高速公路PPP项目超额收益分配方法探究

2022-09-23中铁建融城发展有限公司张群

区域治理 2022年34期

中铁建融城发展有限公司张群

一、引言

作为国家基础设施建设筑的高速公路，对于国家和区域资金流动以及经济发展具有重大的影响作用。截至2021年底，我国高速公路总里程达到14.96万km，位居全球第一，在未来的经济发展中高速公路需求量将持续增长[1]。通过政企合作（Public Private Partnership，PPP）模式，政府与社会资本之间形成“全程合作、利益共享、风险共担”的合作伙伴关系，能够通过双方优势的结合而有效减轻政府部门的财政压力以及社会资本的投资风险，从而实现多方共赢[2]。高速公路项目财政投入巨大，PPP模式可以很好地解决高速公路的项目建设和效益增值，为加速推进实施政府和社会资本合作国家高速公路PPP项目，依法规范国家高速公路项目的投融资体制，按照公平、公开和透明的原则，鼓励社会资本投资国家高速公路项目[3]。我国高速公路项目属于经营性PPP项目或准经营性PPP项目，目前现有研究成果和实践应用较多集中于高速公路PPP项目合理收益分配，而对于高速公路PPP项目超额收益的相关研究极为匮乏。在实践领域中，由于缺少相关立法和制度指导，各地方政府依据自身实际情况，依托特许经营协议自行进行超额收益分配，且大多数具有超额收益的高速公路PPP项目依然沿用合理收益的分配方式，存在较大程度的不合理性，为高速公路PPP项目的投资建设和经营发展造成了潜在危机和较大隐患。

二、PPP项目超额收益分配存在问题

对于PPP项目而言，政府部门和社会资本方为依托项目公司而形成的合作关系，双方基于合同或特许经营协议针对PPP项目实行风险共担与收益共享[4]。在现有研究成果中，研究内容主要集中于PPP项目的合理收益分配，而对于PPP项目超额收益分配的相关研究则十分匮乏，各个地方政府依据当地实际情况，对于PPP项目超额收益分配的相关规定非常简单，即针对PPP项目所产生的超额收益进行统一分配。例如，云南省规定，当PPP项目发生超额收益时，社会资本方按照社会资本投资加项目融资占项目总投资的比例分配超额收益；而政府部门则按照政府持股和持有资本公积部分占项目总投资的比例分配超额收益①。然而，由于这种统一分配思想并未考虑超额收益产生的原因，因此统一分配方法并不符合PPP项目超额收益分配实际，例如，因社会资本方技术创新和管理进步和产生的超额收益，在超额收益分配时应当向社会资本方倾斜。具体问题主要包括以下三个方面。

（一）缺失超额收益分配科学方法

目前，我国所有能够产生超额收益的PPP项目在超额收益分配方面依然沿用合理收益分配比例，这使得负责PPP项目运营的项目公司获取超额收益，由此导致其他利益主体出现利益受损[5]。对于PPP项目而言，若一味杜绝和防止社会资本方获取超额收益，势必会打击社会资本方的投资积极性和经营创造性，导致社会资本方在后期的经营管理中不作出任何努力完全依赖于政府补贴，由此造成多方利益主体共损。

（二）缺少管理办法以及制度指导

现如今，尽管我国有关PPP项目的相关立法极为丰富，但有关PPP项目超额收益的相关立法和规章制度近乎空白，仅由我国财政部颁发的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（以下简称暂行办法）（财金〔2016〕92号）中的两个条款对PPP项目超额收益分配作出了相应规定，即按照超额收益产生原因分配以及建立动态超额收益分配。然而，这两例条款只是粗略提出了超额收益分配的顶层框架，而并未明确规定具体的分配方法、分配比例和操作步骤，在实践应用过程中缺乏有效性。因此，各个地方政府部门以吸引优质社会资本为宗旨，分别依据当地实际情况自行制定PPP项目超额分配方案，在顶层设计方面缺少相应的管理办法以及制度指导。

（三）未能考虑不同行业实际情况

在我国PPP项目超额收益分配的实践应用领域，统一分配机制未能深入考虑具体PPP项目自身的实际情况，参与主体对于不同的PPP项目具有不同的运营成本、风险承担以及期望收益，超额收益分配方法不能一概而论。例如，高速公路PPP项目建设周期长、运营周期长、资金投入大、风险责任大且运营成本高[6]，各方利益主体均具有较高的期望收益，超额收益统一分配方法对于高速公路PPP项目各方利益主体而言是不合理的。由此可见，我国很多具有超额收益的高速公路PPP项目，正是由于在超额收益分配方面缺失了科学方法，从而为高速公路PPP项目后期运营留下了危机和隐患。

三、PPP项目超额收益分配方法

（一）PPP项目超额收益产生原因分类

依据《暂行办法》中提出的按照超额收益产生原因分配，可将PPP项目超额收益产生原因划分为社会资本方主观努力和项目固有生产力两种类型；社会资本方主观努力是指，通过社会资本方的技术创新或管理进步等主观因素所产生的超额收益，应当按照社会资本方的主观努力程度分配超额收益；项目固有生产力是指，PPP项目本身就是人民百姓日常工作生活的刚需，即使社会资本方不作出任何主观努力也会产生超额收益，此时的超额收益应归政府所有。用计算公式表示为：

①社会资本方主观努力所产生的超额收益=PPP项目实际收益-PPP项目固有收益；

②PPP项目固有生产力所产生的超额收益=PPP项目固有收益-PPP项目合理收益上限。

（二）PPP项目超额收益现行分配方法

通过全面梳理各省市相关合同文件、特许经营协议以及大量走访政府部门和社会资本方PPP项目管理人员可以得知，固定制、浮动制和提成制是现阶段PPP项目超额收益最为常用的分配方法，其中提成制又分为固定提成和阶梯式提成两种类型。固定制超额收益分配是指，PPP项目的社会资本方依据自身在PPP项目中的成本支出和社会平均收益水平制定预期内部收益率，之后无论PPP项目盈亏都与社会资本方无关；浮动制是指，由政府制定收益区间，在收益区间内的PPP项目实际收益归社会资本方所有，而超出收益区间的PPP项目实际收益则归政府所有，若PPP项目实际收益未能达到盈亏平衡点，则由政府通过补贴的方式来保证社会资本方的利益；提成制是指政府部门与社会资本方签订特许经营协议，协议中明确超额收益分配的具体比例，其中固定提成就是按照固定比例进行超额收益分配，阶梯式提成即按照不同的等级设置超额收益分配比例。

通过上述内容可以得知，固定制和浮动制均不允许社会资本方参与PPP项目的超额收益分配，这两种超额收益分配方式会极大地打击社会资本方的对于PPP项目的投资积极性和管理效率性。因此，提成制是较为理想的PPP项目超额收益分配方法，而固定提成和阶梯式提成对于社会资本方又会具有不同的激励作用，基于利益最大化原则，需要依据具体PPP项目的相关实际情况，选择对参与主体最为有益的超额收益分配方法。固定提成适用于超额收益空间较小或产生超额收益可能性较小的PPP项目，而阶梯式提成则适用于超额收益空间较大或超额收益产生可能性较大的PPP项目。因此，对于PPP项目各方利益主体而言，阶梯式超额收益分配方法是现阶段最值得深入探究的核心问题。

四、高速公路PPP项目阶梯式超额收益分配方法

通过上述内容不难发现，在PPP项目阶梯式超额收益分配方法实施的过程中，阶梯层数与各个阶梯超额收益分配比例的设置是核心关键，阶梯层数与各个阶梯超额收益分配比例与PPP项目超额收益产生的可能性以及潜在超额收益额度密切相关。

（一）确定高速公路PPP项目超额收益阶梯层数

通过大量查询政府和社会资本合作中心平台②的相关信息后可以得知，高速公路PPP项目属于超额收益产生的可能性较大且潜在超额收益额度较高的项目，因此可以将其阶梯层数划分为三个层级（超额收益较低的项目可以将其划分为两个层级），即依据高速公路PPP项目潜在超额收益额度，可以20%的跨度制定高速公路PPP项目三阶超额收益分配比例，即第一阶梯（100%-120%）、第二阶梯（120%-140%）和最终阶梯（超过140%以上），以此激励社会资本方在技术创新和管理效率等方面优势发挥的最大化。

（二）确定高速公路PPP项目超额收益分配比例

PPP项目各个阶梯的超额收益分配比例需要综合考虑多方因素进行设置，其中核心要素主要包括行业成熟度、出资比例和激励机制。

第一，行业成熟度。行业成熟度是决定PPP项目阶梯式超额收益分配方法中第一阶梯分配比例的核心关键；行业成熟度，是指政府对于某一行业PPP项目的建设经验，主要涵盖管理制度、绩效评价和监管体系等。行业成熟度与政府风险承担成反比，而行业成熟度与社会资本方风险承担则呈正比[7]。毋庸置疑，高速公路属于具有较高行业成熟度的PPP项目，基于风险收益对等原则，在高速公路PPP项目阶梯式超额收益分配方法中第一阶梯中，政府与社会资本方的超额收益分配比例可依据高速公路PPP项目的实际情况（如工程量、施工技术和施工难度等）设置为3:7或4:6。

第二，出资比例。在PPP项目合同或特许经营协议中，政府和社会资本方会针对各自的出资比例进行明确规定，可将出资比例作为PPP项目阶梯式超额收益分配方法中第二阶梯分配比例的关键要素，用以充分体现政府对社会资本方的激励目的。对于高速公路PPP项目而言，为了更好激励社会资本方，可依据双方的出资比例制定高速公路PPP阶梯式超额收益方法中第二阶梯的分配比例。当政府出资比例较多低于社会资本方时（如1:9），在第二阶梯中可将政府和社会资本方的超额收益分配比例设置为6:4；当政府出资比例略低于社会资本方时（如49:51），在第二阶梯中可将政府和社会资本方的超额收益分配比例设置为7:3。如此，社会资本方可以凭借较高的出资比例，在第二阶梯分得较多的超额收益，对于社会资本方具有较强的激励作用。

第三，激励机制。对于PPP项目而言，暴利防止能否真正实现取决于阶梯式超额收益分配方法中最终阶梯（第三阶梯）超额收益的分配比例，对于具有极高超额收益的PPP项目，可以通过设置10:0的最终阶梯超额收益分配比例来防止社会资本方获取暴利。然而，高速公路PPP项目本身就不属于暴利项目，再加上现如今我国已全面进入后疫情时代，高速公路PPP项目出现极高超额收益的可能性微乎其微。因此，出于对社会资本方的激励考虑，可将高速公路PPP项目阶梯式超额盈利分配方法中最终阶梯的分配比例设置为8:2或9:1。综上所述，可将高速公路PPP项目阶梯式超额收益分配比例设置汇总归纳为表1。