公共服务市场中的社会化治理研究

周小付 萨日娜 王嘉雯

内容提要：市场化改革和社会化治理是公共服务治理的两个核心问题，两者之间不是二元分割的关系，而是同时存在着排斥、依附和共生等多样的关系。本文基于经济社会学的理论，分析公共服务市场化改革对社会化治理的影响，观察公共服务市场中的社会化治理现象，揭示市场化改革引致社会化治理的内在机理。中国的公共服务治理改革，应当在政府的主导下，推进市场和社会的统合治理。

近年来，政府不断推进公共服务的市场化改革。2015年国务院办公厅转发了财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式（PPP）的指导意见》。2017年《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》鼓励采取公建民营等方式将产权归政府所有的公共服务设施委托企业或社会组织运营。2018年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上提出要促进形成强大国内市场，其中包括加快教育、育幼、养老、医疗、文化等服务业发展。

随着公共服务市场化程度的提高，公共服务市场化运营和公共服务社会化治理之间的关系成为当前公共服务体制改革面临的关键问题。市场化运营和社会化治理是两个彼此独立的治理系统吗？市场化运营能不能在一定条件下促进社会化治理？两者能不能形成共生关系？回答这些问题，对推进中国公共服务体制改革具有重要的启示意义。本文立足于经济社会学的理论展开研究，以期为中国公共服务治理体制的进一步完善提供合理的政策建议，促进马克思经济社会学理论在财政治理研究中的应用和发展。

一、文献综述

20世纪70年代，公共服务的市场化改革在全球兴起，并逐渐成为“政府再造”的中心（Wollmann，2016。在公共服务市场化改革的相关研究中，受关注较多的是政府和市场之间的关系以及政府和社会之间的关系。在政府和市场关系的研究方面，公共服务的市场化改革促进政府向市场分权（刘尚希，2016），带来了政府对市场的依赖（Jilke et al.，2018）、PPP项目中政府和私人投资方之间的长期协议锁定政府行为（Bloomfield，2006）、营利性组织把私人风险逆向转移给政府（Alireza，2014）、私营组织成为地方政府增加隐性政府债务的中介（Flinders，2010）等问题。在政府和社会关系的研究方面，公共服务的市场化改革打破了政府和市民之间传统的制约平衡关系，市场的复杂性导致了居民在公共服务治理中的象征性参与（Reynaers，2014），降低了政府对社会的回应空间（Johnston，2004），并导致市民和社会对政府问责的空间缩小（Reeves，2013）。

但是，仅有少数学者对公共服务治理中市场和社会之间的关系展开了思考。一方面，公共服务的市场化改革离不开社会化治理的支撑。公民参与网络和互惠规范（Andrews et al.，2016）、志愿者机制和慈善机制（詹国辉和张新文，2016）都会对公共服务的市场化改革起着支撑作用。另一方面，公共服务的市场化改革影响了社会组织在公共服务领域拥有的治理权力（Jing and Savas，2009）以及公共服务领域公权、社会权与私权之间的关系（周贤日，2017）。对此，刘尚希（2016）指出，要以社会化改革推动市场化改革的全面深化。

总之，公共服务的治理涉及政府、市场和社会之间的关系。已有研究不仅揭示了公共服务市场化改革对政府和市场之间以及政府和社会之间关系的影响，也敏锐地指出了公共服务市场化改革对市场和社会之间关系的影响，为本文的研究提供了重要的启示。

二、市场化改革和社会化治理之间的关系：基于经济社会学理论的分析

（一）市场化和社会化是公共服务治理的两种模式

公共服务的市场化改革是指在公共服务中引入营利性的企业组织，应用价格机制分配公共服务领域的资源和产品。公共服务的社会化治理，是一种不同于国家也不同于市场的治理模式，强调在公共服务中引入社区和非营利组织，依赖于互助机制、志愿者机制和慈善机制等社会化的治理机制。公共服务的两种治理模式，在治理主体、治理机制和治理目标等方面都有很大的差异。理解两者之间的关系，对于深化公共服务治理体制改革具有重要的启示意义。

（二）市场和社会之间的关系是理解公共服务治理的基础

理解公共服务市场化改革和社会化治理之间的关系，首先要回答市场是什么。制度经济学的代表人物诺斯和科斯指出，尽管经济学研究以市场为中心，但是现代经济学关于新古典经济学的核心制度即市场的讨论是如此之少，市场自身比公司的存在更为模糊。总之，现代经济学对市场的兴趣集中在市场竞争机制和市场价格的确定，而不是市场本身，忽略了市场的本质是作为一种社会关系或社会结构的存在。

从社会关系、社会结构和社会体制的角度理解市场，渊源于马克思的经济社会学分析范式。马克思的经典经济学专著《1844年经济学哲学手稿》《政治经济学批判序言》和《资本论》都是重要的经济社会学著作。在马克思的经济学中，生产关系是一种社会关系，被称之为生产社会关系，工厂生产、市场交易和收入分配都是社会关系的元素。马克思指出，只看到市场和生产活动，而忽视了它们是一种社会关系，这是经济学中的拜物教①《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1960年版，第89页。。马克思认为，经济制度本身是一种社会制度，并在社会系统中占据支配性的地位①《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第489页。。总之，经济社会学是马克思经济学的核心范式。

卡尔·波兰尼基于马克思的经济社会学范式，从社会学的角度对市场的本质展开了深入的分析。卡尔·波兰尼在其代表作《大转型：我们时代的政治和经济起源》中指出，人类行为包括获利动机、互惠动机和慈善动机等多样性的动机，在人类社会早期发展的历史长河中，获利动机或者逐利动机并不多见。获利动机成为人类行为的支配性动机，肇始于19世纪的工业革命。而市场与社会的分异，其本质是人类行为分化而形成的两大领域。市场的背后是人类行为的获利动机，社会的背后是人类行为的互惠动机和慈善动机②［英］卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，当代世界出版社2020年版，第238页。。市场的产生并不独立于社会，而是从互惠性的社会关系中逐渐发展而形成，嵌于互惠性的社会关系之中。总之，在人类发展历史的绝大多数时期，市场并非一个独立的系统，而是与非经济因素融为一体③同上书，第69页。。

（三）市场中的经济权力导致公共服务市场化改革和社会化治理的分离

市场-社会的分离与经济权力的影响力不断增加有关。伴随着市场的发展，商人、工业资本家和金融资本家的力量不断增加，市场中出现了马克思经济学中的“经济权力”，并逐渐成为社会权力体系中的核心权力。在此背景下，拒绝被干预的“自组织”市场和市场的“自我调节”不管在理论上还是政治活动中都开始被推崇，市场开始“脱嵌”于社会，甚至转向淹没社会、支配生活、吸纳社会而形成“市场社会”，对市场自由主义和过度商品化宣战的“社会保卫”运动也由此而产生。市场的领域扩张和社会保卫双向运动的背后是市场和社会两种力量之间的竞争，两者之间的冲突成为现代文明内部冲突的根源，推动了现代文明在市场治理和社会治理之间的“钟摆运动”。在这个意义上，波兰尼同马克思一样，揭示了以市场为中心的现代文明的历史阶段性。市场和社会之间的关系，是我们理解公共服务市场化改革和社会化治理之间关系的基础。基于马克思的经济社会学和卡尔·波兰尼的市场社会理论，市场产生于社会并成为社会的一个部分，挤出社会化治理的不是市场，而是市场中所形成的经济性权力，是以市场自组织为核心的市场自由主义及其所支撑的经济制度和政治制度，这些因素导致了市场和社会之间的分化和冲突。我们认为，公共服务市场化改革和社会化治理之间的关系，不是线性的排斥关系，而是多元的复杂关系；两者之间的关系不是固定不变的，而是动态的和历史的，嵌于市场和社会两种力量相互竞争的过程。

三、公共服务市场中的社会化治理现象研究：以养老服务市场为例

更具有启发性也更为重要的问题在于，公共服务市场化改革和社会化治理之间会不会相互吸引？公共服务的市场化改革会不会“引致”社会化治理？公共服务市场的发展会不会催生与其相适应的社会化治理机制？回答这些问题，需要观察和寻找公共服务市场中的社会化治理现象。

在中国公共服务的市场化改革中，养老服务的市场化探索已经历了三十年，为观察市场化改革中的社会化治理现象提供了窗口。本文以养老企业中的上市公司盛泉养老为例，对养老服务市场中的社会化治理现象展开研究。①材料来自威海传媒对盛泉集团当选《公益时报》“2018年度中国公益企业”、中国社会福利基金会“2018年度最具社会责任奖”公益企业、“2021年度最具社会责任奖”公益企业的相关报道。

（一）“企业依附”型公益性敬老院的出现

作为营利性的企业组织，盛泉集团于2007年捐资兴建了虎山镇敬老院，平均每年有200多名孤寡老人在虎山镇敬老院享受免费的赡养服务。笔者认为，这是一种“企业依附型”②盛泉集团是一家营利性集团公司，养老服务是其产业板块之一。虎山镇敬老院由盛泉集团捐资设立，免费赡养周边孤寡老人，被山东省民政厅评为“三星级敬老院”和“山东省一级五保供养服务机构”。因此，笔者把它称为“企业依附型”的公益性敬老院。的公益性敬老院。中国的敬老院，产生于1956年的农业合作化时期，对缺乏劳动能力、生活没有依靠的鳏、寡、孤、独者实行的集中供养。改革开放以后，政府开始在乡镇和街道兴办敬老院。从计划经济时代到改革开放，敬老院主要依赖于政府或者公社等公共组织。随着养老服务市场的发展，出现了依赖于养老企业的公益性敬老院，敬老院的“依附转向”反映了政府、社会和市场之间关系的多样性演化。市场的发展不仅促进了公益事业的发展，也促进了政社之间的适度分离。

（二）养老市场嵌入社会：从关系嵌入到结构嵌入

盛泉集团积极推进互助养老、居家养老和社区养老，这不是盛泉的个体现象，而是中国养老市场中的群体现象。透视养老市场的上述产业行为，其背后隐含了深刻的社会学含义。笔者认为，中国老年人的社会关系结构由互助关系、家庭关系和社区关系构成，对应了养老市场中的互助养老、居家养老和社区养老。中国的养老产业和养老市场的发展，中国养老企业的经济行为，都天然地嵌入老年人的宏观社会结构之中。总之，公共服务的市场化改革不是抽象的，而是具体的，结构性地嵌入特定的社会关系与社会网络之中，无法脱嵌于社会习俗、社会规范和社会秩序，也无法脱嵌于宏大的社会结构。

（三）“善”和“自生能力”是营利性企业和社会组织构建伙伴关系的基础

盛泉养老不仅具有市场的盈利属性，也具有社会的公益属性。和营利性组织相比，盛泉养老多了一份“善”；和纯粹的公益组织相比，盛泉养老具有更强的“自生能力”。笔者认为，“善”和“自生能力”是公共服务行为获得社会信任的两个条件，成为营利性组织、社会组织和志愿者之间构建伙伴关系的基础。

市场化改革和社会化治理都是公共服务治理的有机组成部分，不是二元分割或彼此独立的关系，也不是先验的排斥关系，公共服务的市场化改革可能挤出社会化治理，也可能引致社会化治理，两者之间可以相互排斥，也可以转向相互依附，并在相互嵌入的基础上趋向统合。但是，从目前中国公共服务体制改革的实践来看，市场化改革和社会化治理统合的深度、广度都还不够。在一些公共服务领域，两者甚至是分离的。

四、基于市场和社会统合的角度推进公共服务体制改革

在中国的治理改革中，统合治理具有重要的地位，出现了党政统合、乡村的村企统合、开发区的政企统合等统合治理模式，成为现代化治理改革的中国道路。公共服务的治理改革，需要在政府的主导下，基于组织统合、关系统合和政策统合等角度进一步推进市场和社会的统合治理。

（一）推进市场和社会统合型组织的发展

公共服务组织是公共服务治理的重要载体，笔者从市场化程度和社会化程度两个维度对不同类型的公共服务组织进行了分类（以养老服务组织为例，具体分类见表1）。其中，营利性组织通过公益手段实现商业目的，而社会企业则运用商业手段实现公益目的。社会企业统合了市场和社会两种治理机制，市场化程度和社会化程度都较高，有助于形成大市场-强社会的公共服务治理结构。因此，在公共服务治理的市场化改革中，应当支持社会企业发展成为公共服务治理的枢纽型组织。

表1 公共服务市场化程度和社会化程度的组织分类（以养老为例）

除了社会企业之外，市场和社会统合型的组织还包括公共服务价格委员会、公共服务标准委员会、公共服务消费者联盟、公共服务生产者联盟、公共服务专业协会等经济类的社会组织，这些组织的发展对公共服务的统合治理具有重要的推动作用。

（二）推进市场和社会统合型社会关系的健康发展

公共服务市场，是一种关系网络和关系结构，由价格关系、竞争关系、分工关系、交易关系、消费关系等经济关系构成，并会和公共服务治理中其它的社会关系相互嵌入而形成新的社会结构。在新的社会结构产生和发展的过程中，政府应当关注关系属性和关系网络的变化及其带来的影响。首先，关注关系属性的变化。市场化改革改变了主体之间联系的方式，并重新界定主体之间的关系属性。在新的联系方式下，主体之间通过什么方式竞争、公共服务资源的产权归属于谁、公共服务资源被谁占有、风险如何分配等问题至关重要。其次，关注关系网络的变化。市场关系和其它社会关系相互融合，形成了一个更为复杂的公共服务关系网络，对公共服务治理过程中外部主体的参与能力和参与渠道将产生深刻的影响。在新的复杂关系网络中，谁处于核心地位、谁成为关键性的桥梁、谁处于边缘地位、关系网络中是否形成新的社区等问题至关重要。

（三）推进市场和社会统合型公共政策的发展

市场化改革和社会化治理是中国公共服务治理改革的两条主线，两者之间的互动关系会影响公共服务的治理结构，并决定了公共服务体制的演变和发展。但是，在公共政策层面，人们常常关注政府和市场之间的关系，关注政府和社会之间的关系，对市场和社会之间关系的关注不够。进一步推进公共服务的治理改革，应当打破公共服务市场化改革政策和社会化治理政策之间相互脱节的公共服务政策体制，促进公共服务社会政策和市场政策之间的沟通，推进市场和社会统合型公共政策的发展。