区域合作治理机制的理论和实践探析
2022-09-26赵斌
赵 斌
内容提要:区域合作治理机制是深化区域合作、落实区域发展战略的重要手段,具有国内外广泛的理论基础和实践经验。我国区域重大战略中的区域合作治理机制,凝聚了各级政府纵向介入与横向协调,政府与社会、市场主体协同,以及整体推进与示范先行互促之间的合力,具有鲜明的中国特色,但也在合作基础和组织制度保障、城市主体地位体现、激励和约束机制、多元治理格局等方面存在突出问题。特定的政治经济条件和社会历史背景催生了具有中国特色的区域合作治理机制,并将随着经济社会发展、制度完善和合作深化而不断演变,尤其是顺应理论和实践发展、趋势演变,以更好解决和突破当前机制面临的一系列问题和瓶颈。
区域合作是落实区域重大战略的内在要求和推动区域协调发展的重要手段,而合作治理机制是决定区域合作成效的关键要素之一。国家区域重大战略①当前国家区域重大战略包括:长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展。中的区域合作汇聚了从中央到地方、从政府到社会、市场等各层面各领域力量的积极参与和大力支持。抓好合作治理的关键主体、聚焦统筹领导和协调机制、顺应区域治理的发展趋势是分析和完善区域合作治理机制的重点。
本文所探讨的区域合作治理机制,是相关地区各级政府最主要的、高层次的,具有综合性和全局性的合作治理机制,是着眼于解决区域合作重大关键问题,把方向、谋大局、定政策、抓落实的统筹领导层面的共治机制。聚焦于合作区域及重大合作事项由谁治理、怎么治理、治理什么等问题,主要涉及各个层级、各种性质的合作治理主体的组织结构、组织形式及组织关系。局部区域有代表性的合作治理机制探讨,只针对跨省域合作区,以体现国家重大战略推进区域合作的意义。五大区域发展战略覆盖范围广、人口经济占比高,其区域合作治理机制现状不仅能够代表全国的总体情况,而且也能反映我国区域合作治理机制的最新进展和发展趋势。
一、研判区域合作治理发展和趋势的理论基础
相关理论的梳理,不仅有助于更为客观、清晰、透彻地认识和评判我国区域重大战略中的区域合作治理机制,而且有助于更具针对性和建设性地分析区域合作共治机制的特征、模式、问题和对策。
(一)区域治理理论
区域治理理论是区域合作治理领域最重要的理论之一。自20世纪中期形成以来,先后产生了大都市区政府理论、公共选择理论、新区域主义理论三种主要区域治理理论或流派(朱成燕,2016;曾媛媛等,2013;刘西忠,2014;曹海军和张毅,2013;冯邦彦和尹来盛,2011a)。与之相对应,形成了集权和单中心的大都市政府模式、多中心的市场竞争模式和网络化的区域合作模式三种主要的区域合作治理模式(朱成燕,2016;洪世键和张京祥,2008;冯邦彦和尹来盛,2011b)。一是大都市区政府理论主张调整行政区域,组建统一的大都市区政府。该理论认为地方政府数量众多、功能重叠、边界不清等“碎片化”问题是导致大都市区和城市群区域分裂和隔离的主要根源。调整行政区划、兼并与合并、扩展城市边界,组建一个统一的大都市区政府是实现大都市区治理的理想模式。二是公共选择理论认为应以多中心的公共管理取代集权的官僚政府组织管理,主张通过多中心架构的民主行政机制和市场机制实现对大都市区或合作区的有效治理(臧乃康,2006)。该理论具有鲜明的市场性和竞争性,强调合作区的治理应利用一系列地方间的协议、合作与适度竞争,引入平等竞争的新型府际关系,提升区域治理的内在动力;应将区域治理的权力重心从单一的大都市区政府转移到公民、自由市场和地方政府,标志着区域合作治理的价值取向从服从权威转为平等合作。三是新区域主义理论主张建立多层次、多主体的合作网络以实现区域高效协同治理。该理论认为政治参与者、商业协会、企业和公众个体都是治理目标的受众,强调形成广泛参与的、合作性的、开放性的区域治理结构,促进市民社会的广泛参与,创建治理的合法性,提高治理的能力(朱成燕,2016;全永波,2012)。新区域主义认为区域治理是多种主体协商谈判的过程,而不是通过科层制或竞争(张紧跟,2010)。
(二)集体行动理论与制度性集体行动理论
区域合作是各地区作为特殊的“个体”或“集团”参与的集体行动,将政府视为“理性人”的集体行动理论是区域合作治理领域的重要理论。制度性集体行动理论则进一步聚焦区域合作或政府合作行为,以合作收益、合作成本、合作风险等关键要素解构区域合作行为的“黑箱”,是当前较为成熟的区域治理理论和区域合作治理的主流分析框架(锁利铭等,2018)。
集体行动理论以奥尔森《集体行动的逻辑》为主要代表,沿着个人理性→搭便车→集体无理性→集体行动困境的逻辑演绎(沈荣华和何瑞文,2014)。该理论认为在个人谋求自身利益时,理性的社会结果并不会自动出现,个人理性并不必然导致集体理性,而是往往带来集体无知与集体困境。如何避免搭便车行为,走出集体行动的困境,是集体行动理论研究的核心,也是指导区域合作治理机制完善的重要参考。相关理论或结论主要有(沈荣华和何瑞文,2014;李炜,1999;冯巨章,2006):一是小集团组织成本低,便于达成内部一致,往往比大集团更容易实现集体行动。二是实施有选择性的激励措施,“赏罚分明”,有助于实现集体行动。三是个体参与者对包括社会地位在内的公众身份的关注,有助于促成集体行动。四是通过与制度紧密结合的,包括社会规范、社会信任和社会网络等在内的社会资本①社会学视阈下的社会资本指的是个体或组织间的信任、共识与互惠关系等(郭渐强和杨露,2019)。的有效运作,可避免搭便车或机会主义行为,实现集体行动。从个体理性走向集体理性,是一个强迫和激励的过程,也就是制度化的过程。②这也说明了合作治理机制化、制度化对推动区域合作的重要性。
制度性集体行动理论由美国佛罗里达州立大学Feiock教授等人于2004年提出,是以政府及其部门为主要研究对象,从制度分析研究视角,以解决制度性集体行动困境为主要内容的公共政策和公共治理领域的理论分析框架(锁利铭等,2018)。该理论认为,地方政府合作行为及合作机制的选择基于三大关键因素:合作收益、交易成本(合作成本)和合作风险,而降低合作成本、提高合作净收益、规避合作风险是推动地方政府走向合作的主要动力(Feiock et al.,2009)。根据合作机制的效力是否来源于社会嵌入、合同、法律或政治权力,并按照合作自主性程度由高到低排列,制度集体行动理论提出了嵌入性网络、约束性契约、委托授权、强制权力四种处理集体行动困境的合作治理机制(如图1)。
图1 解决制度性集体行动困境的合作机制
第一,嵌入性网络机制是指地方政府通过密切的政治、经济和社会关系网络以自组织机制等形式达成合作。紧密联系的网络关系不仅能减少责任推卸、增强可信承诺、提高区域社会资本、增强相互信任,还能最大限度地保留地方自治权。第二,约束性契约机制是指地方政府通过签署具备法律约束力的合作协议开展合作,组建各种区域组织,相互间结成伙伴关系,该方式保留了地方政府的自治性并提供了一个较为正式的解决外部性问题的机制。第三,委托授权机制是指在授权模式下,将原来涉及不同地理区域的跨界问题集中在一个具有特定功能的地区内,以此组织地方政府开展合作,实现功能性管制、协调参与主体间的利益关系、促进资源共享。其方式主要包括两种:更高层级的政府通过委托权力机构并提供资金等要素支持;通过成立具有单一功能或多元功能的特别区,并组建专门的管理机构。第四,集权管理/强制权力机制指的是通过上级政府的介入将分权化的地方政府进行集权化整合,创建新的政府单元或者对下级政府直接进行权力合并,即更高级别政府通过改变空间或功能边界来解决地方单元的“碎化”和外部性问题。这种方式产生的成本较高,不仅可能会遭到地方政府的抵制,还可能会降低地方政府根据辖区居民偏好灵活供给公共产品的能力。
不同合作机制具有不同的合作成本和合作风险。一般来说,当自治程度较高,合作范围较小时,交易成本低;当自治程度较低,合作范围较大时,交易成本高;高成本的合作机制有助于应对和规避合作风险。
二、区域重大战略中区域合作治理机制发展现状及问题
(一)区域重大战略中区域合作治理机制发展现状
五大国家区域重大战略中的区域合作及其治理,凝聚了中央和省、市等各级地方政府纵向介入与横向协调,政府与社会、市场主体协同,以及整体推进与示范先行互促之间的合力。
1.长三角一体化发展
全域层面。国家层面主要是推动长三角一体化发展领导小组。省级层面主要是三级运作机制,即三省一市主要领导座谈会作为决策层,长三角区域合作与发展联席会议①常务副省(市)长参加。作为协调层,长三角区域合作办公室、长三角区域合作与发展联席会议办公室、重点合作专题组作为执行层。其中,长三角区域合作办公室实现了三级运作和合署办公的有机对接和实体化、专职化运行。城市层面主要是在各城市轮值召开的由市长或分管市长参加的长三角城市经济协调会。
长三角生态绿色一体化发展示范区。采用“理事会+执委会+发展公司”三层次架构的合作治理机制。苏浙沪联合成立一体化发展示范区理事会,作为重要事项的决策平台,两省一市常务副省(市)长轮值担任理事长。理事会下设立实体化组织——一体化发展示范区执行委员会,作为开发建设管理机构,设生态和规划建设组、营商和产业发展组、公共和社会发展组、政策法规组、综合协调组等5个工作小组。两省一市共同遴选具有丰富开发经验的市场化主体,共同出资成立一体化发展示范区发展公司,受一体化示范区执行委员会委托,负责基础性开发、重大设施建设和功能塑造等。
2.粤港澳大湾区建设
全域层面。国家层面主要是粤港澳大湾区建设领导小组。另外,国家发改委和粤港澳政府四方每年定期举办磋商会议,协调解决大湾区发展中的重大问题和合作事项。省级层面主要是泛珠三角区域(“9+2”)合作行政首长联席会议、粤港合作联席会议、粤澳合作联席会议等。城市层面暂无覆盖全域的综合性合作治理机制。
深圳前海深港现代服务业合作区。一是实施法定机构管理机制,设立可实行企业化管理但不以营利为目的法定机构——深圳前海深港现代服务业合作区管理局,负责人由深圳市政府任命。二是建立中央层面的部际联席会议制度——深圳前海深港现代服务业合作区建设部际联席会议制度以及之后的促进广东前海南沙横琴建设部际联席会议制度。三是成立前海深港联合工作组,下设金融政策、法治环境、专业服务暨CEPA先行先试、投资推广、规划建设5个专责小组。另外,深港合作会议对深化合作也发挥了重要作用。四是设立咨询委员会作为高层决策咨询、参谋机构,委员会由内地及香港知名专家学者和业界人士组成。五是合作区管理局依法设立企业负责合作区开发建设运营,依法享受资产收益等出资人权利。
3.京津冀协同发展
国家层面主要包括:京津冀协同发展领导小组;国家组织成立的京津冀协同发展专家咨询委员会,挂靠中国工程院,分为规划和交通小组、能源环境小组、首都功能定位与适当疏解小组和产业小组四个小组;国家相关部委按照专业领域牵头联合三省市成立的若干个专项领导小组。省级层面主要是三级会商制度,即京津冀三省市常务副省(市)长定期会晤、京津冀政协主席联席会议、京津冀协同办主任联席会议、各部门常态化会商。城市层面暂无覆盖全域的综合性合作治理机制。
4.长江经济带发展
国家层面主要是推动长江经济带发展领导小组。另外,《长江保护法》规定,国家层面将建立长江流域协调机制,并设立咨询委员会,统一指导、统筹协调长江保护和绿色发展等工作。省级层面暂无包含全域的合作治理机制,而是分上中下游地区的省际协商机制,其中长江上游地区省际协商合作联席会根据会议需要邀请中下游地区相关省市有关负责人参加。城市层面目前主要有长江沿岸中心城市经济协调会,其覆盖沿岸27个主要城市,上海、重庆、武汉、南京、合肥5市担任协调会常设主席方,市长联席会议是协调会最高组织和活动形式,每两年轮流在常设主席方城市召开,共同研究流域经济合作的重大课题。
5.黄河流域生态保护和高质量发展
国家层面主要是推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组。此外,水利部黄河水利委员会和推进黄河流域生态保护和高质量发展工作领导小组也发挥着重要的统筹协调和实施保障作用。省级层面目前主要有黄河经济协作区省区负责人联席会议,每年由各省(区)轮流组织举办,2020年升级为黄河流域生态保护和高质量发展协作区联席会议,各方参会人员也由之前的各省(区)相关部门负责人升级为各省(区)相关负责同志。城市层面暂无覆盖全域的综合性合作治理机制,不过,山东省正牵头建立黄河流域区域性中心城市发展联盟,黄河流域省会(首府)城市法治协作联席会议是其中的重要成果。
(二)区域重大战略中区域合作治理机制存在的主要问题
合作基础和组织制度保障不牢、城市主体地位体现不足、激励和约束机制不畅、多元治理格局不全是当前区域重大战略中合作共治机制存在的主要问题。
第一,区域合作治理机制整体上仍较为松散和随意,大多缺乏有效的合作网络支撑和有约束力的组织制度保障,难以突破行政分割壁垒。一是共治机制往往较为松散,多属临时性安排,缺乏契约约束和实体化、组织化、制度化保障,随意性较大。例如,容易受地方主政官员意志支配,联席会议召开时间、方式、频率等不稳定,且易流于“喝喝茶、开开会、念念稿”等形式主义,难以突破地方“本位主义”而实现深度对接。二是由于社会和市场力量参与不足、信息反馈机制不畅等原因,共治机制的合作基础不牢,部分由外力强行推动的区域合作治理的基础更为薄弱。三是多层级合作治理机制拉长了决策、协调、执行和反馈的传导链条,且信息传导多是单向,可能会弱化各级政府打破行政分割壁垒的凝聚力。
第二,城市全覆盖的协商共治机制建设滞后,作为合作主要单元的城市的主体地位未能得到有效体现,制约了合作利益诉求的表达、协商和合作收益最大公约数的实现。城市是我国区域治理和合作的重要基本单元,在地方考核评估、公共服务供给、财政收支等重大事项中拥有较高的独立自主权,是公共选择理论所倡导的多中心区域治理模式的主角。城市群也是各区域重大战略中的关键形态,能否满足城市的利益诉求直接决定了区域合作治理机制的成效。因此,发挥好城市主体作用并处理好城市之间的关系是完善区域合作治理机制的重要手段。由前面梳理可知,除了合作相对成熟的长三角一体化发展战略,其他区域重大战略暂无覆盖全域城市的综合性合作治理机制①当然,这些地区城市之间建立了不同层次、不同专项领域的合作治理机制,如粤港澳大湾区城市民政部门联席会议,但与长三角城市经济协调会相比,作用和影响较小、层次较低。,或由于制度差异、地位不对等(如粤港澳大湾区、京津冀协同发展)或由于涉及范围太大、全域合作推进较晚等,城市之间缺乏沟通利益诉求、寻求收益共赢的平台支撑。
第三,利益分配及其争端解决机制对区域合作治理的支撑明显不足,导致合作长期面临参与方合作动力弱、不会“唱红脸”,以及“搭便车”“鞭打快牛”“零和博弈”等问题困扰。利益分配及其争端解决机制,一方面因协调处理合作主体之间的关系而部分属于合作治理机制范畴,另一方面因涵盖区域合作的方方面面而更具系统性,是合作治理机制的保障。对于我国区域重大战略中的区域合作来说,一些合作区域产业转移的税收分享机制长期停留在文件层面,借合作名义争抢产业要素和重大项目布局而演化为恶性竞争现象屡见不鲜,利益冲突长期无法解决而合作受阻等,是我国区域合作中利益分配、补偿、协调和争端解决机制迟迟未能取得实质性突破的重要表现,已成为制约区域合作治理效能发挥的短板。
第四,囿于以行政力量占绝对主导的合作治理格局长期未能突破,多元治理主体缺位明显且深度融合不足,合作治理效能不高。新区域主义理论所倡导的多层次、多主体的区域合作治理网络远未形成。区域合作治理仍以行政力量“单兵突进”为主,具有破除地区、部门等利益分割壁垒优势和效率优势的社会及市场力量作用发挥不足。属地管理背景下,区域合作治理难以突破“本位主义”“地方保护主义”“行政区经济”等制约,合作治理容易陷入集体行动困境之中。社会和市场力量作为主体参与合作区治理仍十分滞后,所发挥的大多也仅是辅助性的决策咨询和参谋作用,难以向实际决策权和利益分配权迈进。政府、社会和市场相互之间缺位、错位、越位问题较为突出,深度融合不足,多元治理格局构建任重道远。
三、共同经验做法、典型特征及表现形式
五大国家区域重大战略在一般性区域合作治理机制实践、多层次共治体系构建、先行区共治机制探索、治理主体和决策体系多元化、实体化管理组织机构建设等方面积累了许多经验,发挥了重要的引领和示范作用。
(一)领导小组、联席会议、座谈会、协调会议等嵌入式网络机制和约束性契约机制是我国区域重大战略中应用最为广泛的区域合作治理机制。这类合作治理机制具有相对易于构建、便于组织实施和交易成本低等特点,合作各方保留了较高的自主权,且通过签订合作契约、写入相关规划文件等方式保障其合法性、有效性、权威性和常态化运作。一般分为领导决策层面和具体执行层面,并设置了相配套的办公室等组织形式负责组织协调和实施保障工作。这种合作治理机制既是解决跨区域问题、推动区域合作的重要力量,又是合作各方沟通交流、建立合作网络的重要方式。
(二)建立覆盖从中央到地方的多层级且层层相扣、立体化的合作治理体系以推动区域合作是我国区域重大战略实施的重要共识或经验。五大区域重大战略均在国家层面设立了高规格的发展或建设领导小组。涉及的各省域层面、城市层面则成立了相应的合作治理机制,且各相关省份一般是国家层面合作治理机制的组成成员,各相关城市又是省域层面合作治理机制的构成单元。长三角一体化合作治理机制在这方面最为典型。这是一种源于自下而上逐步深化的合作,经历30余年的发展已形成从中央到地方各方力量相互交织、协同推进的合作治理体系。这种层层相扣、环环相嵌的立体化合作治理体系有助于体现我国区域重大战略的全局高度和国家发展战略意图,保障重大事项的有效推进、监督和落实,降低区域合作中的交易成本(尤其是信息成本)和合作风险(尤其是背叛合作风险),规避集体行动中的部分“搭便车”行为,突破集体行动困境的制约。
(三)由决策层、协调层、执行层构成的三层共治机制已成为我国区域重大战略中区域合作治理机制的典型特征。从中央到地方纵向政府之间所形成的就是一种由决策到协调、执行的多层级治理机制。同一层级政府之间大多也构建了这种三层共治机制。一般是地方主要领导所参加的领导小组或定期会议作为决策层,地方分管领导主导协调层,发挥着承上启下的重要作用,地方发展改革部门以及为推进区域重大战略所成立的办公室等机构牵头,各相关部门、各专项工作小组作为执行层落实决策层和协调层的决策部署,推进开展具体工作。这体现了政府各层级、各部门之间的分工合作,理顺了由决策到实施落地的行政传导链条,有利于凝聚发展合力。
(四)充分发挥地方主观能动性,鼓励各类合作先行区或合作平台先行先试,探索建立各种灵活多样的治理机制是我国区域重大战略中区域合作治理机制不可或缺的重要内容。(制度性)集体行动理论认为,小集团往往更容易实现集体行动,合作成本相对也更低,区域合作内生动力源于一定合作风险下的合作净收益。各区域重大战略涉及的地区范围较大、主体较多,而其内部部分区域和主体探索建立合作区及治理机制,合作主体之间的沟通协商更加充分,能更好体现各方真实利益诉求,合作治理机制可能更为有效。这是各地探索灵活多样的合作治理机制并建立符合本地区发展实际的合作区的重要途径,也能为全域性的合作治理机制的建立和完善提供经验和借鉴。长三角生态绿色一体化发展示范区建立理事会决策机制和执委会实体组织、深圳前海深港现代服务业合作区实施法定机构管理机制、深汕特别合作区先行“飞地”合作模式就是其中的典型。
四、具有中国特色的区域合作治理机制模式总结或趋势判断
上述一系列特征乃至问题,是区域重大战略中具有中国特色的区域合作治理机制的重要表征,其模式、类型以及发展趋势,深植于我国宏微观环境之中并深受其影响。特定的政治经济条件和社会历史背景催生了具有中国特色的区域合作治理机制,并将随着经济社会发展、制度完善和合作深化而不断演变,尤其是更好解决和突破当前机制面临的一系列问题和瓶颈。
(一)纵向力量介入和横向自我治理及其相互关系是区域合作治理机制的决定性因素之一。单一制政治体制、政府强大的资源掌控能力、“行政区经济”下的区域分割壁垒、市场力量和社会组织发展相对滞后、区域合作的初级阶段及合作的效益不断释放等共同催生了我国以行政力量占主导、自上而下推动的科层制治理模式为主的区域共治机制,并将长期占据主导地位。
(二)区域合作治理中合作地区之间的横向政府间关系本质上取决于其实力和地位的对比,据此我国区域重大战略中的区域合作治理机制可划分为单中心化的中心独立模式、中心主导模式,以及多极化的多极共治模式和互动对接模式。其中,中心独立和多极共治模式更为普遍,但中心主导和互动对接模式更为有效。相比于纵向政府间关系,新区域主义理论和公共选择理论更加重视横向政府间关系,其合作与竞争关系及其程度是区域共治机制模式划分的重要依据。单中心化的模式适用于合作区域中某一地区具有多方面的绝对优势的情形。中心独立模式属于较为松散的合作治理模式,由于意愿不强、能力不足等原因,中心地区未能在区域治理中发挥凝聚合力、有效推动合作的作用,京津冀地区合作治理接近此类模式。中心主导模式意味着中心地区有与其他有合作需求的地区开展合作并主导合作治理的意愿和能力,在区域合作治理机制中发挥了关键性作用并推动合作取得实质性进展。受制于区域壁垒,该模式在各大区域发展战略中仍较少。例如,深圳、上海等中心城市与周边地区基于产业合作所建立的合作区(如“飞地”)的治理接近此类模式。多极化的模式适用于合作各方发展水平、地位等异质性程度相对较低或多极化明显的情形。多极共治模式是我国较为常见的区域合作治理模式,大多也较为松散。互动对接模式属于较为有效的多中心模式,不同于多极共治模式,其合作治理关系较为紧凑,合作各方的积极性和主动性较高,在共治机制中均有效发挥了作用,长三角地区城市之间的合作相对最接近该种模式。
(三)“理性人”假设和分权视角下,属地化的管理、相互竞争的考核形成了区域合作治理以辖区经济发展为主的目标机制和外源性动力机制。新发展格局构建中,随着产业分工的深化和区域发展互补性的增强,注重区域统一大市场和公共服务建设主动对接的内源式区域合作治理机制将更加重要。构建新发展格局对畅通国内大市场提出了新的更高要求,而且随着国内市场的重要性不断提升,合作方主动对接共同做大区域统一市场的动机日益强烈,而建立健全沟通协调、组织管理等区域共治机制是前提、基础和保障。
(四)以非正式组织、行政协议为主要手段的治理模式贯穿从决策、协调到执行的合作全过程,未来将逐步走向区域治理组织实体化、正式化、权威化和治理依据法治化。非常设性组织机构、“契约行政”是我国区域合作治理机制的显著特点。但随着区域合作的不断推进,尤其是各方更加重视实质性合作、释放合作的经济社会效应,纷纷“向合作要发展”,并希望良好的合作经验和做法能稳定下来且制度化,服务于区域合作的共治机制也需适应和满足这种转变和要求。治理组织实体化、正式化、权威化和治理依据法治化正是应此而发展,且具有国内外良好的实践基础和理论依据。
(五)不同地区正逐步探索和实践与我国发展阶段和发展实际相适应的区域合作治理机制与模式。例如,在合作发展较为领先的长三角地区,城市作为关键的治理主体,为推动和落实合作发挥了重要的作用。长三角区域合作办公室、长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会体现了合作治理组织管理机制的实体化专职化运行趋势①另外,川渝两地省级部门分别成立的推动成渝地区双城经济圈建设联合办公室已互相派驻工作人员,根据长三角区域合作办公室的发展历程,川渝两地有望共同成立联合办公室。,邀请知名企业家和智库代表的理事会决策机制体现了决策体系的包容性和多元化趋势。深圳前海深港现代服务业合作区体现了吸收国际经验破除行政分割、建设有中国特色的区域合作治理机制的重要方向。具体表现为吸收境内外优秀人才且企业化管理的法定机构——合作管理局,汇聚境内外知名学者和业界人士且作为高层决策咨询和参谋的咨询委员会,还有正在探索的引入社会和市场力量参与的理事会决策机制、独立自主的薪酬委员会等。随着《长江保护法》的出台,上中下游地区分别成立的省际协商合作机制将被打通,围绕利益协调和分配的区域合作治理法治化、组织化、社会化以及流域全覆盖,将成为我国跨流域区域合作的重要发展方向。
如图2所示,当前科层制下从中央到地方自上而下的强管理关系特征明显,但同级政府之间对合作治理机制的共同管理、不同层级共治机制之间的衔接相对较弱。对此,组织实体化、主体多元化、依据法治化和治理双向化是区域重大战略中区域合作治理机制的四大发展趋势。
图2 我国多层级区域合作治理机制现状及发展趋势研判或建议
五、顺应理论、实践要求和区域合作发展规律完善合作治理机制
区域重大战略的跨区域性决定了区域合作的必要性。同时,随着生产要素跨区域流动的日益频繁,发达地区谋求扩大经济腹地和要素支撑、欠发达地区寻求发达地区产业要素转移和外溢的需求日益强烈,以及生态环境联防联治共建共保的需要不断提升,区域合作的动力会进一步增强。而顺应理论和实践发展、趋势演变的区域合作治理机制的探索和完善就成为推动和落实区域重大战略的关键举措之一。
(一)积极引导或组织开展形式多样的官方与非官方交流活动,加强加密合作方之间的政治、经济、社会等关系网络。制度性集体行动理论划分的四种合作机制中,嵌入式网络机制交易成本最低,在现有区域合作中应用广泛,有效前提下是优先选择,深入实施和完善的意义重大。而合作各方紧密联系的网络关系是嵌入性网络机制规避合作风险、促进合作、凝聚发展合力的最大基础和保障,同时也是构建新区域主义理论所主张的治理网络的重要基础。因此,通过推动合作方之间各种官方和民间的交流合作,厚植嵌入式网络机制的合作关系网络基础并顺应地方合作需求,在当前完善区域合作治理机制、构建合作治理网络的有效举措中实施性价比最高。这包括互相派驻行政管理等方面工作人员、加强发展规划和战略对接、强化跨部门跨层级府际交流协作、建立常态化信息共享机制、破除阻碍要素合理流动的区域性壁垒、增强彼此之间信任、共同培育跨区域社会和市场组织等。
(二)继续大力支持和鼓励各地在区域重大战略背景下,以局部区域为载体,积极开展区域合作治理机制的探索和实践,构建更多的合作平台和有效的共治模式。区域重大战略所涉及区域是国家大力支持和要素加速集聚的重点地区,政策落地和要素集聚又会以其中部分区域为核心,这些承载地的跨区域性是体现其区域重大战略意义和全局意义的重要特征。因此,以更易于实现有效合作的小范围区域为载体,积极探索和实践区域合作模式和治理机制(赵峥和李粉,2020),既能承接区域重大战略积极的辐射带动作用,又能以体现国家发展大局意识的合作区为抓手,深入推进区域重大战略走深走实。对此,首先,应明确将以合作治理机制为抓手构建区域性合作平台作为落实区域重大战略的核心任务之一。其次,合作各方应让渡部分行政管辖权(魏向前,2016),赋予合作区较大的自由发展权和较高的管理决策权。第三,注重合作区共治模式的因时因地制宜和动态调整,如考虑合作区所承担的功能和地位、合作方发展实力对比情况、经济发展水平、市场化程度等,切忌“一刀切”。第四,注重合作治理机制的宣传、推广和应用。
(三)强化契约约束,积极推进区域协同立法,因地制宜探索和实践委托授权机制或强制权力机制,打破行政分割壁垒,构建和谐、务实、高效的区域合作治理机制,更好应对合作风险和日益纷繁的合作事务。基于(制度性)集体行动理论,处理好协调不足、背叛合作等风险,妥善处置纷繁复杂的合作事务是区域合作治理机制所要解决的核心问题,因地制宜实施各类共治机制势在必行。新区域主义理论实践中重视加强与现有政府机构权力的互补与协调,建立区域协调的政治实体。从中央到地方各级政府的高度重视和积极介入、部分地区先行先试,为在区域重大战略中探索和实践约束力更强、合作成本更高但抵御合作风险和处理合作事务能力更强、组织形式更为正式的区域合作治理机制提供了条件和空间。对此,一是要积极探索实践区域协同立法,确保合作治理机制各要素以法律法规或规章制度等形式确定下来,降低背叛合作风险。二是善于引入和利用中央或上级政府发挥背书合作、组建高层次协调组织甚至是管理机构、调动资源、高位协调利益关系等作用,由外向内打破行政分割壁垒。三是在上级政府的委托授权下共同建立实体化、专职化的合作治理机构,构建集中高效的沟通协商决策机制。四是在充分研究论证基础上根据地方发展实际,适度考虑调整行政区划,或直接调整,或采取“飞地”托管、成立上一级政府直管区等方式间接调整。
(四)依托城市群、专项领域合作等已有合作机制,积极构建以全域城市为主体单元的合作治理机制,完善区域合作治理体系。首先,可在城市群已有共治机制基础上构建覆盖全域城市的综合性合作共治机制。其次,对于区域内行政级别不对等的城市之间如何构建综合性合作治理机制,一是可依托省级层面共治机制或由所在省级政府领衔,二是将环境保护、公共服务等专项领域合作治理机制拓展升级,三是从直辖市区县与地级市之间切入。第三,依托长江流域、黄河流域各城市之间在生态环境保护、生态补偿、航运等方面独特的合作机制构建综合性合作共治机制。第四,区域核心城市之间合作治理机制、专项领域或部门之间协商共治机制、对口帮扶机制等均是构建覆盖全域城市的合作治理机制的重要依托。第五,由于涉及城市及合作事务较多,宜采用约束性契约机制或委托授权机制。
(五)以合作收益为核心构建激励和约束机制,突破行政分割壁垒,打造利益共同体,实现激励相容、约束共存、合作共治。(制度性)集体行动理论认为,赏罚分明的选择性收益是走出集体行动困境的重要手段;合作净收益是区域合作的关键,不仅取决于集体性收益和合作成本,还与个体层面的选择性收益密切相关,包括地方政府及合作参与人的声誉、信任、地位、社会资本等;利益分配不公是三大合作风险之一。而以利益配置为主的激励和约束机制始终是完善区域合作治理机制的“牛鼻子”。
首先,激励约束机制的核心在于人,尤其是作为区域合作治理主要参与者的地方官员,对其考核评估应适度突破行政区界限,增加区域总体发展水平(特别是相对落后地区)、合作收益等跨区域因素和指标的权重(魏向前,2016;臧乃康,2010;罗若愚和邹玲,2012)。并以国家战略所应具有的全域“一盘棋”视野,积极推进交叉任职,打通跨区域任职升迁通道,切实发挥好合作治理机制中人的主观能动性。其次,构建区域利益共同体,以成本共担、收益共享推进合作共治。弱化合作区内重大基础设施和产业布局的位置属性、强化共用属性及衍生利益配置,更好发挥区域重大战略的辐射带动效应,并就地区生产总值、财税等核心指标建立科学合理的分配和共享机制。积极推进生产要素流动和环境保护等带来的外部性问题内部化、区域开发建设成本-收益共同核算和集体决策,形成集体性收益、个体选择性收益与合作区域发展相互促进的格局。第三,完善信息双向传导反馈机制,推动自上而下纵向政府介入力量与自下而上的合作自发性在激励和约束合作行为中协同发力。第四,注重社会化市场化机制引入和组织制度建设,形成区域合作治理机制中激励和约束的合理预期和保障。
(六)推动区域合作治理主体和决策体系多元化,打造政府、社会和市场力量协同共治格局。破解集体行动困境或区域合作治理难题的核心在于统筹协调各主体之间关系基础上处理合作事务。随着区域合作所面临的事务不断增加,许多合作治理问题是政府难以单独应对和解决的。考虑到社会和市场力量具有较强的灵活性、较好的专业性和信息优势、较高的资源配置效率、较弱的区域和部门利益属性等特点,将其引入合作治理机制十分必要。这是形成新区域主义理论中网络式区域治理结构,以及体现公共选择理论所强调的市场性和竞争性的关键。政府、社会和市场力量协同共治格局,有利于合作各方构建密切的政治、经济和社会关系网络,践行市场经济契约精神,推动合作收益和成本的显性化、区域和部门利益的淡化;为集体和个人积累社会声誉、信任、影响力或地位等社会资本;便于授权共建协同高效的委托治理机构,甚至是为上级政府的强制介入提供政治、经济和社会等多方面更为灵活和便利的渠道,以降低合作成本。对此,首先,通过优化座谈会、咨询会等传统方式,或借鉴推广理事会决策机制、法定机构管理机制等创新性途径,赋予社会和市场力量参与区域合作治理的决策权。其次,积极培育协会、联盟、团体等社会和市场组织,尤其是跨区域组织,为治理和决策体系多元化奠定基础。第三,建立健全合作治理组织或机构对社会和市场信息、问题、诉求的接收和正负反馈机制,促进政府、社会和市场各方对于区域合作治理事务的深度对接。
(七)建立健全战略规划对接和协调机制、争端交流和解决机制,更好发挥共治机制在保障合作各方把握正确合作方向、提升合作效率,推动合作务实深化等方面的积极作用。区域合作是否成功取决于能否在正确的合作方向上坚持做正确的事。而区域发展战略规划对接和协调机制有利于合作主体找准合作发展方向,共同为深化合作谋划布局。有效的区域合作治理机制是代表各方利益的合作主体表达利益诉求、协调利益冲突、寻求利益最大公约数的平台。从这个角度理解,争端交流和解决机制是区域合作治理机制的重要支撑。对此,首先,应建立常态化的各层面各领域的规划和项目对接机制,互相参与规划及项目编制、实施、调整和评估工作,并就彼此共同涉及和关心的问题深度交流协商,共同编制重要合作领域的战略发展规划及实施方案。其次,由纵向行政力量介入,建立实体化的战略规划部门并获得相关方的权利让渡,在国土空间、基础设施和公共服务等方面主导合作区规划编制和实施、重大项目审批和评估等。第三,建立政府、市场力量、社会组织等覆盖各类主体的诉求和争端表达、协商、仲裁机制。尤其是可参考德国柏林—勃兰登堡地区的“分歧台阶”制度,建立自下而上逐级协调,直至问题解决的争端处理机制,更好发挥基层政府在处理区域合作治理问题的信息优势。