部门整体支出绩效评价如何提质增效？

话题嘉宾

姜国兵：华南农业大学公共管理学院教授、硕士生导师。广东省公共事务与社会治理研究会会长。主要研究领域为政府绩效管理、政策科学。

赵早早：中国社会科学院副研究员、新时代财政与财务管理研究中心研究员，管理学博士，中国成本研究会副秘书长，主要研究领域为公共预算与财政管理、绩效管理。

杨辉：山东省威海市文登区财政局党组书记、局长、一级主任科员。主持财政局全面工作，着力推动预算绩效管理工作，取得了积极成效。

黄婕：江苏省南通市海门区财政局财政监督科、预算绩效管理科科长，多个行业协会预算绩效管理评审专家，主要研究领域为预算绩效管理、公共财政政策、财政监督。罗旭东：天津市财政局预算绩效管理处三级主任科员，长期从事预算绩效管理改革一线工作，参与推动市级部门整体预算绩效管理，实施区级预算绩效管理工作考核。

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

部门和单位整体支出绩效管理是全面实施预算绩效管理的重要组成部分，也是下一步深化预算绩效管理改革的方向。按照《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，到2022年底基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系；要实施部门和单位预算绩效管理，推动提高部门和单位整体绩效水平。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）明确提出“将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面”。2019年8月第十三届全国人大常委会第十二次会议审议意见中提出，“要在已有的部门单项绩效管理和评价基础上，推动部门整体预算绩效管理”。此外，《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号），规范了绩效目标的设定、审核和批复，其中明确部门（单位）整体支出绩效目标是“中央部门及其所属单位按照确定的职责，利用全部部门预算资金在一定期限内预期达到的总体产出和效果”，并提出按照“谁批复预算，谁批复目标”的原则，财政部和中央部门在批复年初部门预算或调整预算时，一并批复绩效目标。以上表明，我国部门整体支出绩效管理工作已经步入制度化、规范化发展轨道。

与此同时，近年来中央部门和各地方预算绩效管理改革步伐明显加快，项目支出绩效管理已呈常态化，为部门整体支出绩效管理奠定坚实的基础。财政部和中央部门、地方财政积极开展部门整体支出绩效管理探索，在制度建设、指标体系构建、绩效评价工作等方面大胆创新，积累了一些较为成熟的经验。如2018-2019年财政部预算评审中心组织第三方机构对中国气象局、原国家测绘地理信息局、水利部等6个部门开展整体支出绩效评价，探索建立了部门整体支出绩效评价指标体系，评价结果反馈部门后，认真整改，改进部门预算绩效管理水平，取得良好成效；海关总署、工业和信息化部等中央部门也积极开展所属二级单位整体支出绩效管理试点。部分地方财政也在积极推动部门整体绩效管理创新，如上海、重庆等地先后出台了部门和单位整体支出绩效管理办法，浙江、山东等省积极构建部门整体绩效指标体系，北京、云南等地不断扩大部门和单位整体支出绩效评价范围。

预算绩效反映的是各级政府、各部门的工作绩效。部门预算绩效管理，就是以部门预算全部资金为主线，根据部门主要职责和重点工作任务，设置核心绩效目标和指标，将花钱和办事相结合，重点关注部门预算安排的合理性、经济性、效率性和有效性以及部门相关职责履行情况。当前我国经济社会发展步入新常态，受减税降费和新冠肺炎疫情等影响，财政收支矛盾突出，迫切需要创新预算绩效管理方式，扩大绩效管理范围，提升绩效管理层次，使有限的财政资金发挥更大效益，部门整体支出绩效评价的必要性和重要性更加突出。当前实施部门整体支出绩效评价有哪些值得总结的经验做法？仍存哪些困难和挑战？下一步为做好部门整体支出绩效评价还应从哪些方面着力？本期监督沙龙关注部门整体支出绩效评价，就相关问题展开探讨。

部门整体支出绩效评价取得积极进展

主持人：结合背景材料及各地探索，根据您的研究和实践，近年来部门整体支出绩效评价有哪些进展？请谈谈当前部门整体支出绩效评价工作现状。

姜国兵：部门整体支出绩效评价总体上是按照《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》到2022年底基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的要求去推进。原先主要是在中央和省两级开展，目前基本上已经在市、县两级开展。当然，部门整体支出绩效评价在当前至少还存在以下一些问题需要解决：一是市、县两级的部门整体支出绩效评价工作主要还是选择部分的部门开展，离“全覆盖”还有一定距离。这需要进一步加大预算绩效管理的工作力度，实现部门整体支出绩效评价的“全覆盖”。二是部门整体支出绩效的“全过程”管理还难以实现。部门整体支出绩效评价仅是部门绩效评价的一个领域，如果说《意见》提出的“三全”之一的“全方位”是对部门绩效评价的方向要求，那么在部门整体支出绩效评价工作中进行“全过程”管理则是绩效评价工作的精准化体现。事实上，现在的部门整体支出绩效评价基本属于事后评价，离“全过程”还有一定距离。三是市、县两级的部门整体支出绩效评价主动性需加强。资料显示2013年海南省就已选取省海洋与渔业厅和住房与城乡建设厅开展了部门整体支出绩效评价试点，2015年云南省选取云南省旅游发展委员会等单位开展部门整体支出绩效评价试点。然而，部门整体支出绩效评价主要还是自上而下的工作部署体现，财政部门热业务部门冷的现象还比较普遍。尤其在市、县两级，一些地方的部门整体支出绩效评价仍是一种被动性的制度安排，而非部门主动性的工作诉求，如何调动部门的积极性推动部门整体支出绩效评价工作还任重道远。

赵早早：部门整体支出绩效评价，按照评价主体的不同，可以被分为两类，即部门内部自评价和部门外部评价。其中，内部自评价主要由部门自己组织实施；外部评价主要由独立于部门的外部监督主体组织实施，比如同级财政部门和上级管理部门及其委托的第三方机构。

无论哪一类部门整体支出绩效评价工作，除了特别关注如何评价的问题，更应该关注评价的初衷，即促进部门从整体视角，而非单个项目视角，关注部门履职效能、提供公共服务的质量、提升有限财政资源使用效益等关键问题，并通过评价促进部门持续提升整体预算绩效管理能力、促进内部权力结构的优化、相关信息的有效整合等。

杨辉：近年来部门整体支出绩效评价在政策引导、制度完善、实践探索三个方面均取得显著的成绩，为强化预算管理、优化资源整合等提供重要参考，让全社会认识到了部门整体支出绩效评价的积极作用。其中，很多地方采取“先试点再扩面”的思路，就总结出了不少成功经验和典型做法，对于今后“提质增效”大有益处。

尽管部门整体支出绩效评价取得了一定进展，但是也出现一些“扩面有余，提质不足”问题。各地部门整体支出绩效评价覆盖范围日趋扩大，只是在实施中仍存在不少问题，诸如社会各界对部门整体绩效管理的认识仍有待提高，相关协同推进机制尚未落地生效，相关探索实践还需持续深化，相关政策制度滞后于实践，甚至存在一些流于形式、疲于应付等问题。针对上述情况，相关反思不够深刻、总结不够到位、研究不够透彻，缺乏更具针对性的应对措施，显然制约着这项工作的提质增效。

罗旭东：部门整体预算绩效管理是构建全方位预算绩效管理格局的重要内容。天津市部门整体支出绩效评价工作起步较早，自2015年起，按照“试点先行、逐步推开”的原则，组织市级预算部门编制部门整体支出绩效目标，开展部门整体支出绩效自评，实施部门整体支出财政重点评价。2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台后，天津市部门整体预算绩效管理改革进一步提速换挡，市、区两级统一标准、协同推进，建立了较为规范的部门整体预算绩效管理体系。

一是优化目标设计，“财”“政”贯通互融，提升改革系统性。纵向促进职责任务贯通，构建“部门职责—工作任务—绩效目标—绩效指标”四级预算绩效目标结构，指导各部门紧扣部门职责设定工作任务，并对应分解为可量化、易理解的绩效目标，确保层层递进、有效传导。横向促进财务业务互融，将部门预算基本支出和项目支出与年度主要工作任务逐项匹配，把“花多少钱、办多少事”说清楚、讲明白。市级近300亿元基本支出资金、800亿元项目支出资金的“目标化”管理走深走实。

二是拓展评价层次，全覆盖和抓重点并重，提升改革整体性。完善绩效评价模式，建立“部门全面自评+财政重点评价”的部门整体支出绩效评价机制，做到全覆盖和抓重点并重。近140个市级部门全面开展绩效自评，对标设定的整体支出绩效目标全面检视落实情况，开展自查自纠。财政重点评价突出重点，采用“以评代训”方式，逐年扩大评价范围，从“部门决策、管理效率、履职质效”等全过程维度综合衡量部门整体及核心业务实施效果。

三是市区两级联动，既统一标尺也鼓励创新，提升改革协同性。按照我市预算绩效管理改革统一部署，全市16个区对标市级做法全面启动了部门整体预算绩效管理改革。同时，通过考核激励手段，鼓励各区结合自身实际和改革进展情况先行先试，形成了对标市级、大胆探索的工作格局。如南开区对全部区级部门开展整体支出绩效评价，将各部门评价失分率作为扣减比例，压减59个部门的公用经费1824万元。

黄婕：当前我国部门整体支出绩效评价工作主要呈现以下几点：

一是部门整体绩效目标的管理机制暂未有效构建。目前部门整体支出绩效评价与管理中存在“前轻”“中空”的问题。“前轻”就是指部门在整体绩效目标的设定上还不够科学精准，“中空”意指目前尚未形成有效的整体绩效目标运行监控与动态调整机制。没有科学合理地设定部门整体绩效目标，导致部门后期整体支出绩效自评或重点评价中绩效目标成为“无源之水”和“无本之木”。

二是缺乏评价制度层面的有效规程和具体评价标准。当前我国的部门整体支出绩效评价与管理各个环节发展还处于相对不平衡状态，尚未真正形成全过程的部门绩效管理制度体系，尚未出台一份全国层面的部门整体预算收入和支出绩效评价与管理办法，部分地区探索出台的整体绩效评价办法总体上还属于原则性的指导性要求，实质性的评价要点和具体操作规程缺乏，部分地区整体绩效评价仍处于试点阶段，对开展整体绩效评价的重点方向，相对比较迷茫。

三是部门整体自评和财政重点评价的关系尚未理顺。部门在对开展部门整体绩效评价工作的必要性上认识相对薄弱，部门整体绩效自评的组织领导机制不够顺畅，评价流程不够健全，支持和保障自评价结果运用的措施还不够到位，因此，实践中，大量部门的整体绩效自评工作，仅由财务部门兼带完成，评价过程中，很难摆脱形式性的财务检查汇报，因此，自评的“形式”多于评价的实际“价值”。而通过第三方开展的部门整体重点绩效评价上，由于部门参与完善评价指标体系的积极性相对欠缺，导致整体绩效评价指标体系完整性和稳定性均有所欠缺，很难通过横向或纵向比较，科学评判部门整体绩效的变动情况，无法为评价结论的科学性和有效性提供坚实保障。

四是部门整体绩效评价结论的应用机制不够健全。各预算部门未将整体绩效评价作为自身提高资金配置效率使用绩效和内部管理改善的重要手段，部门整体绩效自评结论并未与内部预算资源分配进行实质性挂钩运用，实质性挂钩应用难题尤其在民生支出领域上尤为突出，如强制与项目绩效评价结论挂钩应用，削减预算会导致民生保障水平下降；如与部门的公用经费挂钩，剔除“三保”要求保障的支出外，实质性可以应用压减的预算额度极其有限，应用成效微乎其微。

五是部门整体支出绩效评价的资金范围不够明确。一是部门整体绩效评价当前普遍未将部门的预算收入情况纳入部门整体绩效评价的指标体系；二是部门整体支出资金的涵盖范围存在一定的认识争议，目前尚未有一个清晰的文件界定具体范围，比如部门整体支出绩效评价是否需要包含部门主管的专项资金，是否要包括部门分配管理和使用的专项转移支付资金等问题暂未明确；三是评价的资金是否需要涵盖多本预算，是否要从部门核心履职结构与预算资金体量方面进行综合分析，需进一步明确。

主持人：近年来，部门整体支出绩效评价实践取得了一定成效，但也仍存一些问题。比如对部门整体支出绩效评价的性质定位不清、将部门整体支出绩效评价等同于基本支出的合规性审查和重点项目绩效评价的简单加总，或者有些地方将部门整体支出绩效评价变成部门财务检查、重点项目绩效评价和年度工作总结的“大杂烩”等等。应如何认识部门整体支出绩效评价？其与政府绩效考核、项目绩效评价等的关系是什么？

姜国兵：根据我们的研究，在2017年已发表论文提出了部门整体支出绩效评价具有综合性、宏观性和政策性三个特征。综合性是指部门整体支出不仅体现为自身运作的支出，更体现为部门履职的支出。部门整体支出从支出的构成上包括一般性的基本支出和项目支出，必须综合考量部门运行和履职情况。宏观性是指部门整体支出绩效评价不能落入从项目到项目、从财政到财政这样类似于会计式评价的窠臼，而是要在部门履职的基础上，宏观上强调以结果为导向、以公众满意为目的等理念，围绕绩效的内涵，满足经济性、效率性、效益性和公平性等“4E”准则。政策性是指部门整体支出绩效评价是具有政策性指导意义的，无论是问题的呈现，还是建议的提出，都需要从政策的调整或优化上予以考虑。综合性是基础，宏观性是本质，政策性是深度，只有打好基础，抓住本质，加大深度，才能够把握部门整体支出绩效评价的核心。

正是由于部门整体支出绩效评价具有综合性、宏观性和政策性三个特征，因此评价工作需要在综合性方面聚焦于部门的整体目标，需完整体现部门履职绩效，而非将基本支出的合规性审查和重点项目绩效评价的简单加总；在宏观性方面聚焦于部门的战略，需重点体现部门的关键职能绩效，而不能演变为部门财务检查、年度工作总结的“大杂烩”，等等；在政策性方面聚焦于上级要求和本部门实际，需把握政策精髓体现出公共性和为民绩效，而非仅仅替换为重点项目绩效评价。

因为政府绩效由各个部门的绩效构成，各个部门绩效很大程度由部门整体支出绩效反映，因此，部门整体支出绩效属于政府绩效考核的一部分，是部分与整体的关系。同样，部门整体支出绩效与项目绩效也是如此。从支出的构成上看，部门整体支出包括项目支出，部门整体支出绩效不少是由项目绩效体现的。

赵早早：部门整体支出绩效评价的效果，实际上依赖于被评价部门的整体支出绩效目标填报情况，该目标的填报效果又依赖于部门对于部门整体绩效评价“逻辑模型”的理解深度和掌握程度，即是否完全按照“战略目标-任务设定-项目确立-绩效目标-评价指标”逻辑来推进全过程预算绩效管理，是否将绩效理念与组织管理、人事管理、文化建设等影响预算绩效管理实效的制度因素有效地结合使用。在这样的基本逻辑模型下，部门需要将“三定”方案、重要职能、战略目标（年度或跨年度）等宏观要求，具象化为可执行的任务或者项目，同时建立相互依赖、彼此支撑的多层次绩效目标体系，最起码要包含两个层次：一是部门整体支出绩效目标及其绩效指标；二是项目支出绩效目标及其绩效指标。

最理想的部门整体支出绩效体系，一般涵盖部门整体核心绩效目标的绩效指标，并通过重要任务和具体项目的设计，一方面“向上”与部门整体支出绩效相衔接，另一方面“向下”与各类分支任务或项目的绩效相衔接，根据绩效目标并结合合法合规的财政支出标准或者借助成本效益等分析方法，测算具体任务或项目的成本支出规模，据此形成单个任务或项目的预算，“向上”汇总形成部门整体支出预算总规模，并据此作为事后评价部门整体支出绩效的出发点和落脚点。总体来看，理想的部门整体支出绩效评价也应该通过评价方式，促进部门形成以上符合逻辑模型的部门整体支出管理框架、组织框架和组织文化等。

杨辉：部门整体支出绩效评价是指将部门（单位）预算支出情况全面纳入绩效评价范畴，对照部门（单位）职责、行业发展规划，以预算资金为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效益、可持续发展能力和服务对象满意度等诸多方面，全面衡量部门（单位）整体及核心业务实施效果。

从发展层级看，部门整体支出绩效是介于政府绩效和项目绩效之间，作为政府的组成部门，同时也是项目的主管部门，部门整体支出绩效既可以作为政府绩效的子项，还可以涵盖项目绩效，对于完善政府绩效、强化项目绩效起到了承上启下的作用。同时，可以这样理解，做好项目绩效评价就是为做好部门整体支出绩效评价夯实基础，做好部门整体支出绩效评价也是为做好政府绩效考核夯实基础，三者呈现一种递进关系。

黄婕：当前，不论是学术界还是实务界，普遍对某个部门整体支出绩效评价的范围，仅认定为是政府部门在一定时间内的所有公共预算支出，基本由该部门的基本支出和项目支出共同构成，而对该部门在组织收入方面的履职成效分析、在政策制定和执行效力等履职效能方面的评价关注较少。一般而言，财政支出本质上是一种资源配置过程，其具体活动则反映为政府的一系列决策行为，因此，为正确认识部门整体支出绩效评价，就必须从部门整体绩效评价的最终目标和成效来切入。

首先，开展部门整体支出绩效评价，有助于政府部门在公共财政的框架下确定资金支出方向，进一步厘清自身公共职能发挥的边界，使财政资金更加聚焦于公共产品与公共服务的基础性供给，有助于部门通过对自身核心履职与现有预算项目的相关性、有效性进行判断分析，找准部门当前的履职短板和今后履职效能提升的核心发力点。

其次，开展部门整体支出绩效评价，有利于进一步深化行政体制改革，创新公共服务供给机制，推动公共服务供给主体多元化、提供模式高效化、提供服务均等化。部门既要对人民群众提升公共服务的新需求及时予以回应，也要充分考虑所在地区经济和社会的承受能力，提升政府预算的可持续性。

再次，开展部门整体支出绩效评价，有利于打破现有政府主导的“自上而下”的部门绩效内部考评体系，为外部主体参与和监督政府绩效管理创造了条件。较之原有仅仅关注治理属性的政府绩效管理模式，更加突出了对政府运转成本、履职成效监管以及实际产出效益等维度的综合评判，有利于突出部门在公共资源使用中应承担的责任和义务，从而不断督促政府部门反思自身履职短板，改进公共服务水平和质量，“花尽量少的钱，办尽量多的实事”，向社会公众提供更多更好的公共产品和公共服务。

在现代公共预算管理中，部门预算既是政府预算的基础，又是政府预算的反映形式，因此，政府绩效考核的重点目标要通过各部门的整体预算执行得以实现，而政府的部门预算支出中，项目支出预算又是其重要的组成部分，由此不难推出，政府绩效管理、部门整体绩效管理、项目绩效管理是层层包含的关系，部门整体绩效评价是衔接政府绩效考核和项目绩效评价的桥梁，项目绩效评价和部门整体绩效评价的重点目标值来源于政府绩效考核指标，部门的整体绩效评价综合汇总了相关部门重点项目（政策）的实际绩效产出与成效，更有利于显示政府绩效考核中相关任务目标的完成情况。同时，政府决策行为的科学性和有效性、绩效考核目标制定的合理性等问题，又可在部门整体绩效评价中，通过公众对部门履职满意度等指标的跟踪反馈进行中期修订和完善，因此，在进行部门整体绩效评价时，要以部门履职战略目标为原点，形成政府层面、部门层面和项目层面目标和指标的有机衔接，注重系统性、整体性和协同性，进而确保部门整体预算支出时的重点聚焦和高效透明。

罗旭东：部门整体支出既包括基本支出，也包括项目支出。部门整体支出绩效评价是对预算部门的业务实施效果和资金使用效益开展的全面“体检”和双重问效，评价对象覆盖部门本级及所属单位，评价内容覆盖全口径的部门预算资金，以及部门职责和工作任务。这项工作不是将基本支出和若干项目支出绩效评价的物理堆积，而是聚焦部门资金和业务的化学反应，综合衡量部门整体及核心业务的实施效果，具有“业财融合”特点。

预算绩效本质上反映的是各级政府和预算部门的工作绩效，预算绩效管理是政府绩效管理的核心组成部分。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确，各级政府要将预算绩效管理结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系。从天津实践做法来看，“预算绩效管理”作为一项重要考核内容，已经整体纳入到了市级部门和各区政府绩效考核之中。从评价具体内容看，部门整体支出绩效评价与政府绩效考核都包含了对部门整体履职情况的评价内容，不可避免存在一定的交叉，特别是核心业务绩效指标会存在高度重合。部门整体支出绩效评价又从财政资金支出性价比的角度，对政府绩效考核进行了补充。从实施主体来看，政府绩效考核由专门绩效考核机构代表政府对各部门履职进行考核评价，偏向外部监督考核；部门整体支出绩效评价更多的是强调各部门要承担起本部门预算绩效管理工作主责，以部门整体支出绩效评价等预算绩效管理手段为工具，加强内部管理和自我管理，提升管理效率和履职效能。

主持人：贵单位（您了解的部门单位）在部门整体支出绩效评价中有哪些做法和创新？

姜国兵：如果把财政支出绩效评价作为一条主线，从时间序列上看，部门整体支出绩效评价相对较晚，远远落后于财政部门对公共项目的绩效评价。目前部门整体支出绩效评价的思路主要还是按照财政支出绩效评价的路径和做法开展的。

部门整体支出绩效评价概念在2011年财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》出现后，财政部门围绕部门整体支出绩效评价进行了一系列的制度安排。例如，财政部2013年出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》，制定了部门整体支出绩效评价共性指标框架。一些省市也制定了相应的管理制度，例如，北京较早就制定了《北京市市级预算部门整体支出绩效评价操作细则(试行)》，2017年广东省制定了《广东省省级部门整体支出绩效评价管理办法》，2019年上海制定了《上海市市级预算部门（单位）整体支出绩效管理办法（试行）》。目前，一些地市和区县也制定了部门整体支出绩效评价管理办法，为进一步开展实践创新奠定基础。

赵早早：为深入贯彻党的十九大关于“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的部署要求和《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》有关规定精神，我院高度重视并持续推进预算绩效管理的相关工作。

2022年，我院专门设立“中国社会科学院部门整体支出绩效目标研究重点课题”，由财务基建管理局和科研局共同协作推进。课题组立足中国社科院的职能定位，结合哲学社会科学特点和工作实际，基于提升科研创新活力和创新能力、推动科研事业高质量发展的战略目标，最终完成《中国社会科学院部门整体支出绩效评价指标体系》，包括5个一级指标、16个二级指标和40个三级指标，涵盖学科体系、学术体系和话语体系等重要领域。

与此同时，以我院部门整体支出绩效指标体系为基础，同时结合2019年以来一级项目和二级项目指标库的运行情况，通过“参与式”方式，组织全院围绕既有项目指标库展开讨论，充分结合科研类项目、科研辅助类项目、科研服务类项目等不同类型项目的实际特点，整合、优化、完善我院二级项目绩效指标库。该指标库，“向上”衔接了我院部门整体支出绩效管理需要，配合整体支出绩效指标体系；“向下”衔接了院属各单位项目细化绩效指标的实际需要，并为院属各单位设立单位整体支出绩效目标提供重要参考。总体来看，我院以部门整体支出绩效指标体系为指引，基本形成一级项目、二级项目及以下项目或任务绩效指标体系的贯通，该体系为统筹和指引全院预算绩效管理工作奠定了基础，并可以为各类绩效评价提供相对可用、有用、有效的绩效信息和数据。

杨辉：近年来，我们坚持制度与实践同行，理论认识与实践探索互为修正，先后出台了《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》《威海市文登区区级预算部门和单位整体绩效管理办法》等制度文件，形成研究性学术论文5篇，2022年将部门整体支出绩效评价范围扩展到所有的64个区直部门，并选取了8个部门开展整体支出绩效重点评价，实现了点面结合、同步推进、提质增效。可以说，不论是从政策制度到实践拓展，还是从理论认识到实践深入，一步一个脚印，一边总结一边实践，蹚出了一条独具地方特色的部门整体绩效评价模式。这之中，一方面，我们注重从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应和服务对象满意度等方面入手，开展部门整体支出绩效评价，综合衡量部门和单位整体及核心业务实施效果；另一方面，我们注重与审计、纪检、巡察等多部门联动，采取行业反馈、民意调查、现场驻点等多角度评价，利用部门预算约束，强化评价结果应用，有效提升了部门整体绩效管理水平。

黄婕：本人所在的南通市海门区财政局曾于2020年就水利、市监等部分重点部门试点开展的部门整体支出绩效管理工作，在2021年实现了部门整体绩效目标申报的全覆盖，近两年在部门整体绩效管理工作成效上取得了一定的成绩，这一前期探索成效主要是因为海门的整体绩效评价分析模式，摆脱了常规的项目绩效分析思路，自行设计了更为符合本地部门整体绩效管理工作的指标分析体系。

首先，海门区的部门整体绩效评价在具有专项资金专管权限的重点部门中进行试点推行，并将部门主管的政府专项资金、上级转移支付统一列入了部门整体绩效评价的范围，实现了最大范围内的整体性评价。

其次，在指标设计上，将整体绩效指标归类整合为内部管理和部门履职两大分析版块，所有和单位管理有关的指标全部归纳至内部管理的共性指标中，并且对各共性指标的分值权重和测评要素进行了强制固定，从而有效防止部门在申报整体绩效目标时，大量用各类似是而非的管理指标占据更多分值权重，倒逼部门在整体绩效分析时，更加关注既有预算项目对实现部门核心履职的保障度上，确保各核心履职指标与年度重点工作任务、年度部门预算等高度相关，从而进一步强化部门在各类核心履职项目储备上的谨慎性意识。此外，该分析模式也有利于部门在预算编制过程的自检，从而进一步查漏补缺，也有利于鼓励部门主动优化自身主管的预算资源配置结构，进一步提高了预算资源的流程性和使用绩效。

再者，对于第三方机构在应用这一分析思路时，也能引导第三方机构更多关注部门动用现有预算资源后仍然存在的履职短板，从而与财政部门、预算部门共同从如何提高履职效能和公共产出的角度进行评价分析，有效提高了整体绩效评价分析中改进建议的实操性和前瞻性，整体绩效评价质量得到了有效提升。

罗旭东：天津市财政局坚持“以财评效”和“以财辅政”的工作原则，牢牢把握“以预算资金管理为主线”的实施路径，将部门整体支出绩效目标编制、绩效监控、绩效自评、财政评价、信息公开等重点环节深度嵌入预算管理流程，建立起部门整体支出全过程绩效管理闭环。

预算安排前，组织行业专家和第三方专业机构开展部门整体支出绩效目标集中会审，指导各部门梳理部门职责、明确年度工作任务、测算匹配资金规模、细化绩效目标和指标，审核不通过的不得进入后续预算编制流程，把好资金“入口关”。预算执行中，对部门核心业务对应目标的完成情况和匹配资金的支出进度开展重点监控，运用预算管理一体化系统建立风险预警和问题纠偏动态管理机制。预算结束后，组织预算部门全面开展自评，并在此基础上开展财政重点评价，评价报告全部反馈被评价部门整改落实，并作为以后年度预算安排的重要依据。2022年，首次将部分部门整体支出绩效目标和自评结果随部门预决算报送市人大审阅，并同步向社会公开，实现预算编制言之有物、资金绩效有据可查。

同时，我们积极探索创新评价模式，选取两所市属高校为试点，开展预算单位整体收支运行分析和绩效评价，首次将绩效管理视角由评价“支出绩效”拓展到综合分析“收”“支”两方面的质量和效果。将成本效益分析方法应用于收支分析和绩效评价，重点关注高校经费收入规模与支出规模是否匹配，经费支出结构和用途是否合理，经费管理是否到位等内容。

部门整体支出绩效评价：挑战与进路

主持人：绩效评价目标的设置和管理以及指标体系的建立是做好部门整体支出绩效评价的重点难点，尤其是部门整体支出资金量大、情况复杂，绩效目标如何清晰描述预算与部门战略、规划、计划、履职、项目之间的衔接关系，绩效指标体系如何科学反映部门管理的行业特征和业务规律等都对部门整体绩效评价提出挑战。当然，近年来也有不少地方积极探索，如广东探索打造部门整体核心绩效指标体系，借鉴企业管理领域的目标与关键成果法（OKR）与战略绩效管理等方法，创新提出构建以“一个部门一套指标体系”“两层级”结构为特征的部门整体核心指标体系，发挥绩效目标在预算安排中的导向作用。根据您的研究和实践，部门整体支出绩效评价在目标和指标体系设计上应把握哪些关键点？在部门整体支出绩效评价中，还面临哪些困难和挑战？

姜国兵：部门整体支出绩效评价在目标和指标体系设计上需要把握部门整体性的特点，这需要深刻把握以下几种关系。一是部门当年度重点工作与中长期发展规划的关系。部门整体支出绩效评价目前是以年度为单位开展工作的，即评价的是上一年度的部门整体支出绩效。事实上，这一定程度割裂了部门履职的连续性。因为将部门履职从单年度进行绩效评价，容易忽视部门长期性、持续性的工作，导致常在目标和指标设计上以当年度重点工作代替部门整体工作。二是预算安排与绩效目标之间匹配度的关系。根据财政部2015年印发的《中央部门预算绩效目标管理办法》，部门（单位）整体支出绩效目标是指中央部门及其所属单位按照确定的职责，利用全部部门预算资金在一定期限内预期达到的总体产出和效果。这意味着部门整体支出绩效评价的逻辑是将部门的职责划分为几个领域，进而在划分的领域上设置绩效目标和指标，即达到的总体产出和效果。一般而言，绩效目标与预算安排应该是相匹配的，这样才能实现绩效目标与预算的协同。然而从目前大部分的评价报告看，很少关注绩效目标与预算安排的匹配问题。三是部门整体支出绩效与日常工作的关系。在一次南方某省会城市第三方机构的绩效评价报告审核会上，一份国资委部门整体支出绩效报告提出的问题竟然只是“绩效目标设置不够明确和合理”“预算编制不够精细”“资产台账有待完善”“尚未编制部门中长期发展规划”等，我当场提出“国资委部门最核心的职能是资产安全和保值增值，为什么报告不围绕资产安全和保值增值展开”这一问题。

在部门整体支出绩效评价中，面临的困难和挑战至少包括：一是部门自身未能把握部门整体支出绩效内涵，尤其在目标指标设置上往往是把年度工作计划或总结中的重点内容直接用来作为绩效目标，从而呈现重产出轻效果、预算安排与绩效目标之间匹配度不够、指标体系之间的系统性与逻辑性不够充分等问题。同时也给第三方评价带来难度。二是第三方机构主评人不具备驾驭部门整体支出绩效评价的能力，抓不住部门整体支出绩效的关键，其绩效报告不能发挥评价功能。部门整体支出绩效评价的难度要远远高于项目支出绩效评价。如果不具备相应的理论功底和专业视野，很难从整体上给部门提出综合性、宏观性和政策性的建议。三是财政部门把关的作用也待加强。无论部门自身能否把握部门整体支出绩效内涵，还是第三方机构主评人是否具备驾驭部门整体支出绩效评价的能力，其把关者是财政部门。应更好地区分“掌舵”和“划桨”的角色，为部门整体支出绩效评价工作发挥基础支撑性作用。

赵早早：必须充分认识到，对于部门整体支出绩效评价的目的、作用和实际效应，也要客观和公正地评判，不能过度夸大评价本身的作用，或者过度依赖外部主体的评价，更不能将其视为提升政府预算绩效管理能力的唯一有效手段。换句话说，无论哪种评价，都无法完全替代部门自身希望提升整体支出绩效的内在需求来得更有效，通过评价方式，引导和促进部门形成不断提升绩效的“内驱力”才是最重要和最根本的。

广东省通过财政部门与各职能部门之间深度对话的方式，引导部门思考、寻找并形成符合部门实际的关键成果指标，同时配合形成核心绩效指标，就是看到了促进部门形成预算绩效管理“内驱力”的重要性。中国社会科学院通过“参与式”方式，引导院属各单位开展对核心绩效指标的讨论，其目的也是通过广泛参与而引发思考，进而不断优化预算绩效管理制度及其评价指标体系。

杨辉：在部门整体目标和指标体系设计中，我们应抓住部门整体支出绩效评价的“牛鼻子”，即在构建部门整体绩效目标和指标体系框架时，应突出建立以预算资金管理为脉络的“共性指标体系”和以部门履职效能为脉络的“个性指标体系”，方便全面衡量部门整体支出绩效水平。

在这一过程中，普遍面临着部门整体支出绩效目标弱化、虚化、淡化、简化等问题，不便于具体把握、精确衡量，无法做出科学的评价。对于绩效目标和指标体系，往往需要重新梳理，甚至是推倒重来，由此导致压力重重，延误评价时效，非常不利于开展评价。当然，这些问题的根子在于思想认识不足，源于政策制度短板，受制于结果应用导向不强。

黄婕：受财政部2013年发布的部门整体绩效评价共性指标体系框架的引导，实务界在部门整体绩效评价指标体系设计上，相对成熟的主要有北京的“部门决策—部门管理—部门绩效”和广东的“预算编制—预算执行—资金使用绩效”两种绩效评价分析思路。上述两种模式虽然在指标体系架构上有所差异，但是本质上也是将项目绩效评价思路沿用在部门整体绩效分析上，尽管从投入到产出和结果的整体考察线条比较清晰，但基于上述分析思路，很多第三方机构或部门在设置完部门整体绩效评价指标体系，并用这一体系具体分析部门绩效管理存在的问题或给出合理化建议时，往往会难以锁定部门整体绩效管理问题的本质，绩效分析也仅能停留在对部门内部管理的各类细枝末节问题上的浅析，或者仅能发现一些预算绩效目标不够清晰、预算执行相对缓慢等部门普遍存在的问题。由此可见，部门整体绩效目标和指标体系设计一旦不合理，就无法通过指标分析锁定部门履职短板，继而也无法发挥出部门整体绩效分析的真正价值。因此，部门的整体支出绩效评价目标和指标体系上，应该根据不同的部门类型进行差异化设定，对于党群机构、政府办事机构应以节约开支模式为主，设计时应更加关注行政履职成本控制；对于政府组成部门，则以管理与改进模式为主，注重突出引导内部行政管理体制改革，更好地推行政策实施；对于政府直属机构，则应以责任与控制模式为主，强化履职的规范性管理目标；对于政府直属事业单位，需要结合事业单位分类管理和履职成效改进为主，重点围绕预算资金对公共事业和公共服务水平保障的有效性管理。

当前部门整体绩效评价中，我认为面临的首要难题就是如何科学合理地选定评价主体范围。对于党委政府内部业务支撑及高度保密单位，如党委政府、机关事务管理、国家安全管理、外交等部门可以考虑采取封闭评价模式，评价主体仅涉及内部主体；对于从事社会经济发展宏观管理和间接提供公共服务的部门单位，如发改、财政、工信、科技等部门，可以考虑采用内部主体加外部研究咨询机构共同参与的半公开模式；对于从事社会经济发展行业管理和直接提供公共服务的部门单位，如教育、卫生、民政、人社、公检法等部门，应该采用全透明模式，推行内部主体加外部组织、社会公众共同参与评价。

此外，另一个难点则是如何在整体绩效目标与部门预算之间构建出清晰的链式关系。部门整体支出绩效评价不同于政府部门绩效考核的其他维度，是以预算为基础，以目标设定及实现情况为核心开展的单线评价工作，重点是说清楚预算资金对于部门实现核心履职绩效目标的保障程度，从而评价部门在公共财政资源上的使用效率和效果。在部门整体支出绩效评价试点过程中，这一点也是最难以评价的。实践中，一般情况是部门编制了完整的部门预算，包括基本支出和项目支出，也确定绩效目标和年度工作重点。但是，并没有明确细致的工作方案、科学完整的预算支出标准能够把绩效目标和预算额度分配之间的关系有效地联系起来，特別是基本支出和其对应的日常工作与应该实现的绩效目标之间的关系。因为在当前财政收支压力日益增加的情况下，项目支出存在的意义必须与刚性公共需求保障高度相关，其预算额度也应与直接项目实际产出高度相关，毕竟市场经济机制下，天然需要100万才能完成的公共产品或公共服务供给，压减为80万完成，要么最终产出数量存在差异，要么质量存在短板，并不存在既定绩效目标完成的情况下，项目支出可以随意压减10%或20%的空间。因此，进行部门整体支出绩效评价时，可以考虑单独评价部门绩效目标完成情况和部门预算管理控制情况，从绩效实现和预算控制两个维度，综合评价部门整体支出绩效实现情况。

罗旭东：绩效目标和指标体系是部门整体支出绩效评价的“根”和“魂”。一个部门的运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，都需要具象化为绩效目标和指标来体现和考量。在绩效目标和指标体系的设计上，需要处理好三方面关系：一是处理好全面和核心的关系，要坚持突出核心。部门整体支出绩效评价要避免陷入面面俱到的怪圈，可以运用目标分级的方法建立部门整体核心绩效目标和指标体系，围绕部门核心职责和战略规划，从宏观层面设定相对稳定的职责任务框架，并在此基础上动态调整年度工作任务和预期目标指标。二是处理好定性和定量的关系，要坚持量化为主。一方面绩效指标要具备可衡量性，能够通过数据分析测算进行精确的评判，避免主观判断和自由裁量；另一方面，绩效指标要有明确、客观的标准值作为评价标尺。三是处理好财务和业务的关系，要体现“业财融合”。部门整体支出绩效评价区别于其他监督、检查、考核的最鲜明特点就是对“花钱”和“办事”进行综合评价。因此，“投入产出的性价比”也是设计部门整体支出绩效指标的重要维度，要通过绩效指标厘清预算资金和政策效果之间的关系，不仅要评价“事办得好不好”，也要评价“钱花得值不值”。

从实践工作来看，当前部门整体支出绩效评价还面临一些困难和挑战：一是在编制部门整体支出绩效目标过程中，一些部门习惯于将项目支出绩效目标简单加总代替整体支出绩效目标，造成绩效目标“碎片化”。二是部门整体支出绩效评价指标的部门性、整体性、宏观性不足，反映管理过程的共性指标偏多，反映部门履职结果的个性指标不足，导致评价指标体系“模板化”。三是部门整体支出绩效评价结果的应用“形式化”，应用范围不广、应用程度不深、约束手段偏软。上述问题需要财政、部门、专家以及第三方机构等各方力量共同加以研究和解决。

主持人：部门整体支出绩效相当于对部门履职情况的业绩体检，其结果会影响到部门整体形象、预算安排等，下一步为更好统筹基本支出、项目支出，推动部门整体支出绩效评价，更好运用部门整体绩效评价结果，您还有何想法建议？

姜国兵：推动部门整体支出绩效评价，更好运用部门整体绩效评价结果，我认为，一是部门本身要练好绩效内功，能够理解绩效内涵和真实呈现部门绩效。如果部门本身能够很好地呈现部门整体支出的目标和指标，展现绩效目标与预算安排的匹配性，不仅能够为下一步的第三方机构评价奠定基础，也能够与第三方机构互动中相互学习、平等对话，从而不断推动部门绩效水平。二是第三方机构要选择具有理论水平和丰富实践经验的主评人。如果主评人不能驾驭部门整体支出的综合性、宏观性和政策性特征，就无法提出部门本质性、有深度的问题和政策建议，那么绩效评价报告最终也就变成部门财务检查报告，或一般性年度工作报告，徒具绩效之名。三是财政部门要扮演好“掌舵”角色，尽量避免去“划桨”。部门整体支出绩效评价是一项专业性很强、理论水平要求高的工作，财政部门绩效处（科）的人员往往应站位更高，从整体上把握对部门绩效评价，更好与第三方机构合作共赢。

杨辉：一是加大理论研究，强化舆论共识。作为一项新理念新制度，获取社会各界的普遍认可，是推进部门整体绩效管理的润滑剂，尤其需要积极借鉴国内外先进经验和典型案例，由学术界深入持久地开展理论研究，为各级各地扎实高效开展部门整体绩效管理提供理论指导。同时，也离不开各级各部门的宣传引导，促成在更大范围内的共识。

二是加大政策指引，实现标靶划线。一项新兴政策制度要取得各级各界的重视，离不开目标任务和权力责任的清晰划分，更离不开操作层面的指引。因此，要加大相关政策的出台、管理制度的完善、目标体系的健全，适时借助预算管理一体化平台的推广，就显得势在必行。

三是强化行政认定，实现考核驱动。在现行行政体系下，获得更高层级的重视，对于高质量开展部门整体支出绩效评价大有裨益，无论是在省市以上，还是在县区级以下，都体现得较为明显。因此，将部门整体支出绩效评价开展情况纳入地方一把手政绩考核范畴，作为地方高质量发展考核要求，显得尤为迫切。

四是探索协同机制，增强结果应用。就目前而言，积极探索构建多部门参与的协同共进机制，搭建权威的沟通协调平台，实现政府有限资源的整合和信息共享，是提升部门整体绩效管理社会认可度和存在价值的重要举措。

黄婕：在部门整体绩效评价结果的应用上，我认为主要应该关注以下几点：一是对于部门预算项目与核心履职存在错配问题的部门，应当督促部门更加关注预算结构的合理性，关注核心履职项目的前期储备流程，高度重视相关项目事前绩效评价结果的应用，提高相关履职项目储备的科学性和准确性，提高部门对各类新出台的重大政策（项目）的完整储备机制。

二是在部门存在的履职短板上，督促部门更加关注相关项目普遍存在的内控管理机制的薄弱环节和风险点，加强对重点项目和重大存疑项目的绩效复审，并以此为依托，逐步将相关预算绩效评价结果借鉴应用于其他项目和政策性项目，提高部门整体绩效评价应用的整体性和一致性。

三是搭建部门整体绩效一体化管理信息平台，通过大数据分析，打破部门各项管理环节和预算执行中的“信息孤岛”和“数据烟囱”，搭建绩效评价工作信息交流机制，拓宽本部门整体绩效管理相关问题整改和职能完善的信息交流与协作沟通，从而尽快推动构建出符合本行业本系统发展的整体绩效评价标准，确保本部门整体绩效管理工作进一步规范和完善，全面提高公共履职效能。

罗旭东：评价十回，不如应用一次。部门整体支出绩效评价的最终目的和价值所在就是将评价结果充分运用到改进管理、完善政策、预算安排等方面，帮助被评价部门提升预算管理水平和履职效能。为进一步丰富结果应用方式，强化结果挂钩的硬约束作用，提出以下建议：一是强化协同。将部门整体支出绩效评价与人大预决算监督审查、部门绩效审计等工作结合起来，形成与人大、审计等部门的协同监督机制。研究优化部门整体支出绩效评价与政府绩效考核的相互作用机制，促进考核评价更加全面有效。二是强化挂钩。将部门整体支出绩效评价结果与部门公用经费或整体预算实质性挂钩，评价结果为“优”和“良”的，优先保障预算；评价结果为“中”和“差”的，按照一定比例压减资金规模，将“奖优罚劣”落到实处。三是强化公开。目前，多数省市将项目绩效信息向社会公开，取得了良好效果，但部门整体支出绩效信息公开的范围较小。下一步，要逐步扩大部门整体支出绩效目标、自评结果、评价报告的公开力度，将部门整体绩效信息“晒出来”，以公开倒逼各部门提高主观能动性。