地方政府部门整体支出预算绩效评价的探索与创新——基于湖南省衡阳市第三方机构绩效评价报告

阳秋林 王湘懿 阳宏利 毛文艳

内容提要：近年来，湖南省衡阳市财政局以部门整体支出为抓手，积极推进预算绩效评价工作走深入实，探索成效显著，取得了坚持制度先行、重视目标管理、引入竞争机制、汇聚多方力量、狠抓绩效导向等成功经验，但在实践中也存在绩效目标不明确、预算编制不精准、管理制度不健全、会计核算不规范、评价指标不统一等亟待完善的现实问题。本文基于对湖南省衡阳市第三方机构出具的42份绩效评价报告的分析，总结衡阳市预算绩效评价的成功做法和成效，找出工作中存在的主要问题，并提出相应的建议，以期进一步提升地方政府部门整体支出预算绩效评价工作质量和水平。

财政是国家治理的基础和重要支柱。当前，百年变局和世纪疫情交相叠加，基本民生、乡村振兴、双碳目标等刚性支出越来越多。研究表明，在财政资源有限的情况下，树立绩效意识，加强社会组织在现代财政治理中的参与度能够有效推动财政治理工作提质增效。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）指出：“必要时可以引入或组织第三方机构参与或独立开展绩效评价工作，进一步增强绩效评价的客观性和有效性”。可以说，经过多年的发展，以会计师事务所为代表的第三方机构已经广泛地嵌入预算绩效评价的各个环节。作为绩效评价的重要信息载体，第三方机构出具的绩效评价报告已成为部门履职情况、资金使用效益和次年预算安排的关键参考依据。基于此，笔者对湖南省衡阳市2020-2021年两年间第三方机构出具的42份绩效评价报告展开了深入分析，以期了解自全面实施预算绩效管理以来，我国地方政府部门整体支出预算绩效评价的成功做法和主要问题，并提出相应的建议，为我国地方政府进一步提高绩效评价的质量和水平献计献策。

一、衡阳市政府预算绩效评价的成功做法

近年来，衡阳市积极响应全面实施预算绩效管理改革的号召，在上级部门的指导和支持下，按照“统筹规划、多方联动、稳步推进、全面覆盖”的工作思路，持续推进对市直行政单位的整体支出绩效评价工作，笔者全程参与了2020年度至2021年度的评价过程。通过对两年间的工作情况与第三方机构出具的对42家行政单位部门整体支出预算绩效评价报告的总结与分析，认为目前衡阳市已初步完成了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的管理机制建设，建立了“以绩效为导向，全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，积累了较好的工作经验，取得了较为明显的成效。

（一）坚持制度先行，构筑绩效评价的四梁八柱

把制度建设作为有序推进预算绩效评价的工作基础与重要保障。2020年底成立了以常务副市长为组长，市财政局、市审计局、组织部、宣传部、发改委等相关单位为成员单位的衡阳市预算绩效管理领导小组，加强组织保障，为推进预算绩效评价工作提质扩围，走深入实夯实基础。2021年经政府办、市委办审核通过印发了《衡阳市预算绩效管理办法》（衡办发〔2021〕13号），在整体层面为开展预算绩效管理工作提供制度遵循，覆盖事前绩效目标评估与管理、事中预算绩效运行监控、事后绩效评价及应用全过程，建立起项目评审、信息报送、监督考核、跟踪运行、反馈整改、预算调整、问责奖惩等贯穿多个环节的工作机制。

（二）重视目标管理，确保绩效评价的方向不偏

经过不断摸索，衡阳市形成了颇具自身特色的“提前部署—填报培训—指导审核—预算同步”绩效目标管理工作机制。通过提前下发《衡阳市财政局关于做好部门预算绩效目标管理的通知》，以正式文件的形式对绩效目标的编制内容、相关要求和申报时间予以规范。以现场座谈会的形式对各部门进行绩效目标填报培训，明晰各方职责，确保绩效目标不脱靶、可衡量。依托“部门内部自审、财政部门业务科室再审、引入外部专家或机构复审”的三重联动审核机制，确保绩效目标指向明确，细化可行。同时，要与预算管理做到同频共振，在时间上要求绩效目标编制和部门预算编制同步进行，在流程上要贯穿预算编制“两上两下”全过程，并做到同步进行、同步审核与同步公开。

（三）引入竞争机制，保障绩效评价的客观有效

规范第三方机构的准入和淘汰机制，通过电子政府采购平台，依法依规从湖南省绩效评价第三方机构数据库中，择优选取管理规范、专业能力强、责任心强的第三方机构合作，对结果考核排名前10%的评价机构予以奖励，对评级为不合格的机构下年度不再委托相关业务，充分发挥第三方机构在独立性、专业性方面的优势，推动绩效评价工作提质增效。同时注重与行业专家、高校学者、市审计局等相关主体的合作联系，通过课题研究、业务培训、参与评价、意见反馈等方式来完善现有的工作机制和标准制定，找出不足并加以改进，进一步加强预算绩效评价的专业性和技术性，形成了“合作共治”的良好局面。

（四）汇聚多方力量，提升绩效评价的质量水平

一是组织绩效评价业务培训会。由市财政局牵头，邀请第三方评价机构、县市区财政局、市财政局业务科室人员、被评价部门人员参加培训，通报上年度绩效评价工作结果与第三方机构工作质量考核结果，总结成效与不足，部署下年度财政绩效评价的工作思路。二是召开绩效评价交流座谈会。汇聚12个县市区财政局绩效分管领导和绩效股负责人参加会议，通报省厅对上年度预算绩效管理工作考核结果，对考核评分80分（区70分）以上、考核等级为优秀、考核进入全省前十名的县市区给予奖励。三是开展绩效评价工作推进会。做到绩效目标编制有沟通、预算执行有监控、绩效评价结果应用有反馈、多方主体共同参与治理的信息传递机制，及时在市财政局门户网站、掌上衡阳网站予以公开。四是组织对外学习先进调研会。省厅组织绩效培训时，市局多争取名额，邀请局业务科室人员一起参加培训，积极动员县市区绩效管理人员赴长沙市、岳阳市、娄底市等先进地市进行调研考察，学习绩效评价的好经验、好做法。

（五）狠抓绩效导向，取得绩效评价的良好业绩

根据衡阳市财政局官网公开披露的信息①相关信息来源：https：//www.hengyang.gov.cn/czj/xxgk/gzdt/tzgg/index.html。，2020-2021年两年间，衡阳市财政局委托第三方机构累计完成了对42家行政单位的部门整体支出预算绩效评价，其中2020年完成对市编办、团市委、侨联、司法局等15家行政单位的部门整体支出绩效评价，2021年完成对市人大、市委宣传部、市民政局、市政府办等27家行政单位的部门整体支出绩效评价。

从绩效评价综合得分情况来看，42家行政单位的部门整体支出预算绩效综合评价平均得分为85.87分，说明衡阳市行政单位的部门整体支出预算绩效总体评价良好，其中，市文体局、市侨联、市交警支队、民盟市委、市人大和市政府办等6个部门评级为“优秀”，市残联2019年度评级为“中等”，其余部门均为“良好”；从各一级指标的平均得分率来看，“投入”指标的平均得分率为85.12%，“过程”指标仅为71.29%，“产出”指标达到了93.79%，“效果”指标为84.25%②根据衡阳市财政局官网公开披露的第三方机构绩效评价报告整理得到，后文数据均来源于此。网址：https：//www.hengyang.gov.cn/czj/xxgk/gzdt/tzgg/index.html。，结果说明各行政单位还存在“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想。

通过组织被评价部门、评价机构和财政业务科室开展绩效评价反馈意见交流会，就绩效报告中提出的问题进行面对面沟通审核，并邀请分管领导参与交流和讨论，进一步修改和完善绩效报告，除市退役军人事务局的绩效报告外（涉密），其余41份报告均及时在衡阳市财政局门户网站予以公开，接受社会各界的监督。

二、衡阳市政府预算绩效评价存在的问题

（一）绩效目标不明确，目标申报不规范

绩效目标不明确。由于缺乏统揽全局的绩效观，行政单位在编制绩效目标时对部门中长期发展、本单位职能特点考虑不周，导致目标设置不够细化和量化，实际效益难以考核。如市科协2019年度的绩效目标设置为“推创新、促增长”，但仅是一些如激发了科技人员创新热情，助力衡阳市企业提高自主创新能力等定性描述，缺乏可量化的评价标准。

绩效目标申报不规范。受疫情的影响，2020年度78个一级预算部门中，仅有市委组织部、宣传部、市残联等48个部门按规范要求及时填报了本年度预算绩效目标申报表。由于缺乏相应的约束机制，尽管市财政局绩效管理科反复强调重要性并催促，但还有30个一级预算部门因各种原因未按规范要求填报。

（二）预算编制不精准，预算执行不严谨

预算编制不精准。预算编制是预算管理的起始环节，是财政资源配置的“风向标”。经调研发现，一些部门年初预算编制时缺乏前瞻性，导致预算调整率不同程度偏高，如市某管委会2020年基本支出决算超预算37.18万元，预算调整率为44.40%。

预算执行不严谨。如市委某部门2020年年初资金结转结余556.84万元，年末结转结余174.16万元，存在11个项目共计86.27万元预算经费未实际使用，大量的结转结余资金意味着部分项目执行进度偏慢，资金支付滞后，给不同预算支出之间相互调剂资金提供了操作空间。

（三）管理制度不健全，资产管理不到位

资产管理制度不健全。如市某行政单位虽然制定了资产管理制度，但管理制度较为零散，缺乏系统的装订成册的完整制度汇编，一些工作环节缺乏制度指引与约束。

固定资产管理不到位。一是入账不及时，如市某文体部门2019年2月20日为省级残运会配备的无形资产和固定资产，其实际入账时间为2020年3月份；二是未实行标签化管理，如市公共资源交易中心2020年度现场检查时其固定资产的品牌、规格及型号空白，资产的使用科室及使用人不完整；三是未定期盘点，如市委编办2019年度只将新增固定资产登记入册，未进行固定资产年末盘点。

（四）会计核算不规范，资金使用不合规

会计核算不规范。一是相关业务入账不清晰，如市某医保部门2020年度将单位代扣代缴医保、养老保险和职业年金个人部分计入事业支出，实质上应计入个人往来核算；二是凭证附件不完整。

资金使用不合规。一是支付过程不规范，如市地方志编纂室2020年度存在办理报销手续时通过财政直接支付转至财务人员或其他经办人员的个人账户，未直达供应商；二是未严格做到专款专用，部分部门存在基本支出与项目支出相互混用的情况，如“市某民政部门”2020年度将行政区划地名费用用于其它城镇社会救济支出。

（五）评价指标不统一，评分标准不一致

评价指标设计不统一。市财政局委托的第三方机构所采用的评价体系都是在财政部制定的《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》的基础上进行修订，总体评价框架均按照“投入—过程—产出—效果”进行设置，但二、三级指标呈现出差异化，导致最终评价结果和同一指标在不同部门之间缺乏可比性。具体来说，“投入”维度有4个部门在评价时新增了预算编制合理性。“过程”维度仅有2个部门应用了结转结余率，1个部门新增了人员经费控制率。“产出”维度分为两种情况，一是照搬共性指标体系，没有进一步细化分解；二是从产出数量、时效、质量和成本角度进行考核，但以年度工作任务的形式罗列作为三级指标又有失精简性，绩效评价信息使用者可能会忽略一些重要的指标和关键影响因素。“效果”维度有4个部门新增了“可持续性影响”，有7个部门没有设置行政效能，甚至有1个部门没有设置满意度指标。此外，42个部门其经济、社会和生态效益指标均没有按照财政部共性指标体系框架的要求细化为相应的个性化指标。

评分标准不一致。评价体系不统一必然会导致指标权重的不同，市财政局所委托的第三方机构所采用的评价体系中仅一级指标的权重分配就有5种类型，如表1所示。

表1 衡阳市行政部门整体支出预算绩效评价第三方评价机构指标权重表

按照这5种类型的一级指标的不同权重分值得出的不同单位绩效综合评分的多少，无法评判其预算绩效的好坏，即各个部门之间没有可比性。此外，同一家第三方机构在评价不同的部门时，其评价标准也存在差异，如表2所示。

表2 衡阳市行政部门整体支出预算绩效评价第三方评价机构评价报告对比表

从“预算完成率”来看，A事务所在对市行政审批局进行评价时采用“按实际比例扣分”，而在对市交警支队进行评价时采用“每低于5%扣1分”，其满分标准为≥98%计2分；但B事务所对市总工会进行评价时对该指标设置的满分标准为≥95%计3分，也就是说一个客观不变的部门预算完成率会因为评价主体的评价标准不同而影响自身绩效评价结果，这显然是不合理的。从“三公经费”控制率来看，A事务所在评价市交警支队时设置了支付进度率，但在评价市行政审批局时并没有设置支付进度率，因此导致市行政审批局的该项指标分值多出一分；从所属层级来看，A事务所将“三公经费”控制率放在“预算管理”层级，B事务所则是将其放在预算执行层级。从“重点支出安排率”来看，B事务所按照实际比率来确定分值，而A事务所却认为≥80%就可得满分，即使是定量指标，评价标准也“一紧一松”。

三、提升地方政府预算绩效评价质量的建议

全面开展预算绩效评价工作，既是贯彻落实国家重大战略部署的必然选择，也是提高地方治理效能、实现高质量发展的必由之路。笔者认为，为了进一步提升地方政府预算绩效评价的工作质量和水平，可从如下几个方面入手：

（一）强化绩效管理意识，提高绩效目标编制质量

一要强化绩效管理理念。财政部门和预算单位要牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效意识，共同营造良好的“重绩效、讲绩效、看绩效、用绩效”社会舆论氛围，提高绩效管理水平。首先，要从政治高度重视绩效管理，充分利用会议、培训、流媒体等中介机制宣传重视绩效管理的目的和意义，消除“怕麻烦、没意义”等畏难情绪，将“讲绩效、比绩效”融入部门工作的各个环节，将“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念内化于心。其次，要定期组织外部学习和内部培训，向本市或省内预算绩效评价工作成效显著的部门派出考察小组，在学习交流中找到自身问题的解决之策。定期邀请绩效管理经验丰富的专家、第三方绩效评价机构为本部门职工进行指导培训，通过“走出去、引进来”的方式提升绩效评价管理水平。

二要设立专门绩效管理机构。每个单位需设立专门绩效管理机构全面负责绩效目标的编制、审核、跟踪和评价等流程，保证绩效管理工作有序运转，形成由绩效管理机构牵头，各业务科室积极参与、职责分明、齐抓共管、协同治理的良好格局，着力提高本部门绩效管理的精细化程度。

三要提高绩效目标编制质量。首先，绩效目标的设置要综合考虑部门的职能特点、工作目标与中长期发展规划，按照“谁申请，谁设置”的原则编制绩效目标申报表，提交绩效管理机构审核。其次，绩效管理机构要围绕“方向清晰、细化量化、匹配可行”的标准对提交的绩效目标进行审核、批复和意见反馈。最后，要不断完善和规范绩效目标管理流程设计，建立绩效目标实现程度跟踪机制，及时引导和纠正偏差。同时做好信息公开工作，通过门户网站、公众号等渠道让社会公众充分了解本部门年度工作任务和绩效目标，增强外部监督力度。

（二）建立预算绩效联通机制，提高预算绩效监控力度

一要建立预算与绩效的联通机制。首先，要以绩效为导向，科学合理地编制部门预算，防止“预算绩效两张皮”。其次，要围绕新增政策、项目、工作计划、实施方案和预期效益等内容积极开展事前绩效评估，事先测算出应投入的成本，进而编制相应的预算，提高预算编制的前瞻性。

二要加强“预算绩效一体化”信息系统建设。在数智化治理背景下，借助信息化共享手段来打破“信息孤岛”，拆除“数据烟囱”，实现“事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价与结果运用”的网上申报、在线审核、动态监控、实时反馈和多口查询；实现对“指标库”的入库、调整、退库共商共建共享；实现对文件下发、招标通知、意见磋商、合同签订、任务匹配、工作进展、结果反馈、信息报送和公开等全过程动态管理和信息资源共享。依托大数据平台，扩大信息数据采集、传输、交换范围，打造“聚、享、用”一体化的信息共享平台，促进财政预算管理体系升级，切实提高行政治理效率。

三要强化财审联动机制。加强财审联动是目前绩效管理工作的重点。与审计加强衔接，通过建机制、明职责、抓重点、补短板，共同探讨工作目标，厘清工作思路，统筹双方资源，避免重复检查，找准重点方向，力争建成机制完善、监督有效、优势互补的预算绩效管理协同联动机制，建立预算安排与绩效评价和审计结果挂钩机制，真正发挥财政部门“把关守口”和审计部门“经济卫士”作用。

四要建立整改共抓机制。在全市范围内构建人大、政协、纪检监察、财政、审计、第三方评价机构、预算部门等多主体共同参与的整改共抓机制，及时发现工作中的常见问题、突出问题和共性问题，凝心聚力，开创多主体合作共治的良好局面。

（三）完善绩效管理制度，提高固定资产使用效率

一要完善绩效管理制度。从综合管理制度、专项管理办法和业务实施细则三个层面抓好建章立制，按照“层级分明、功能协调、覆盖到位”的要求，做好“四个完善”：一是完善事前绩效评估制度，将绩效关口前移，实行“部门自审+第三方机构初审+财政部门复审”的多重审核机制；二是完善事中监督制度，健全绩效预警整改机制，切实保障财政资金使用和效益的发挥；三是完善事后评价制度，完善评价机构准入、监管、考核、问责和退出机制，试点开展除一般公共预算外其他三本预算的绩效评价工作，出台相应的指引文件和配套制度建设；四是完善评价结果运用制度，细化绩效评价结果与预算以及领导班子、政府绩效考核多方挂钩机制，创新绩效信息报送和公开机制。多措并举，努力实现“事事有制度、工作有遵循、人人有职责、失责有追究”的制度保障。

二要完善资产管理制度。一是加强对新购入资产的管理。新购入或拨入的固定资产或无形资产要及时入账并录入国有资产管理系统，严格执行资产贴标管理，明确资产的使用人和管理责任人，确保资产账账相符、账卡相符；二是要加强对已移交资产的管理。移交的项目资产要及时办理调拨手续，定期对项目资产进行全面盘点清查，对于盘亏的资产要查明原因，无法使用的资产及时报废，对已报废损失的固定资产要定期处置，提高资产利用率。

（四）规范会计核算工作，加强预算资金管理

一要规范会计核算工作。一是要定期组织财务知识技能培训，加强对新《预算法》《政府会计准则》的理解和运用，切实提高财务人员职业素养；二是要加强对凭证单据的审核，所有支出都必须取得真实、合法、有效的原始凭证，做到有根有据，对内容不真实，记载不准确、不完整的原始凭证予以退回，坚决不予报销。

二要加强预算资金管理。必须严厉禁止调剂、挪用、混用等行为的发生，对违规使用、截留、骗取资金等行为严惩不贷。以规范化制度为保障，明确预算资金的使用主体、目的和去向，严格把关资金的支付流转环节，要求提供相关有效的支付依据，保障财政资金安全。

（五）设计统一评价指标，制定相同评分标准

要提升地方政府整体支出预算绩效评价工作质量和水平，构建科学合理的绩效评价指标体系和评分标准是关键之一。笔者建议，应构建“1+1+X”的部门整体支出绩效评价体系：1套科学统一的绩效评价指标；1个“分类别、分层级”的绩效评价指标库；X个配套管理办法。具体建议如下：

一是设计科学统一的绩效评价指标体系。积极邀请理论和实践部门的专业人士共同商讨制定科学合理的评价体系，遵循“系统性、可操作性、衔接性”三大原则，把握“既要注重效益，也要体现成本”“既要全面覆盖，也要突出重点”“既要定性分析，也要定量测量”“既要考虑历史，也要面向未来”四大要求，采取“分门别类，动静结合”的方式来构建行政单位的部门整体支出绩效评价体系。具体来说，（1）一级指标应与财政部所规定口径一致，但权重有所不同，即“投入（15%）、过程（25%）、产出（40%）和效果（20%）”；（2）二级指标和三级指标则以财政部所设置的共性指标为基础，增加反映本部门工作职能和特点的个性指标，以突出本部门的核心指标考核；（3）以《2022年政府收支分类》支出功能分类为依据，把职能相同或相近的行政单位归为一类，划分出一般公共服务类、教育类、公共安全类、文化旅游体育与传媒类、科学技术类、社会保障和就业类、卫生健康类、节能环保类、城乡社区类、农林水类、交通运输类、商业服务类、金融类、自然资源海洋气象类、住房保障类、灾害防治及应急管理类、粮油物资储备类等共17大类，分门别类地建立产出和效益维度的个性指标库；（4）指标权重保持统一。共性指标的设置及其权重各单位之间要保持统一，由于每个单位的工作性质和特点不同，个性指标既可从指标库中选取，也可以自行创造，但所选取或创造的个性指标的个数和权重要保持统一，以确保整个评价体系的可比性。

二是制定统一的评价标准。由于部门整体支出涉及的领域众多，单一的评价标准难以覆盖和适用到整个环节，因此笔者认为，可以适当引入管理成本会计为预算绩效评价提供数据支撑和技术手段，以增强评价标准的可选择性。例如，借助标准成本法、计划成本法、作业成本法、最低成本法等制定较为合理的支出标准；利用标准成本和计划成本之间的差异来体现预算资金的节约和效率属性；利用成本效益分析法、标杆管理法、比较法、公众评判法等多种方法对评价指标进行打分。当然，各细化指标的评分标准在所有部门绩效评价应用时应保持一致。

三是制定相关的配套管理办法。包括绩效目标事前评估标准制定的说明、部门整体支出绩效评价指标填报的说明、部门整体支出预算绩效评价实施细则、评价结果奖惩机制和信息公开机制等。