精英也能够不断提高自身在村民事务决策中的话语权，这种新的治理主体地位不断提高，逐渐形成多元治理格局。

四、农民合作社参与乡村治理契合性与参与模式

(一)农民合作社参与乡村治理契合性

我国农民合作社的数量逐年增长，在乡村社会的地位和影响力不断提高，作为目前最广泛的农民自愿联合的经济组织具有经济属性和社会属性，推进农民合作社参与乡村治理模式在管理理念、治理途径和组织认同三个方面具有统一性，对于乡村治理有效地实现具有内部可行性和外部优越性。

1.管理理念相契合

乡村治理的关键是要解决人的精神思想问题、人的社会管理问题和人的公共服务问题等三大问题[8]。农民合作社的管理理念是实现农民效益的最大化，宗旨是为社员谋福利且具有天然的益贫性[9]。乡村治理是一个系统性工作，不仅需要政府、村两委的组织协调，主要还需要依靠农民自发的参与。农民合作社恰好为农民参与农村公共事务管理与决策提供机会，通过完善村内公共基础设施、组织文化活动和提供公共服务，切实将农民利益和村集体利益联结起来，激发农民的参与激情，提高农民参与乡村事务话语权，满足农民参政议政的需求，体现其公共服务的性质和社会治理的价值。

2.治理途径相契合

增强农民行为的组织性、自律性和培育农民的公民意识是乡村治理的重要途径和手段，农民合作社在参与乡村治理过程中通过制度培训、教育宣传等形式，提高农民参与村内决策的组织性。在乡村经济发展方面，农民合作社提供极大的资金支持，保障农村公共事业的投入，通过建设文化广场、组织文化活动、建桥搭路、促进农业规模化发展等方式增强农民合作社在村内事务中的影响力。此外，在法制宣传与培训教育途径上，农民合作社依靠自身完备的经营管理模式，能够提供相关实践经验，一定程度上发挥着教育农民、解放农民思想、提高农民的参政意识的作用。农民合作社的管理模式和乡村治理目标实现具有内在统一性。

3.组织认同相契合

农民合作社集血缘、地缘、业缘于一体，实现了农户的有机整合[10]。乡村治理的目标与乡村振兴的目标相统一，即经济层面增加农民收入和促进农业现代化，政治上优化乡村民主自治模式和基层治理体系，社会层面实现乡村和谐稳定和增强乡村文化认同。农民合作社就经营的内容和经营的目标与之相契合，一方面通过调节农民间利益矛盾和搭建政府和农民之间的桥梁促进乡村和谐稳定，另一方面凭借自身的经济优势和组织优势真实反馈农民的意愿，提高农民的收入水平和村内乡风文明，提高农民的组织认同。

(二)农民合作社参与乡村治理的创新模式

1.利益参与：盘活生产要素，推进农业产业化

小农分散经营模式严重制约了农业产业化、规模化的发展，大量土地资源和劳动力资源缺失，造成了农村资源的严重浪费。农民合作社作为经济互助性组织参与乡村经济事务治理效果显著，经济参与是其参与乡村治理最基本的方式[11]，是合作社参与乡村治理的出发点。一是推进农村产业化和规模化发展，促进农民经济治理格局优化。将分散的农民组织起来统销统购，利用先进的技术进行农业发展，推进土地流转形成农业规模效益，带动村集体收入的增加。二是促进农民增收。一方面主动适应市场的形势，搭建农民和市场沟通的桥梁，极大地减少了分散经营难以抵抗市场经济的风险，保障了农民的收益；另一方面提供就业岗位和技术培训，帮助农民提高生活水平。三是整合农村资源。农民合作社提高了农民组织化程度，促进国家土地流转的开展，整合农村的人力、土地和资金等资源，减少了农村劳动力的流失和缓解了乡村地区空心化的问题，实现农业规模化的生产，保障了土地和劳动力的有效利用。加之农民合作社需要为其自身发展提供必要的道路硬化、水电和灌溉基础条件，也带动了当地农业生产的公共基础设施水平的改善，通过统销统购带动农民生产要素的投入与产出，增强了乡村发展的外部效应。

2.制度参与：提高参与动力，完善社会关系网络

农民合作社建立起的社会关系网络，构建了农民对于农民合作社的普遍信任，积累了丰富的社会资本，为其参与乡村治理提供了参与能力上的可行性。培育了一批优质的职业型农民，为乡村振兴储配了重要的人才。带动农民就业，提供就业岗位，大大减少了农村劳动力的流失。农民合作社在实施管理过程中，通过农业技术培训提高农民的知识水平，并填补了农民对于农民合作社的认识空白，促进农民认识到村集体的事务与自己的事务息息相关，主动参与乡村治理；凭借自身资金等方面的优势，极大地帮助农民树立起在村内决策的话语权，大大的保证了农民参与农业生产和参政的积极性，并且培育出的新型农民，能够在农村民主政治发展中和乡村治理格局中更具有话语权。农民合作社参与乡村治理，组织发展的内在逻辑，迎合农户利益偏好，具有参与乡村治理的强劲组织优势，两者互构为农民合作社参与乡村治理的前提[12]。

3.组织参与：调动治理资源，构建多元共治模式

农民合作社在乡村治理过程中与村两委相互联系，两者密切配合才能促进乡村治理多元化发展。农民合作社面对乡村治理中秩序的传统治理主体——村委会，形成了一套完整的协作体系是培育多元治理主体的基础。当前乡村治理的方向是整体配置乡村的有效资源进行最优选择，包括培育农业能手或者乡村精英、整合土地和资金、提高农民的威信和组织能力、提高农民的参与意愿等。这些社会资源需要农民合作社来进一步挖掘，也是乡村治理的关键所在。一是农民合作社把农民和企业联系起来，形成利益共同体，并促进体制精英向非体制精英转变。二是农民合作社破除了农民自我发展的分散性，引导多元主体到乡村中来，推动参与民主选举，鼓励社员参加选举或者推选其他参选人，帮助农民实现自我发声，对村委会不作为抑或是职能弱化等问题储备最优力量，起到适时实事补位与替代的作用。三是农民合作社影响村内公共事务决策，引导农民通过农民合作社参与村内公共事务，使得农民将个人事务和集体事务有机联系，解决农民与村委会信息不对称等问题，从而促进村内决策民主与科学，形成多元共治格局。

4.功能参与：组织功能延伸，提升公共服务水平

农民合作社在参与乡村治理过程中，已经逐渐延伸到公共服务、文化宣传等重要领域，是经济功能的延伸行为。一是农民合作社积极承担农村基础设施的建设与维护。农民合作社减轻村委会和政府在农村基础设施建设上的负担，凭借经济实力和政府扶持政策推进农村道路硬化、路灯、垃圾清运和文化广场等工作，促进农民合作社、村委会和农民之间的关系。二是农民合作社通过组织文化活动、技术培训和投资乡村文体设施等方式，有效地丰富了农民的文化生活，一定程度上冲击了农民因知识匮乏和精神空虚而造成“黄赌毒”的问题，促进了农民的归属感提升，促进农村稳定的发展。三是有效提供社会保障和纠纷协调的工作。一方面就农村地区空心化的问题，农民合作社能够有效地组织剩余劳动力，提供相应的生活方面的照料和关怀；另一方面就村内面临的经济、政治和生活纠纷，农民合作社通过诚信和合作教育宣传，促进农村地区和谐稳定，也能通过社员第一时间了解情况进行调节，规范了乡村发展秩序。

五、农民合作社参与乡村治理面临的现实困境与挑战

农民合作社参与乡村治理过程中涉及政治、经济和公共事务等多个方面，是乡村治理创新的重大转变，在现实中仍然面临许多问题和挑战：一是内部参与能力不足，二是受制于外部支撑环境。

(一)农民合作社内部参与能力和能动性不足

1.主体意识不强：社员参与乡村治理的向心力不强

农村合作社在参与乡村治理过程中，部分农民合作社社员对于村集体事务决策持冷淡的态度，如参与民主选举的过程中消极投票、对投票结果漠不关心等。究其原因，社员在参与乡村治理过程中的权利意识淡薄[13]，对农民合作社参与乡村治理的信任度较低。一是在思想上，农民对于农民合作社的认识不够全面，对农民合作社的社会功能了解不足，很难信任农民合作社参与村内公共事务。二是以农民为主的社员主体意识淡薄和公民意识淡薄。社员以个人利益为中心，受到缺乏相关的专业人才、小农思想和专业知识的限制，没有形成长远的发展规划，缺乏创新思维，参与乡村管理的公共意识还不足，不能够认清自身参与乡村治理的重要性和自身的权利义务，在村内重大事项的决策过程中也是被动参与，村民大会社员的参与度也较低，不能更好地发挥农民合作社的决策优势。三是对于村干部的监督也不到位，极少对村内财务支出等进行民主监督，对于事不关己的公共事务并不干涉，导致农民合作社发展和乡村治理秩序混乱。

2.农民合作社发展不规范：参与乡村治理的行动力不够

部分农民合作社仍没有规范的章程，运行中配套设施落后，经营理念落后，存在财务状况混乱、决策不民主、团队协作能力较差等问题，严重影响农民合作社参与乡村治理的能力。一是在农民合作社运行过程中，决策、经营、考核和分红等各环节比较分散，缺乏有效对接，社内财务、考核、分红等事务不透明，账簿也不够规范，没有完备的会计审查系统，收支不明晰；二是民主形式不健全，易出现“一人独大”精英控制。在利益分配方面，没有共赢意识和协作意识，农民合作社内部纷争不断。三是农民合作社“空壳化”现象严重。部分农民合作社无农民实际参与、无实质性生产经营活动，单纯依托农民合作社骗取套取国家资金补贴和贷款税费减免，如僵尸农民合作社借合作社冒领政府补贴和扶贫资金等[14]。四是我国农民合作社数量虽然不断增多但是良莠不齐。由于相关民政部门或工商局审核农民合作社准入宽松，门槛低，出现了一些假冒农民合作社从事非法活动问题，如非法高息揽储、高利放贷或冒用银行名义运营侵犯农民的利益；农民自身组建、建设和运营过程不规范，比如组建过程配套设施不全、建设和发展过程未形成农民合作社内部文化，甚至因经营不善停止运行等，导致农民合作社带领农民在市场竞争中优势不强，鼓励和组织农民参与乡村公共事务决策和执行的能力较弱。

(二)农民合作社外部支持环境不完善

1.政府制度供给不足：农民合作社参与乡村治理的外生动力不足

国家出台了大量的扶持农民合作社发展的政策文件，但仍有政策扶持不均衡和监管不足的问题。一是政府政策扶持不均衡导致各地区的农民合作社发展差异显著，如2021年以前认定的贫困县地区，农民合作社承担着一部分脱贫攻坚的任务，享受着较高的国家政策扶持的县区农民合作社发展较好，但对于经济较为发达的地区农民合作社单靠农民合作社自身的发展很难在农村地区起到正向作用；加之政府对于一些示范社的帮扶政策优于发展较差的合作社，对于发展较好的合作社为了政绩给予更多的帮助，但是对于较差的合作社只为完成工作任务，缺乏帮扶导致合作社作用难以发挥。二是政府监管不足。我国及各地区为鼓励农民合作社发展出台了诸多政策，但政策落实过程中由于缺乏有效监督导致落实不到位。我国仍存在许多未合法注册的农民合作社而脱离政府规制和政策扶持范围，缺乏政府的引导导致畸形发展；农民合作社在注册、登记的过程中，办理流程复杂，未形成便捷性办理渠道，且关于农民合作社的宣传工作不到位，影响农民加入农民合作社的积极性；政府信贷资金的支持不到位，缺少相应的防范制度，农民合作社筹资困难；农民合作社政策落实缺乏监督机制，导致空壳农民合作社套取政府补贴，助长了不良之风。

2.法律保障有待完善：农民合作社参与乡村治理的合法性不足

现行的乡村管理体制并没有明确农民合作社和政府、村两委之间的结构关系，也未对农民合作社在乡村治理中的职责和权力进行清晰的界定，出现农民合作社参与乡村治理的应然和实际参与中的实然之间的矛盾[15]。在农民合作社参与乡村治理过程中需要相关法律法规保障其参与的合法性，作为一种乡村自组织应该明确规定其参与村内公共事务决策、调节农民纠纷和变相高息揽储、高利放贷和冒用银行名义运营导致发展良莠不齐。就村治理的形势而言，仅有《农民专业合作社法》进行规范，农民合作社参与乡村治理的合法性没有做出明确规定，也未有明确的条文引导农民合作社如何参与乡村治理，使得农民合作社在参与乡村公共事务过程中受到没有法律支撑的限制。我国农民合作社的发展本着“先发展，后规范”的模式摸索前行[13]，致使在参与乡村治理过程中没有法律保障而降低其参与积极性，也使得农民合作社出现各种问题影响参与乡村治理的科学性、民主性。

六、农民合作社参与乡村治理的优化路径

新中国成立以来，农民合作社经历了摸索起步期(1978—1990年)、快速发展期(1990—2007年)和稳步发展期(2007—)三个时期，在当前，农民合作社面临国家治理转型升级的形势，需要优化参与乡村治理的路径，推进国家治理体系和治理能力现代化。

(一)以人为本：发挥农民在乡村治理中的主体作用

农民作为乡村振兴的主体，也是乡村治理的主体，也是农民合作社的主体。切实发挥好农民在乡村治理的作用，是实现乡村振兴和治理有效的重中之重。一是转变农民的思想和观念，激发农民参与乡村治理的主动性。帮助农民认清农民合作社的社会属性，通过政策宣传帮助农民树立对农民合作社的正确认知，正视农民合作社的社会属性，充分发挥合作社鼓励社员参与乡村决策、反映农民诉求和教育培养农民等方面的作用[16]，保障农民合作社权利与主体意识统一。二是尊重农民意愿，保障农民的合法利益。农民合作社是为保障农民利益需要组织起来的，需要协调好政府、村委会之间的关系，保护社员的权益不受侵害，通过提供就业岗位、组织技术培训和组织文化活动，提高农民对于合作社的认同，转变生产经营观念进而保护农民利益。三是帮助农民提高现代公民意识。对于农民合作社的组织模式进行学习，并组织村干部带领农民共同学习来挖掘农民的决策能力，通过合作社收集农民意见反馈给政府和村两委，提高农民的参与治理意识。四是促进信息公开，丰富农民的信息渠道，减少农民因为信息不对称而导致消极决策，并破除长期以来的自上而下的管理理念，提高对年轻人才的引进支持，实现农民在村内决策自由，让村干部逐渐接受农民为合作社社员的意见。

(二)主体建设：推进农民合作社规范化参与乡村治理

推进农民合作社规范化可以减轻“空壳”合作社不作为或者经营亏损的状态，规范农民合作社的决策行为，提高合作社参与治理的行动力，为农民合作社参与乡村治理清理障碍。一是规范农民合作社准入门槛。在注册过程中，严格按照运行条件等对合作社进行把关，并优化农民合作社注册的流程，提供便捷的资格材料审查系统，对合作社全程跟踪服务与监督，提高农民合作社注册登记的规范性和积极性。二是对现有的农民合作社进行清查，对于一些“空壳”“僵尸”合作社进行剔除，对于规范的合作社进行重点扶持来树立发展典型。三是优化农民合作社参与乡村治理的方式。农民合作社应该吸引农村劳动力、乡村精英、吸纳农民股份等参与管理，不断宣传合作社的管理理念，促进农民公民意识形成，发挥好农民合作社的经济属性，促进农业规模化发展，提高村内集体收入，同时也要发挥好农民合作社的社会属性，促进社员参与公共决策，提供优质的公共服务，促进农民基础设施完善。四是完善农民合作社的规章制度，做好职业农民的培育和乡村精英的养成来提升合作社在乡村治理中的影响地位。

(三)政府引导：为农民合作社参与乡村治理寻求制度支撑

我国农民合作社参与乡村治理的外部制度支撑不足，法律资源和法律保障也不完善，需要政府引导。有关合作社的法律规章更多倾向于经济方面的内容，关于农民合作社参与政治和公共事务的文件较少。因此，一是需要强化在农民合作社服务农民、参与公共决策、维护农民权益和产业扶贫等方面的立法工作，将立法和制度引导放在对合作社社会功能发挥上，切实把完善乡村治理体系放在首位。二是继续完善《农民专业合作社法》和《村民组织法》，明确划分乡村治理主体职责，让农民合作社参与乡村治理有法可依。三是强化政策引导，做好政策扶持与监管。加强对农民合作社的资金扶持，包括信贷优惠、税费减免和形成专项扶持资金等，解决农民合作社资金困难的危机。四是重视对劣势合作社的关注，形成示范合作社带动劣势合作社的帮扶机制，以彻底破解乡村治理主体不明、身份不当、责任不清的问题，促进农民合作社在乡村治理中的角色转换。

(四)服务供给：拓展农民合作社在乡村治理中的发展空间

农民合作社作为农民自发联合起来的经济组织，需要鼓励其参与公共物品提供。一是推进购买服务方式改革[17]。在农村地区建立专项公共服务支出经费，由农民合作社承担起公共基础设施建设等方面的服务，并强化在提供公共服务过程的监管，促进农民合作社与农村社区实现共赢，减轻村两委的工作负担。二是优化农民合作社对农村资源的整合作用。由于村委会自身经济能力较弱，农民合作社的发展弥补了村委会经济缺陷，政府和村党委应抓好农民合作社的经济建设，通过吸引外部资源，整合农村的土地、闲置劳动力和资金，发挥农民合作社经济优势提高乡村治理的经济实力，使合作社的影响传导到农村的政治生态系统。三是促进合作社参与政治事务，形成合作社与村两委的联合，在农村民主选举、公共事务决策、监督村内公共事务和促进社员民主和公民意识培养上发挥作用，赋予农民合作社参政议政的权力，实现合作社在经济、政治、社会等方面全方位参与乡村治理的完整路径，不断拓展自身发展空间。四是鼓励农民合作社参与乡村秩序的维护，建立心理咨询室或调解室等，和村委会一起调解村内经济方面和生活方面的矛盾和纠纷，促进乡村秩序稳定和谐。

七、结 语

乡村振兴的实施需完善乡村治理结构，而乡村治理主要是解决农民合作的问题，农民合作社参与乡村治理过程实现了农民的合作联合，契合了乡村治理的目标、方式和初衷，目的即贴合农民的需求、解放农民的思想和将农民联合起来，通过利益参与、制度参与、功能参与和组织参与等四种方式参与到乡村治理中来。就农民合作社参与乡村治理过程中面临的内部向心力不强、主动性不足、发展不规范和外部制度供给环境和合法性保障不足等问题，从以人为本、规范组织、优化外部制度供给和法律保障、优化服务供给四个方面优化参与路径，保持农民合作社与其他乡村治理主体的良性互动。就当前的形势，农民合作社在参与乡村治理过程中需要经历一个曲折的过程，仍面对一些问题与挑战，还需继续探索。