如何让产业扶持政策及时落地见效？——基于政策绩效分析评估角度

●姚荣伟

一、产业扶持政策绩效评估概述

（一）政策绩效评估的主要方法

1、综合评估方法。2013年9月，国务院首次引入第三方评估，委托全国工商联对鼓励民间投资“新36条”的落实情况进行评估。2014年以来，国务院在每年开展的重大政策措施落实情况督查过程中，均引入了相关机构对从决策到落实的整个过程进行评估，但具体评估方案由第三方机构根据评估对象自行设计。近年来，部分城市为加强重大政策执行情况的跟踪调查与督促检查，也尝试出台了相关评估办法。如2012年，上海市闵行区政府出台《关于推行公共政策评估的实施办法（试行）》，文件提及，对于事关区域经济社会发展全局、与人民群众利益较为密切、具有全区指导意义和普遍约束力的分配性规定和管制性规定，要建立包括前评估、中期评估和后评估在内的全过程政策评价体系。2016年3月，江苏省南京市政府办公厅印发了《南京市重大政策措施第三方评估实施办法（试行）》，明确提出对全市公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大政策措施开展第三方评估。2016年6月，辽宁省沈阳市政府办公厅印发了《沈阳市规范性和政策性文件实施效果评估办法（试行）》，明确提出对以市政府或市政府办公厅名义制发的、事关政府重大决策和全市国民经济与社会发展等重点工作的规范性和政策性文件要开展实施效果评估。2017年8月，江苏省常熟市政府办公室发布了《关于开展规范性文件实施后评估工作的通知》，要求对市政府规范性文件，以及各镇、各部门等制定主体公布实施一周年以上的重要规范性文件进行评估，具体后评估工作由市政府法制办牵头负责。

2、调查评估方法。为了摸清政策实施的实际效果，不少政府部门通过对某一领域（方面）政策开展企业或公众问卷调查来进行评估。比如，2017年，为深入了解推进供给侧结构性改革相关政策措施的落实情况和实施效果，国家统计局对全国9万多家规模以上工业企业开展了问卷调查，并且从企业优惠政策、创新支持政策、减税降费政策、简政放权政策四个方面对企业的获得感进行了评估分析。上海市有关部门也曾对本市出台的人才政策、居住证政策、企业科技创新政策、就业援助政策等的知晓度、覆盖面和满意度进行了问卷调查。

综上所述，目前政策效果评估大多是针对某一领域进行的，而对一段时期内政府部门出台的诸多政策进行系统性、综合性评估，目前尚没有统一的评估方法和模型可供参考，但南京、沈阳等城市在政策评估办法中所提出的评估维度和评价方法仍值得借鉴。

（二）政策绩效评估对象和体系

以笔者参与的A区产业扶持政策绩效评估为例，绩效评估主要对象包括加快高端服务业扶持、支持创业创新等一系列政策措施。为评估精准方便，评估组根据各项政策属性，总体划分为65项政策。为综合评估上述扶持政策的执行过程和实施绩效、存在问题及其影响因素，评估组在参考其他城市政策评估办法的基础上，结合区域实际，从政策针对性、政策操作性、政策协同性、政策实效性等四个维度，研究提出了企业扶持政策成效评估框架，试图对企业扶持政策的执行过程和实施效果进行全面的梳理和诊断（见图1）。

图1 区域企业扶持政策成效评估框架

1、政策针对性。政策文件的目标设定和相关举措符合区域经济和社会发展的实际，符合高端服务业发展趋势，符合企业和公众诉求，具有较强的针对性。

2、政策操作性。政策文件对企业资质条件、申报审批流程、实施责任部门等有清晰的表述，让企业在申请政策扶持的过程中有章可循，让执行部门在政策实施中有据可依。

3、政策协同性。政策文件与国家的上位政策保持良好衔接，与本区其他企业扶持政策支撑互补，共同构建资金扶持、人才支撑、综合配套相结合的全方位、立体化政策环境。

4、政策实效性。相关部门按照政策对企业进行了实质性奖励、补贴和支持，政策实施后取得良好的经济效益和社会效益，对高端服务业发展产生了积极作用，基本达到政策设计预期目标。

（三）政策评估的亮灯标准

为了对区域产业扶持政策实施效果进行客观评估，评估组围绕政策针对性、政策操作性、政策协同性、政策实效性设置了详细的评估标准（见表1）。如政策基本满足各项标准，则评价结果为绿灯；如政策在实际操作中有1项及以上不满足评估标准，则评价结果为黄灯。

表1 区域企业扶持政策成效评估标准

二、当前产业扶持政策绩效主要存在的问题

基于上述A区产业扶持政策的实施情况，结合当前我国各地产业扶持政策实际，笔者认为我国产业扶持政策仍存在政策内容设计、政策扶持方式、政策扶持力度和政策扶持机制等方面的问题，制约着产业扶持政策绩效的发挥。

（一）政策设计内容存在不系统不协调问题

1、政策制定存在“一刀切”的现象。对于一个区域来说，存在着种类不同、规模能级不同、生命周期不同的各类企业，这些企业有各自的发展特征和政策诉求，需要有相对细分、针对性较强的扶持政策设计，努力达到区别对待、量身定做。

从实际情况来看，一些地方主要存在两个问题：一是细分行业领域缺乏专项扶持政策。如政府在金融服务、商贸流通、文化创意、专业服务等领域都出台了专项政策，尽管出台了促进服务业发展的政策意见和促进新领域年度工作方案，但一些未来产业领域并没有制定专项的细分政策，相关政策大多散布在其他行业政策中，没有形成聚焦和系统性的扶持。

二是不同发展阶段企业缺乏专项扶持政策。如政府对接科技创新中心建设工作方案、推进企业自主创新专项资金管理细则等扶持政策，主要都是针对创新型企业发展诉求，对不同规模能级、不同生命周期的企业并没有制定分门别类、环环相扣的扶持政策，创新链式的产业政策链设计尚未实现。为此，从整体来判断，部分地区现有的非细分型扶持政策针对性、专项性还不够强，多个部门制定的财税政策内容和申请门槛差别都不大，可能不能很好地满足不同类别企业的政策需求，同时可能导致有的企业重复申请、重复享受相似的扶持政策。

2、政策制定存在“碎片化”的问题。政策设计既要体现针对性，注意分门别类，也要体现系统性，进行连锁化布局。整体上应当尽量减少政策重复、叠加、矛盾和割裂的现象。从部分地区来看，已经推出了整合企业发展的服务平台、形成服务企业大机制的工作制度，力图统合各类服务平台、扶持政策，但实际效果尚不如预期。

一是统合平台未能按预期构建运行。如有些地区提出要建设企业发展服务平台，希望将各个部门的扶持政策纳入政策服务平台一同受理，经过努力企业服务平台已正式上线。但由于组织协调力量不足，加上部门委办局配合度不够，企业服务平台集成功能并不多，许多部门政策受理和信息数据并未接入平台。所谓“事前”审批准入、“事中”企业服务、“事后”监管的企业全生命周期三大管理平台缺乏有效联动。区域各大产业之间没有形成跨界合作的机制和平台，信息共享和跨界合作都比较少。

二是部分政策措施存在重复和冲突。如一些地区的人才扶持政策，既有服务业人才发展办法，也有金融人才奖励扶持政策，还有服务业优秀人才选拔培养实施细则。与其他领域相比，金融人才享有高管个税贡献奖励政策，但这些政策并不能沿用到其他服务业高端人才扶持领域。再如总部政策方面，A区既有全区促进总部经济发展的实施细则，同时又有区级贸易型总部认定实施意见，并分别设置了总部经济专项资金和贸易型总部专项资金。而新出台的鼓励跨国公司设立地区总部意见，扶持政策仅局限于给予开办资助、租房资助和高管团队奖励，全区促进总部经济发展政策中的诸多扶持政策都没有涉及。此外，一些地方产业政策鼓励新兴业态的商业模式创新，而新兴业态往往是定制、消费、体验、餐饮等诸多领域复合在一起的形态。但目前由于消防环保制度比较严格，对商务楼宇中开展个性化定制项目难以审核通过，有些项目只能采取“一事一议”的方式进行解决。

3、政策制定存在“薄弱地带”。一是中小微企业扶持政策较为薄弱。从企业扶持政策初衷看，重点在于“雪中送炭”而非“锦上添花”，符合产业导向的中小微企业应该是政策扶持的重点。从先进地区来看，均出台专门针对中小微企业的扶持政策，对中小微企业从创业场地、就业补贴、融资担保、购买服务、管理咨询等多维角度给予了重点支持。从一些中心城区来看，也出台了中小企业发展专项资金政策、鼓励中小企业技术创新政策、扶持科技小巨人工程项目等政策，但总体上侧重于项目扶持、上市扶持、担保补贴、技术升级等细分领域，且多为市级项目做资金配套，并未针对区域特色系统出台综合性的中小微创新企业专项扶持政策。这也是扶持政策在区域小微企业中知晓度、受益度和满意度普遍较低的原因。

二是人才政策缺乏重要模块内容。目前人才争夺已经成为各大城市的热点，许多地区需要大规模引进国际化的现代服务业高端人才，需要考虑建立相应的海外人才工作局，统筹海外高端人才引进工作、出台细分扶持政策。同时，部分地区也推出了高端服务业人才公寓政策，但人才公寓资源还是主要来自政府，主要采取实物租赁和房租补贴的方式，但在如何利用市场化中介统筹区域内外房源、提供货币化房租补贴等方面并没有推出相应政策，影响到了人才公寓政策效应的充分发挥。

（二）政策扶持方式存在单一和模糊的问题

1、部分政策扶持手段较为单一。一是依然偏重政府直接投入补贴。从发达国家经验来看，产业政策是以培育企业生存、竞争能力为首要任务，控制单纯政策性财税补贴的比重，更加注重建立社会化服务体系。从部分地区来看，已经出台实施了政府投资基金管理办法，组建了政府投资母基金。但从各项具体扶持政策分析，扶持手段仍然主要依靠政府财政资金的直接投入和奖励补贴。如设立区高端服务业发展专项资金、总部经济专项资金，以及既有的科技创新、人才扶持、文化创意、商业结构调整等专项资金，采取的方式主要是根据企业经营、纳税、活动等情况给予不同的开办补贴、租金补贴、安家补贴、活动补贴、人才奖励等，资金投入不计回报，评审主要依靠专家打分。国内外经常采取的政府购买服务、引导基金跟投、融资担保、专业化机构评估等市场化手段运用得较少，既难以充分发挥财政资金对社会资金的杠杆撬动作用，也难以满足不同产业、不同企业的个性化政策诉求。

二是未能发挥好市场化、社会化机构作用。一些中心城区产业的最大特色就是管理咨询、法律服务、金融服务、会计服务、技术服务、设计服务、人力资源服务等专业服务行业高度发达，如果能借助专业服务机构的力量，将会有力推进政府对企业综合服务体系的完善。但从目前来看，产业扶持政策还主要依靠政府相关部门、园区公司、国有集团的力量，主要措施集中在财政资金补助、“放管服”改革、统筹政策服务平台、建立领导重点服务机制等行政手段方面，政策措施服务与专业服务联动契合并不密切。如未能系统出台政府购买专业服务机构的优质服务的专项实施细则，也较少组织专业服务机构与服务企业对象的平台对接、市场对接活动，未能将区域最大服务优势充分释放出来。

2、部分政策操作标准比较模糊。一是政策资助数额比较模糊。这种现象大量存在于各项扶持政策中。如部分地区促进总部经济发展的相关办法中提到，给予总部机构开办资助、专项资金扶持、培训补贴、人才补贴等支持政策，但表述都是给予“一定的补助”，至于补助金额的参照标准、补助额度等均未明确。又如部分区域推进金融创新试验区建设、推进金融业发展的相关办法对金融机构的开办资助、金融企业帮助小微企业融资给予奖励等明确了操作标准，但对企业的专项资金扶持包括区级税收奖励、培训费用补贴、购买办公用房补助等，依然采取“一定的支持”的说法。再如一些地区支持众创空间发展的办法中指出，对众创空间购买专业服务、举办专业活动、帮助入驻企业注册商标、组织企业参加展会培训、孵化创新型企业，说法基本为给予“一定的补贴”。当然不少部门也反映，内部都有可行的操作细则，但不予公开。

二是政策稳定性、延续性标准比较模糊。从部分地区专项扶持政策有效期来看，有的扶持政策存续期比较短，基本上3年一轮。如A区企业住所登记管理细则、服务业人才公寓管理实施细则、服务业人才发展资金资助实施细则、服务业优秀人才选拔培养实施细则、科技企业扶持奖励政策等有效期都仅有3年，同时还有多项扶持政策到期。这些政策到期后是否延续、是否变化都是未知数，给企业预期带来很大的不确定性。此外，企业申报市级政策扶持名目很多，部分名目区级有匹配支持，有些名目却没有；市级有要求区级匹配就给予匹配，市级未要求区级就不设匹配通道，工作的随意性较大。

（三）政策扶持存在不足和低效的问题

1、扶持政策覆盖不够宽阔纵深。一是政策过度聚焦在少数人群身上。在调研过程中，很多企业都对教育、医疗、体育、卫生等公共资源有着迫切的需求。尤其是对于进一步放宽户籍落地的条件，开通子女就学、家庭就医的绿色通道，创造更好的条件，集聚更多的优秀人才，有着较大的需求。但由于各方面条件和政策享受标准的限制，扶持政策主要聚焦在少数高端人才和重点企业上，不但许多适用型人才难以得到扶持，就连部分金融业高端人才也难以落户。

二是部分政策措施效应未能充分释放。从部分地区实际情况来看，目前已经建立了产业引导母基金、多个千万元级规模以上的专项扶持资金。但这些资金和年度总盘子相比，和企业期望值相比，执行落地效率还是偏小，存在用足用好的巨大空间。比如设立了政府产业引导母基金和相关子基金，但组织以来成功实施的投资项目寥寥可数。人才专项资金每年有5000万元的额度，但当年责任部门执行率仅为20%。自主创新专项资金盘子不小，但项目审批非常严格，一般企业难以达到市区1比1匹配的审核标准，专项资金根本用不完。

2、政策措施存在低效或未能落地的现象。一是政策措施可能存在没有落地的情况。从各个相关责任部门汇总的政策扶持直接效果数据分析，部分政策可能由于操作标准不明确，或者政策设计不科学、政策指对对象不清晰等原因，出现了多项政策措施没有落地、无法统计数据的现象。如A区促进商业结构调整引导资金使用实施细则、促进时尚产业发展专项资金使用实施细则等，对于时尚学院、行业协会和时尚媒体给予一次性扶持、鼓励时尚设计研发（评奖、培训）奖励兑现等领域明确给予专项资金扶持，但近年来没有一项实质性扶持资金落实到位的记录。又如文化创意产业发展引导资金管理细则承诺的各项扶持措施，除了“对获得市促进文化创意产业发展资金支持的项目给予一定比例配套支持”具有实际成效的数据外，对提升园区能级的经营者奖励、文化创意设计平台资助、文化创意人才团队资助、文化创意活动资助等扶持细则，相关部门都暂无数据或记录。再如A区服务业人才发展资金资助管理实施细则明确规定，要分别给予人才培训、继续教育、专业团队建设、技术攻关项目给予5—20万元的资金资助，而事实上相关责任部门并没有提供统计数据，很可能是因为该类政策设计上难以操作等，并没有落地见效。

二是政策实施可能存在低效的情况。在这方面集中表现为政策执行的滞后性问题。如按照现行规定，财税补贴的发放需要一个执行期（即次年发放），但这对申请企业来说，往往错过了最需要财税补贴的时机。同时，区域给予众创空间为入驻企业购买专业服务、举办相关活动，组织企业参与展会、论坛和培训等补贴的金额非常少。此外，楼宇经济扶持政策相关资金主要补贴在物业公司，对物业公司是否将资金使用到总部机构引进上没有关联评估手段，政策可能缺乏针对性。

（四）政策扶持机制存在繁琐和设限的问题

1、政策申请审批程序比较繁琐。一是部分行政审批事项流程依然复杂。由于现有法律法规的规定，区级政府面临的一些制度性障碍突破难度很大。如A区目前由于注销环节复杂，区域企业注销较为困难、简易注销效果有限。同时，区行政服务中心和社区事务受理服务中心之外，还有12个部门存在48个办事点办理行政审批服务事项。部分职能部门的工作人员仍存在重审批轻监管的观念，对行政审批权看得较重，未从服务的角度、企业群众的角度看待职责和权力；部分职能部门行政审批权和监管权未分离，相关工作人员只会通过审批进行事前监管，事中、事后监管的能力较差。信息共享还未有效落实，电子政务系统各自为政，市、区对口部门办理行政审批业务时均使用内部专网，尚不能互联互通。

二是政策受益仍存在较多限制条件。从部分区域现有产业扶持政策来看，部分政策中专项资金申请门槛虽然不高，但审核通过的技术限制和比率限制条件很高，得到专项资金支持的企业主要是区域龙头型、领军型企业，“锦上添花”的现象多、“雪中送炭”的现象少。同时，企业盈利状况特别是税收区级所得是很多财税政策实施的前提，如区域企业特殊贡献奖、高级人才奖励等实施条件都是以该企业对区域作出较大税收贡献为要，而一些具备高成长潜力的创新型中小微企业在初创时期往往因为没有盈利和税收贡献而难以获得重大政策支持，终因无以为继被购并，或是转向其他地区发展。

2、政策实施还缺乏健全的宣传和评估机制。一是政策宣传还需要创新方式。在当前的经济形势下，企业尤其是新兴企业对动态服务的需求很高，但目前区级政府部分机构信息服务仍停留在静态、被动、碎裂的层面，信息推送的及时性、便捷性不足，统一的政策信息发布和审批受理平台未能建立，对企业服务的互动性、多样性、主动性较弱，许多企业对专业政策发布仍处在不知情或延后知悉的状态。

二是政策实施管理体制仍有待完善。目前部分地区还未建立扶持政策定期绩效评估机制，对作为政策实施对象的企业基本还是采取传统座谈、调研以及财政绩效评估的方式采集反馈意见，整体上扶持政策实施尚未形成评价—改善—再评价的良性循环。同时，政策实施效果缺乏定期的数据统计制度和信息统筹制度，许多专项资金的落地情况、资金带动情况，都处在暂无数据、暂无信息的状态。政策实施的真实情况以及信息数据各个相关责任部门基本处于割裂或保护状态，没有建立真正的数据信息及时交换与共享机制。因此，难以对区域各类扶持政策作出全面、深刻、及时、定期的分析评估与调整完善，从而影响到区域政策成效的发挥和投资营商环境的持续改善。

三、先进地区推进产业扶持政策的相关经验

为充分学习借鉴国内外产业扶持政策制定实施的经验，评估组对国内先进城市和国际部分地区企业扶持的做法进行了梳理和比较研究，为区域调整完善企业扶持政策提供参考。

（一）与京广深杭等领军城市的比较分析

1、最明显的特点：先进城市更重视资金扶持。反映在产业政策的资金补贴上，就是各大城市都纷纷加码，不惜重金吸引优质企业项目和高端人才落户。

比如，2017年2月，广东省广州市黄埔区推出4个“黄金10条”政策，在先进制造业、现代服务业、总部经济和高新技术产业等4个领域支持企业落地。又如，广东省深圳市对于重点产业领域的企业及行业协会和平台类、服务类、科研类等机构予以明确的资金支持，尤其对于新落户企业（机构）给予较大的扶持力度。再如，浙江省杭州市高新区（滨江）推出支持大众创新创业“黄金12条”，对众创空间运营机构、初创科技企业、创投机构等给予三年全额房租补贴，这是全国对于众创空间力度最大的房租补贴；杭州还对众创空间的创业服务活动给予最高100万元的补贴，对科技企业所得税、个人所得税等也有较大力度的补贴或减免。

2、最有效的方式：注重让企业来扶持企业。在扶持创新创业方面，国内一些发达城市已从“政府想要什么”向“企业需要什么”转变，政策制定和兑现委托著名企业或第三方机构实施，而不是全部由政府直接对企业给予补贴和支持，这样可以提高政策的科学性、针对性和有效性，最大程度遏制部分企业的骗补冲动和行为。

例如，杭州探索支持创新创业的方式，与阿里巴巴战略合作，依托阿里的云服务能力和富士康工业4.0智造能力，整合形成设施平台，在此基础上，附以企业资本的资金扶持、网络创意营销以及工业设计能力等，从而为创业者提供全链条的创新创业服务。又如，在深圳湾创业大街、中关村创业大街，政府邀请并支持有实力的企业、第三方机构和行业协会来打造创业生态圈，甚至以购买服务（如创新券）的方式，直接将政府的扶持资金补给第三方机构，由第三方直接给有需要的创新创业组织和人才提供相应的创新服务。

3、最长远的做法：加强政策措施的系统集成。部分发达城市采取系统性、整体性的策略扶持重点产业发展，建构起“行业联盟（协会）+公共服务平台+产业集聚区+龙头企业+产业专项基金+人才政策+产业发展领导小组”的立体化模式，全方位、多角度地整合资源支持某一产业集聚发展。

例如，在提高区域科技创新的显示度上，上海市松江、嘉定两区都将分散在各项政策中的举措集成起来，形成“嘉定科创30条”“松江G60走廊60条”等简明扼要的扶持清单。在发展科技服务业方面，深圳市从政府出台多项扶持政策、企业联盟及行业协会推动，到建设重点产业集聚区、出台专项资金和人才政策，形成强大有效的闭环系统，支撑整个行业公共服务平台，再由重点企业发力、小微企业集群跟进，多管齐下推动产业做大做强。

（二）发达国家企业服务政策经验借鉴

1、产业政策高度聚焦，资金支持有力。发达国家的型塑性结构政策①占有十分重要的地位，对某一重要产业的政策支持，通常具有高度的聚焦性和长期性。

一是产业计划高度聚焦。如东南亚金融风暴后新加坡将文化创意产业升格为战略性产业，并提出“文艺复兴城市2.0”“设计新加坡”“媒体21”三大计划，旨在打造“全球文化和设计中心”等具有影响力的形象。如今新加坡文化创意产业的集群已颇具规模。

二是政府投资明确到位。如，德国的光伏发电政策规定，上网电量没有配额限制且维持20年不变；补贴电价20年内逐年递减，同时规定了上网电价补贴、税收抵免和信贷优惠政策的递减范围。这样有助于德国光伏用电生产供应企业有充分的心理预期，安排20年的生产经营活动。

2、产业政策注重延续性和功能性。发达国家注重政策的适用性、阶段性和延续性，关注调整、强化、改善和规范市场机制，提倡以提供信息、健全市场秩序、维护经济安全为主要内容的非倾斜式“功能性”政策。

以财税扶持为例，不同阶段的支持方式是不一样的，但财政支持是具有延续性的：在创业阶段，针对企业规模较小的特点，通常由政府牵头联手商业银行进行风险投资，实施税收减免和适当的财政支持；在发展阶段，发达国家通过成立政策性企业银行用于提供资金，政府在这一环节的作用在于为担保机构的担保提供再担保，为了扩大企业融资范围，政府同样支持企业间的互助合作担保贷款，这一阶段转向以间接融资为主；到了成熟阶段，产业政策转向以鼓励市场化融资为主，对发行股票、企业债券等金融手段进行适当引导。

3、产业政策注重社会化服务体系建设。由于市场经济更为发达，发达国家越来越以培育企业的生存和竞争能力为首要任务，控制单纯政策性财税补贴的比重，越来越注重社会化服务体系建设，为企业营造良好的发展环境。

以人才政策为例，多数发达国家聚焦的内容不在于人才落户的时间点，而是逐步将重点转移到人才发展的长期规划，在制度上保证对企业经营管理者和员工进行教育培训。例如，韩国为支持动漫游戏产业发展，将培养动画、游戏人才上升为国家行为。以发挥行业组织作用为例，德国在数字内容产业发展方面，鼓励著作权集体组织协助政府对音乐、美术、电影及出版等领域进行管理，通过法律教育、行业自律、会员制等方式对会员企业进行监管。

四、优化完善产业扶持政策的思考建议

（一）明确操作范围条件，巩固提升现有政策效果

1、明确扶持对象，提高政策操作性。各项产业扶持政策文件中，对含有“重点企业”“有关项目”“相关活动”等政府扶持对象和准入门槛不明确的措施，要进一步细化受理条件、申请材料、办理流程，以增强政策的操作性，确保政策不放空、不雪藏，及早落地见效。

2、明确扶持金额，增强政策吸引力。各类产业政策文件中，对“给予一定资助”“给予一定奖励”“给予一定比例补贴”等标准不清晰的措施，要拿出明确实施细则，通过在公开文件中明确资助、奖励和补贴标准或按照“最高不超过”“最低不少于”的边界表述，增强政策措施的吸引力。

3、及时更新到期政策，提升政策稳定性。为了增强企业对扶持政策的稳定预期，建议对制定时间较早且没有明确有效期的，以及即将到期的多个政策文件进行系统专项评估，提前开展企业调研和意见征询，争取新一轮政策制定更加科学有效、无缝衔接，让企业有更加稳定的受益预期。

4、适时拓展范围，扩大政策覆盖面。根据当前新技术、新业态、新模式不断涌现的趋势，对政策适用范围进行动态调整、灵活操作，将政策制定时未考虑到的新兴业态纳入政策扶持范围。

（二）制定出台集成政策，持续完善政策扶持体系

1、研究出台系统集成“政策包”。研究出台“促进产业高质量发展1+X条”，通过政策“组合拳”和“工具箱”将目前分散在各个政策文件中的重点举措进行分类汇总和优化完善。通过汇编处理，一方面，可以使企业“只看一个文件”就能全面了解区域的扶持政策“干货”；另一方面，也尽量减少相关政策的交叉重复和相互割裂，简明扼要提供扶持政策目录。

2、借鉴外部经验，提升政策竞争力。密切跟踪先进地区在科技创新、人才集聚、配套服务等方面的成功经验做法，对“人有我无”“人强我弱”的政策举措，结合区域发展实际开展可行性研究，尽量拉平政策差距，增强区域发展高端服务业环境竞争力。特别是在综合扶持中小微企业、引进高端人才团队、加强资金扶持和基金投资、开展市场化服务等领域，抓紧研究储备一批具有影响力的专项政策措施。

（三）用足用好专项资金，努力提升资金使用效率

1、财政部门加强专项资金预算管理。建立由财政部门和产业主管部门协同管理专项资金的工作机制。在科学编制专项资金年度预算的基础上，财政部门应做到及时下达专项资金，并在实施过程中督促预算执行并开展绩效评价，进一步加强监督检查并推动整改，解决专项资金预算编制不合理、支出执行不积极等问题；对专项资金长期闲置、违规支出等问题采取一定的惩戒措施，必要时可以调整或撤销该专项资金。

2、产业部门加强资金执行管理。政策制定部门或实施部门，应根据产业发展需要，研究提出专项资金年度支持重点、预算建议，认真组织年度专项资金项目申报、评审；对财政下达的专项扶持资金，应在3个月内制定和明确资金使用计划，建立重点企业、重点项目数据库，加强项目合同签订、项目跟踪监管、项目绩效评价、资金使用情况的全过程管理，提高资金执行效率。同时，对资金执行效果不明显或放空的政策，也要检校政策本身是否存在设计缺乏针对性的情况，及时进行调整或完善。

3、运用市场手段，发挥杠杆作用。改变当前以政府财政资金直接投入和奖励补贴为主的扶持方式，依托区域金融企业众多、社会资金充裕的优势，通过政府购买服务、引导基金跟投、融资担保、专业化机构评估等市场化手段，充分发挥财政资金对社会资金的杠杆撬动作用，更好满足不同产业、不同企业的个性化政策诉求。在天使投资、风险投资方面，可以考虑与民间资本合作，利用其专业背景与风控能力对有前景的项目进行投资，通过杠杆作用使有限的财政资源得到最大化利用。

（四）有效依托专业机构，充分放大政策倍增效应

1、政策推广要注重借助社会力量。改变政府直接补助或奖励企业的传统做法，充分发挥区内金融、商贸和人力资源、管理咨询等专业服务较为发达的优势，联合搭建统一的企业服务平台，通过招投标将高端专业服务统合纳入企业服务平台，为企业提供专业服务导航和评价服务。研究出台政府购买专业机构服务产品的意见和办法，让专业机构为企业提供专业服务，而非只采取对企业进行资金补贴的方式。

2、政策设计要注重企业参与。政策设计的出发点要从“政府想要什么”向“企业需要什么”转变，不能局限于召开企业座谈会和在部门内部征求意见，而应尝试引入企业家、行业协会以及第三方专业机构参与并公开征求意见，通过促进各方主体在观念、利益等多个层面的交流互动，更好地凝聚社会共识，推动政策顺利实施。

3、政策实施要注重加强部门配合。某一部门“单兵作战”落实相关政策，难免会造成信息不对称、措施不协同等问题，导致政策落地难、见效难。为此，制定和实施企业扶持政策必须打破部门界限，事前加强会商研讨、事中加强信息共享、事后加强沟通协调，从程序上确保政策的合理性。

（五）打通政府部门通道，全力提升企业服务水平

1、丰富企业服务平台功能。进一步整合对接网上政务大厅和企业服务平台网上受理事项，企业服务平台重点是按照产业政策申报排片表，尽快开通相应政策申报入口；网上政务大厅重点将产业扶持政策的申报审批纳入服务事项，并根据最新政策及时更新申报条件和材料要求，为企业提供最新的政策服务。

2、整合简化政策申请流程。进一步简化审批流程、降低准入门槛、提高资金拨付效率，使更多企业能够便捷申请并及时获取扶持。对于符合条件的企业在申请企业资助、项目奖励、人才补贴、人才公寓等方面的多元化需求，相关部门应指导窗口单位对申报材料、申报流程进行梳理和归并，为企业提供一揽子咨询服务和解决方案，避免企业重复填报表格、多次提交材料、往返多个部门。

3、提升窗口工作人员服务水平。针对窗口服务人员流动率较高、待遇水平较低等问题，建议完善窗口服务人员工资考核激励机制，探索给予相应的事业单位编制岗位，切实增强专业服务人员的稳定性。加强对窗口服务人员尤其是专业知识较为复杂的岗位人员的职业技能培训，进一步提高服务人员的专业技能。

（六）拓宽宣传贯彻渠道，切实增强企业的获得感

1、优化移动企业服务。加大手机端“企业开办服务APP”的宣传推广力度，同步开通微信小程序，将系列政策收录其中，真正打造面向企业法人的“全域全天候全事项”服务新模式。

2、延伸线下服务渠道。区域为满足企业开办服务需求，与银行网点合作建立了一批企业开办政银合作服务点，建议在此基础上加大企业扶持政策指南等宣传资料的投放力度，适时拓展对企业扶持政策的咨询和受理服务，当好服务企业的“店小二”。

（七）健全成效评估机制，确保各项政策落实到位

1、开展政策制定事前评估。部分政策存在门槛不清晰、条件不明确、资金不落实等问题，归根结底是因为政策的制定实施缺少事前评估和效果预测。建议建立政策事前评估机制，对程序合法性、内容明确性、范围合理性以及预期实施效果等进行评估，从源头上提高政策质量。

2、加强政策实施过程监测。按照“谁起草、谁负责，谁实施、谁负责”的原则，政策文件的起草部门负责具体政策措施的评估工作，在政策失效或废止前每年评估一次，科学分析、准确判断评估结果，加强对扶持对象、扶持资金的统计监测和分析预测，并以此分析数据和及时调整政策实施方案。

3、重视第三方机构专项评估。为了增强政策评估的客观性和科学性，对于重大政策性文件可委托第三方机构组织评估，通过问卷调查、实地访谈、专家咨询、座谈调研、案例分析等方式，听取市民、企业和其他社会组织等各方的意见建议，提出继续有效、予以废止、宣布失效或修改完善等意见建议。

4、将政策评估纳入部门考核。建议将政策实施效果评估工作纳入政府系统运行目标管理系统，由政府督查室对各部门、各单位政策评估工作、政策修订完善情况、政策实施效果等给予综合评价，督促各部门提高政策执行效率。

注释：

①型塑性结构政策即框架性结构、成体系的政策，层次感分明，关键节点在框架中十分突出。