关于充分发挥财政部监管局职能作用的思考

●郑智新

从中央企业财政驻厂员处，到财政部驻各地财政监察专员办事处，再到如今的财政部各地监管局，财政监管机构随着财政改革发展的深入，自身也在切实经历着变化。这些变化，不仅仅是可见的名称层级之变，更多的是不可见的理念职能之变，带来的是组织架构、业务逻辑、履职方式等的适配调整。最近几年是财政部监管局扬帆起航再出发的关键阶段，如何把握变化带来的挑战与机遇，如何开好头、铺对路，充分发挥监管局职能作用，值得深入思考与分析。

一、监管局改革的变与不变

财政社会学认为，财政是政治体系、经济体系和社会体系这三个子系统的媒介，财政与社会之间有着深刻的互动。熊彼特提出，民族精神、文化水平、社会结构等都会对财政产生影响，财政历史事件提供了对社会存在和发展规律、国家命运驱动力以及具体条件，特别是组织形式发展和消亡方式的洞察，从财政角度可观国家、国家性质、国家形式和国家命运。因此，财政现象不仅仅是经济现象，更体现着社会的脉动，包含时代的变迁。党的十八届三中全会作出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”重要理论判断，改变了以往对财政的定位，将财政由一个经济范畴提升为一个国家治理范畴，财政也就从单一性的经济领域被推进到了系统性的国家治理领域（高培勇，2018）。以此视角回顾财政部监管局改革历程，观感监管局近年来变化，可清楚认识到监管局体现的是社会变革的具体化，是财政融入国家治理过程中的产物，也是财政改革的缩影之一。

具体来说，监管局改革历程是在相应时代背景下的财政制度不断变革过程中发生发展的。监管局最早的组织形态是承担单一任务的派驻点，职能单一、业务有限，主要负责的是对作为经济领域“财政”的监督，并且这一监督展现的是初步的摸索和试验，背景对应的正是我国改革开放和社会主义经济制度建设的探索，尤其是社会主义市场经济体制的初期构筑过程。1994年起，财政管理体制从包干制改为分税制，重构了中央财政与地方财政之间的分配关系，中央财政收入占财政总收入的比重从1993年的22.02%跃升至1994年的55.70%，此后多数年份的占比围绕50%中枢运行。中央财政收入增加带来的是对地方转移支付的逐年增加，相应的监督变得十分必要。同时，这一时期我国财政制度体系逐渐从生产建设型财政转向了公共财政（冯俏彬，2018）。1995年，为适应财政管理体制改革需要，财政部驻各地财政监察专员办事处挂牌成立，就地履行中央财政的监督管理职能，业务开展上较为偏重财政资金的监督检查，尤其是在2013年之前，主要根据年初布置下来的任务开展全年监督检查，如检查中央财政支出资金的管理使用情况、中央财政收入情况等，注重的是事后回顾式检查，组织设置和人员力量上都较为注重监督检查方面的配置。这一时期的背景，正是我国逐步融入国际经济体系，充分享受人口红利，经济实现高速增长的阶段，也是基础设施和基础产业大发展、工业化不断推进的时期。随着财力的增加，社会保障、乡村建设、民生改善等方面支出规模也随之增大。2013年后，全国财政收入年度间同比增速由两位数降至一位数，提高财政管理效率的迫切程度有所上升，改革进入了深水区，寻求建立健全现代财政制度被纳入改革视野。我国的国际地位、经济社会也在发生着深刻变化，需在全球视角下重新定位财政职能和财政政策框架，更好统筹国内国际两个大局，构建大国财政（马海涛和汪昊，2018）。专员办需要更加有所作为，更好契入财政主体工作中。随后的一个尝试即为明确和细化专员办预算监督职能，从预算编制到预算执行再到决算管理，专员办融入了新一轮财税体制改革大潮。回顾派驻点时期和专员办时期，可以看到财政监督制度在持续不断地探索和完善，从浅层次的财政资金收支情况监督检查，到深层次的嵌入预算管理前中后链条；从在财政主体业务之外到逐步融入财政改革发展大局，可谓由浅入深、由表及里、循序渐进，而2019年后财政部各地监管局的设立，更是财政监管的一次新跨越。

首先是职能上的变化，从以监督检查为核心转变为重视日常管理和服务，融监督于管理中，突出“财政监管”的核心职能。其次是组织设置上的变化，更加明晰与审计部门的工作界限，专职于检查的人员或处室有所减少，全面了解财政业务、具有综合素质和能力的人员相对增多。再次则是业务开展方式上的变化，由过去点状分散的单个突破、以事后检查为主向事前事中管理为主转变，并且逐渐过渡到全面无缝对接财政主体业务，成为财政管理必不可少的一部分。实质上，上述三个方面的变化体现的是财政与财政监管理念的变化，财政不再是简单的收支和理财，而是具有公共性的社会治理重器，是宏观调控的有力手段，也是社会进步的推动力量。财政监管不再仅仅监督财政资金收支的规范程度，还需承担财政管理的内在职能，更加突出了社会公共属性。

监管局的上述变化正是发展进步的体现，回顾监管局的改革与变化，体现出的是监管局与财政体制改革同步同向，是在时代发展过程中的必然。从实践经验来看，检验一个改革是否正向，除革故鼎新之处外，一个重要的标准即为改革过程中所需坚持的要素是否还存在，否则改革就是重置。监管局没有脱离财政体系另起炉灶，反而是与财政主线越来越融合，仍然重视提升财政资源配置效率和财政资金使用效益，并且始终牢记“国之大者”，始终坚持以人民为中心的财政思想，紧紧围绕财政核心职能与中心任务开展工作，一直担当着财政领域能扛重担的“铁军”和“尖兵”。

二、构建与监管局新定位相适应的制度体系和管理机制

加强国家治理体系和治理能力现代化建设，需破除制约高质量发展的机制障碍。监管局想要充分发挥职能作用，考虑的重点首先就应放在优化完善制度和机制上。

财政监管可理解为财政领域的监督管理，大致有三层意思，包括监督检查、约束管制和社会治理。监督检查贯穿于财政活动的整个过程，对内负责财政系统内部问题查找，对外履行预算监督、会计监督等职能，为的是确保财政资金的安全、效率和秩序。约束管制即通过制度、流程、考核等方式进行控制，为的是使财政运行规范化、可控化，尽可能避免财政被动承担“最后买单人”角色，在运行伊始即接入或通过内嵌方式成为财政链条上的一环，对潜在问题做到早发现、早解决。社会治理是财政公共化的体现，财政资金取之于民也用之于民，提供的产品大都具有非竞争性、非排他性特点，天然具有宏观调控属性，财政运行即为公共治理过程。现实情况在于，财政资金体量巨大、时刻持续、使用广泛，规范与突破总是处在一种动态平衡的关系之中，社会治理可谓方方面面、细微之至。由此，监管局应注重从实质实际出发，不拘泥于机构监管，加强行为监管，重视功能监管，通过体系化应对多样化对象，扫除监管盲点，不留监管盲区，提升监管效能，加快建立符合现代财政特点、科学完备、有力有效的现代财政监管体系。

随着监管局定位被明确和职能被固定，如何自主运行是监管局必须完成的课题。总的来说，需要坚持系统思维、问题导向，采取切实可行措施，创新财政监管机制，构建与监管局新职责相适应的制度体系和管理机制。具体来说，监管局运行需逐渐从“双渠模式”向“三渠模式”转变，即除了根据规定、财政部委托或授权开展工作，还要增加通过自主方式开展工作，并且要加快向法定固有模式转型转变。

（一）优化监管局管理格局，加强业务统领和履职保障

一是强化监管局制度化管理。通过制度使监管局业务开展规范化、固定化、程序化，统筹谋划监管局工作重点，充分尊重监管局自主性，给予监管局履职空间。同时需进一步完善监管局归口管理，科学调度监管局工作力量，避免工作扎堆重复，影响实际效果。二是促进财政监管法治化建设。法律法规是财政监管的基础和依据，也是监管权威树立的来源，可考虑制定财政监督法，统一分散在预算法、税收征管法、财政违法行为处罚处分条例等法律法规中的财政监督条款，并适当加大对违法行为的处罚力度，提高违法成本。三是推动监管局嵌入财政各项业务。除了现有的预算管理业务，监管局还需扩展业务广度与深度，包括地方政府债务风险防控、属地财政运行情况监测、属地中央企业执行财务制度监控、国有资产管理等，逐步织牢织密监管网络，从“小而精”转向“大而美”。四是建立正向激励机制。监管局开展调研获取的情况可作为出台政策前的重要依据，监管局在实践中发现的问题、提出的政策建议可作为完善制度措施的重要参考，监管局审核意见可作为预算安排和调整的主要理由，并就监管局所提意见建议建立定期采纳应用反馈机制，对于意见建议被采纳较多的监管局给予适当考核加分、表彰奖励等，适时总结取得较好成效监管局的经验和做法，扩大推行范围。

（二）建立健全授权体系，探索权责清单制度

一是需明确授权的范围与事项。目前规定监管局职责的更多是指导性、纲领性文件，需要据此制定更加详细的权责清单，分清法定职责和授权职责，厘清固定授权和临时授权，每一项权责都要找到出处与依据，每一项职能都要找准履职具体路径与方式。应最大限度减少模糊地带，厘清还有哪些业务是需要授权监管局开展的，哪些业务是监管局已经可以自行开展的。有了制度性或机制性的一揽子先行规定，监管局业务具体开展将有章可循。二是需明确授权的大小。授权大小需根据事项的性质特点而定，审定权、审批权、审核权、复核权、稽核权等权限不同，承担的任务和责任亦有所差别，只有授权程度明确了，才能实现权责匹配，既不越位、也不缺位。监管局开展工作，不能只被授权去关注某一个或某几个监管对象的合法合规性问题，更需要监管局通过亲历现场，找到政策实施过程中的痛点、难点、堵点，进而提出政策改进优化的可操作建议。三是需处理好效率与风险控制的关系。授权不能朝令夕改，不能一放了之，也不意味着每一个地方的监管局授权都应相同，需根据实际情况查漏补缺、适时调整、因地制宜。授权作为行政权转移的一种方式，在授权过程中需通过程序性机制进行规制，坚持必要授权、有限授权、合法授权和不得转授权原则（朱长娥，2015），既应保证监管局工作的效率性，也应确保监管局行权有度。

（三）加强内部控制建设，完善考核约束机制

监管局自主运行意味着内部控制地位作用将上升，内部控制的核心即风险管控与监督制衡，为的是约束权力运行，防早防小、校正偏差。一是厘清边界与红线。研究制定监管局工作的负面清单和履职红线，全覆盖、全流程梳理监管局改革后在履职过程中的内控风险点，内控制度更新应做全做细，目标是引导监管干部增强思想自觉和行动自觉，时刻绷紧内控这根弦，有效防范监管局履职风险。二是建立隐患排查处置机制。强化日常风险防控，制度执行做严做实，组织开展内控检查评分或专项行动，丰富内控工作方式方法，加大问题发现力度和及时性。将内控与履行监督检查职能联系起来，控制自由裁量权。将内控与巡视巡查、内部审计等有机结合，强化廉洁风险防控和清廉文化建设，精准监督问责，督促监管干部依法办事、秉公用权、违法必究。三是完善考核考评体系。探索建立“1+N”的考核体系，即出台一个考核指导意见，突出以实绩实干为履职导向，加强正向引导与负面约束，探索将地方政府评价、司局评价融入监管局考核体系。在党的领导、业务开展、内控建设、调查调研等方面细化考核指标，结合区域特点，完善各项考核实施细则与评分标准，汇总形成综合评价得分。同时，加强考核结果运用，与评优评先、经费安排等衔接，提升考核的导向与约束作用。

三、形成与监管局新职能相契合的业务模式与履职方式

制度与机制变革是监管局职能作用发挥的上层设计，指引着监管局改革方向，构建了监管局履职的基本框架，而高质高效的履职手段和方法，正是将蓝图设计变为现实的要件。当前，财政监管既有机遇也有挑战。机遇在于财政监管受重视程度上升，已被纳入国家监督体系与治理体系，未来作用发挥空间趋向开阔。挑战在于我国各项事业发展逐年累积，有的领域从量变走向质变，变化速度日新月异；现代社会信息数据呈井喷式涌现，数据资源分散、数据质量参差、数据分析需求提升；我国在世界范围内发挥的作用越来越大，财政管理与国际接轨、财经领域对外交往程度和要求提高。监管局受人员、时间、手段等因素的制约，需以有限的人力物力去满足机构改革赋予监管局的使命，既需处理好存量业务，又需面对新生事物，必然会面对“一对多”“点对面”的效率约束。如何理顺业务逻辑，如何再造业务流程，如何充分运用“杠杆”力量，是需要监管局立即去探索、检验和优化的。

（一）数目字管理与信息化建设

黄仁宇（2001）在研究明代财政税收制度时提出，因技术手段不足，在十六世纪的明代，我国财税管理力不从心，呈现出较大的国家规模与实际较差治理能力之间的巨大鸿沟。为此，黄仁宇多次强调“数目字管理”的重要性。依托数字化构建，通过信息化手段，监管局可以突破工作瓶颈限制，增加辐射面与纵深度，但也需注意：

一是掌握并运用数据资源。数据在未来是如土地、石油和资本一样的重要战略资源，政府部门数据资源相对丰富，需建立机制与平台，通过类似“中央厨房”方式统合处理各类数据。监管局在财政监管中，应充分运用大数据技术，努力打破部门间数据壁垒，利用数据之间的勾稽关系，充分挖掘财政资金使用与政策目标之间的相关性，在降低监管成本、提高监管覆盖面的同时作出客观科学的监管判断与绩效评价。二是打造财政监管系统。数字化业务流程与业务信息，化手动为自动、改静态为动态，在保证数据安全的基础上，逐步搭建全国联网的监管系统，推动财政监管系统与其他中央监管机构系统互联互通，实现乘数效应。通过内部培育与政府购买服务方式相结合，可首先在部分类型的预算资金监管上试点，从第一步即开始全流程监控资金流动，从最基层即开展数据信息审核确认录入，通过系统控制全过程留痕，实现深度分析与结果可视化。三是降低信息技术双刃性。恰当使用现代信息技术手段事半功倍，反之则易顾此失彼。应加强对数据造假、数据失真的辨别与监管，提升数据信息质量与规范程度。也应避免过度依赖技术的僵化倾向，给予一定的系统调整权限，提升技术治理的灵活性和有效性（渠敬东等，2009）。还应统筹考虑事实判断和价值判断，对于存在多种理解多重解读的事项审慎判定，可通过复核比对、抽样分析等方式加以确认。

（二）关注主线与贴近一线

监管局服务于财政中心工作，也服务于属地经济社会发展。2017年，党的十九大报告首次提出要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的三大攻坚战，这也成为了一段时期以来政府的工作重点。监管局需要在工作开展上始终紧紧聚焦中心任务，及时调整工作重点。同时，无论是国家整体层面还是地方层面，都对未来怎样发展勾勒出了清晰的蓝图，监管局应该有所校准。监管局的优势之一在于其是连接央地的纽带，“上接天线、下连地气”，既能够快速了解财政部的工作重心与任务部署，也能够“在其地而知其事”熟悉属地情况，这就为监管局在协助处理央地财政关系、推动重大财税政策落地、促进区域经济社会发展等方面提供了作为空间。

由此，监管局需要培养扎实本领，能够承接起财政改革重大战略任务，也要加强工作作风建设，能够深入基层一线，用调查研究的工作方法，以事实说理服人，这也是适应财政资金直达机制更好落地的需要。2020年，面对新冠肺炎疫情冲击，我国创新宏观调控方式，建立特殊转移支付机制，对新增财政资金建立直达机制，资金直接快速下达市县基层、直接惠企利民。2021年后，我国逐步建立起了常态化财政资金直达机制。面对这一变化，监管局更需要贴近一线、贴近业务，关注基层财政资金使用与县区财政运行，既通过上传下达密切联系，又通过查找问题及时纠偏。监管局应通过查阅有关资料和账目、现场勘查、座谈访谈等方式，掌握政策执行的第一手情况，打通制约财政监管的最后一公里，贯通财政支出的最后一环，促进基层财政水平提高和规范性加强。同时，我国不同地区各有特点，各区域发展战略有所差别，宜支持和鼓励监管局结合本地经济社会发展情况开展特色业务。北京、上海、深圳等地的监管局可开展科技、金融等方面的工作，如财政怎样更好支持科技创新、金融支持科技发展、金融风险防控等；浙江等地的监管局可就高质量建设共同富裕示范区提出建议；一些沿海省份的监管局可就新冠肺炎疫情冲击下，如何发展海运外贸业务等进行调研；一些中西部地区的监管局可就巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接提出建议。

（三）由此及彼与举一反三

察秋风而知落叶，试春水而知冷暖，抓住经济运行的固有逻辑和先行指标，有助于形势判断和进一步决策。监管局作为派出机构，通过日常工作与突发事件，可感知属地乃至全国的变化与趋势。举例来说，若地方债发行利率持续走低，可能意味着银行等交易性机构认购地方债的意愿强烈，市场需求旺盛，甚至从一个侧面反映出市场上“资产荒”苗头出现，经济增速放缓下部分企业经营出现暂时性困难，有的银行出于贷款安全考虑，产生惜贷倾向。又如，若某地方中小银行在非岁末年初揽储特别积极，甚至不惜支付高利率也要吸收存款，可能意味着该银行资产质量承压，或者是该银行大量信贷资金被低价贷出，为了维持利润需要以量补价。监管局可以通过各种监测手段，成为经济运行的直接监测者，透过变化感受经济脉动，通过异常情况进行风险识别。

为此，监管局不能仅局限于财政领域办业务或仅通过财政视角看问题，经济系统中的各部分联系紧密，牵一发而动全身，某个指标的变动背后往往意味着一簇经济量的变化。监管局应做好以下三方面工作：一是宜锻造由此及彼的联想思维，深入探究事物的内在机制，以“小切面”看到“大逻辑”，结合当地特点情况作出理性辨别与判断。在进行某项监管时，可带着多个问题，一次性完成多项任务，并关注同类型部门或企业是否也会出现类似问题，实现“发现一个、规范一片”的倍数效应，提升监管影响面。二是应加强地方财政运行的监测分析，强化属地财政资金收支、国有资产质量、国有企业经营等的监控，在此基础上以财政为内核，逐步构建经济运行的监测体系，融合经济运行主要指标并设计出符合当地实际的指标，重点关注地方政府债务风险，评估属地金融风险情况和抵御风险能力，及时发现属地苗头性、倾向性、隐蔽性问题，必要时联合有关部门共同印证并及时上报。三是鼓励利用中介机构力量，监管干部不可能面面俱到、事事了解，监管局除了自身干，也需要锻炼带领队伍的能力，发挥行业专家、会计师、律师、资产评估师等专业人员的力量，在短时间内让专业人员了解熟悉财政业务与工作方式，解决人手不足问题的同时，可就某一事项进行判断、某一线索进行深挖，从而提升监管精准度和有效性。在这一方面，宜设计好政府购买服务、聘用和服务质量绩效评价等制度保障和经费保证，让监管局“用得起”，也能“管得住”。

（四）连片意识与长期主义

无论是财政管理体制还是资金拨付方式，一般而言都是以省份为单位划分，这种方式管理简便、权责清晰并能保证效率，可以说是财政管理的主流。但随着经济社会发展，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，统筹区域发展，调节收入分配，以先富带动后富逐渐成为未来一段时期的趋势。随着我国城市化率不断攀升，城市群、经济带将会越来越明显，战略部署上，近年来的长江经济带、粤港澳大湾区等重大战略也在逐步深入实施。自然条件约束方面，生态环境保护与污染治理需要多省联合，传染病防治也需多地相互支持配合。因此，财政管理方式和政策措施也会随着上述变化而调整，并从原有东、中、西部的简单划分，逐渐向多维度化、精细化的方向迈进。从近年来的实践看，脱贫攻坚后期财政资金聚焦“三区三州”，为最终打赢脱贫攻坚战提供了重要支撑；财政对黄河流域生态保护和对革命老区振兴的支持，都是发挥财政政策结构性调整作用的体现。而随着财政管理打破省际界线的进一步尝试，派驻在各省的监管局工作方式也需有所调整和优化。监管局宜更加重视民生类政策的保障与落实，在促进共同富裕方面发挥积极作用；应创新监管模式，沿着资金流、政策流、信息流和战略部署，探索区域联动监管，完善财政监督闭环，避免监管空白或监管套利；联合实施跨地区监管行动，打造监管特色品牌，提升监管的震慑力和影响力；不定期实施异地交叉监管，压实属地监管责任，避免监管悬空。

我国制度的明显优势就在于坚持不懈地制定和实施中长期计划，从1953年至今，我国已制定和实施了十三个五年规划，当前正在实施第十四个五年规划，计划的确立指引着各项愿景变为现实。财政政策的制定与实施也具有长期性特征，通过久久为功、持之以恒的投入实现经济社会发展奇迹，财政不是短期政策，而是持续实践。作为专职财政监管的部门，监管局应当充分适应财政的这一特点，矢志不渝做好财政监管工作。监管局宜将监管、服务、调研三者有机结合，通过调研促进监管，通过服务形成调研，通过监管提升服务，在不同年度区分不同的监管重点单位和重点任务，有计划分步骤有层次地履行好监管职责，真正推动财政部门和各主管部门优化政策、改善制度、提升管理。监管局宜更加重视数据库的建立与维护，找准数据采集点，设计好采集指标，织牢监管数据信息网；打好数据标识，建立监控台账，深挖数据间关系，定期发布监管报告；坚持线上与线下监管相结合，现场与非现场监管相结合，定性与定量分析相结合，截面审核与动态监控相结合，最终形成长效机制。