关于兰州市国土利用特点及合理开发利用的建议

兰州市勘察测绘研究院 王录芳

一、概况

兰州市，甘肃省省会城市，地处中国陆域版图的几何中心、甘肃省中部，北与武威市、白银市接壤，东与定西市接壤，南与临夏回族自治州接壤，西与青海省接壤，地形呈狭长带状，东西长约1655公里，南北宽约530公里。现辖城关区、七里河区、西固区、安宁区、红古区、永登县、皋兰县以及榆中县三县五区。兰州市整体地势西部和南部区域高，东北区域低，黄河自西南流向东北，贯穿兰州市全境。兰州市地貌特征主要是石质山地、黄土梁峁、丘陵及河谷川；盆地有秦王川盆地、榆中盆地等。地形地貌复杂，大地景观丰富，山水林田湖草等地类要素齐全。本文通过对兰州市第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果进行分析，总结兰州市目前的国土利用特点，提出国土合理开发利用的建议。

二、国土利用特点分析

（一）耕地总量稳定、质量总体不高

调查结果显示，兰州市耕地总量整体稳定，主要有旱地、水浇地以及少量水田三种类型，旱地面积占比较大，水浇地占比较少。从地域分布来看，优质耕地及水浇地主要分布在平坦的川台盆地区域，如红古区、榆中县、秦王川盆地等；旱地主要分布在黄土丘陵的山地区域，如皋兰县、榆中县、永登县。兰州市属于一年一熟地区，受光温等条件限制，降水、土壤等自然条件相对较差，制约了农用地生产潜力的发挥。因受产量低、田间周边配套不齐全、基础设施不完善、人口流动等原因，部分区域耕地呈撂荒状态。

（二）建设用地分布不均匀

根据“三调”调查结果分析，兰州市各县区建设用地分布不均匀，建设用地分布特征主要是县域内面积大、城区面积少，东部区域建设用地多，西部区域建设用地少，县域建设用地分布比较零散、城四区建设用地比较集中；在建设用地占比上，兰州市主城区高于三县区，东部区域高于西部区域；在人均建设用地上，主城区少、县区多，北部区域多、南部区域少，西部区域多、东部区域少、盆地区域多、山区区域少等特点。兰州市建设用地占比从高到低依次是永登县、榆中县、皋兰县、城关区、西固区、七里河区、安宁区、红古区；人均建设用地由大到小依次是皋兰县、永登县、榆中县、红古区、西固区、七里河区、安宁区、城关区。兰州市8县区建设用地占比和人均建设用地结构简图如图1所示。

图1 兰州市8县区建设用地占比和人均建设用地结构简图

（三）城镇村庄用地中村庄占比突出

兰州市村庄的空间分布基本沿道路呈带状分布，山地区域的村庄规模较小，盆地川台区域规模较大；山地区域分布零散，城市、县城、乡镇周边较为集中，主要分布特点是县区面积大、城区面积少。调查成果显示，兰州市城镇村庄用地总量中城市的面积约占总量的32.5%、建制镇面积约占总量的13.5%、村庄的面积约占总量的50%，村庄的面积占全市城镇村总面积的二分之一，其占比突出，主要集中在皋兰县、永登县、榆中县县域内。

（四）交通运输用地的增加与城市发展的趋势相一致

兰州市调查成果显示，兰州市交通运输用地中的建设用地面积约占全市建设用地总面积的12.9%，主要为公路用地。交通设施用地增加的主要原因有：因兰州新区的建设，基础设施建设的力度加大，辐射兰州新区的高速、铁路以及其他交通设施的不断完善，中川机场的规模扩大等，交通设施用地的占比加大；另外，兰州市主城区的发展外扩，如城关区青白石街道范围的碧桂园区域、恒大文旅城的开发建设，还有安宁区的保利领袖项目、皋兰县的中央公园项目等的开发建设，其基础设施的完善带动了城市周边基础设施的不断完善，新建了城市快速路如北环路、高速公路如南绕城高速公路，以及城市周边国道、轨道交通1号线和2号线等，整体反映出兰州市交通运输用地的增加与基础设施的投入相一致，与兰州市的发展外扩区域相吻合，也反映出兰州市交通基础设施的不断完善，与兰州市的城市发展的速度相一致。

三、存在的问题和建议

（一）耕地保护

目前，兰州市耕地数控制在省级规划确定的耕地保有量目标任务内，但耕地保护还面临着严重的问题，具体表现在以下几个方面：一是由于近年来，随着城市打工人员收入的提高，大多数年轻人不愿意从事种地工作，因为城区打工的收入远远高于耕地的产出收益，造成农村呈现大面积荒地，造成耕地资源的严重浪费，尤其是偏远山区更为明显；二是部分区域不按政策规范的生态退耕、农业生产结构的调整，如耕地上种植果树、林木等原因，使得耕地保护的政策实施难度越大；三是城市周边的外扩发展，部分耕地报批为建设用地，加上农村乱占耕地建房，占用了部分的耕地，有的区域甚至占用了基本农田。

针对目前在耕地保护方面存在的问题，各级政府积极采取各种措施，积极响应党和国家关于耕地保护工作的决政策，落实最严格的耕地保护制度，加强耕地保护，完成耕地保护的责任目标。调查结果显示，兰州市目前的耕地总量控制在省级确定的耕地保有量范围之内，但综合考虑城市建设、经济发展、经济社会发展用地、生态文明建设需求等原因，在耕地保护方面，主要有以下措施和建议：

一是结合兰州市国土空间规划项目，以“三调”成果为基数和底图，参考各类管理数据，合理规划确定耕地保有量，严格划定永久基本农田的范围，完成规划确定的耕地保护目标；二是压实县级及以下各级人民政府耕地保护目标责任，将耕地保护任务和永久基本农田保护任务逐级分解，作为考核重要的方面；三是对永久基本农田进行特殊保护，严禁在基本农田范围内乱搭乱建、非农化，主要用于粮食和蔬菜等农产品的生产，按粮田标准管理；四是完善耕地异地占补平衡，确保耕地保有量以及耕地的质量。五是加快乡村振兴，实现土地节约化管理利用。对新村庄的规划建设，应该进行统一规划，逐渐实现人口向中心村、乡镇、城市周边集中居住。

兰州市的耕地主要集中在河谷地带，这些区域人口分布集中，人地矛盾较多；相反，兰州市耕地面积占比大，并且质量不好的旱地主要分布在丘陵区沟底，或者山高坡陡的区域，面积小，分布零散，坡度大，水资源缺乏，完全是靠天吃饭的区域，耕作条件特别差。因此建议结合地形地貌特征、农村人口分布以及水资源分布等，选择在兰州周边的黄土丘陵区划定农林水土流失综合治理区，成片开发台地农业，如皋兰县、红古区、永登县、榆中县等区域内台地的开发利用，提升水土流失治理效率，提高耕地质量。

（二）优化主城区空间格局

兰州市主城区地处黄河谷地，黄河自西向东穿过兰州城市中心，因其地貌原因，南北两侧都是东西走向的山脉，适宜城市建设的平坦地区就集中在了黄河河谷地带，城市的外扩发展只能沿着黄河河谷向东西方向延伸。近年来，兰州市主城区向东西方向发展的同时，因南侧山脉山势险峻，北山区域也成了兰州发展的方向。调查结果显示，兰州市荒草地约占兰州市总调面积的55%，建议兰州市近郊四区适用精用北山未利用地，优化城区结构，合理选择北山建设用地，配合沿河组团，构建山地与河谷之间的功能空间联系，优化中心城区空间格局。

为此，在城市外扩建设的同时，还应针对主城区的城中村、低矮住宅区、破旧危房区域等，进行城市改造和拆旧建新，不断优化主城区的空间格局，适当开发地下空间，增加停车场区域，满足城市发展下车辆逐年增多的停车需求。

（三）优化城区教育空间布局

从“第六次人口普查”到“第七次人口普查”的10年期间，兰州市人口净增长约74万人。截至2021年，兰州市人口达到435.94万人，而“六普”到“七普”10年间，甘肃省全省人口下降约55万人，兰州人口占全省比重从14.1%增长到17.4%。兰州市作为甘肃省的省会城市，未来仍是全省人口城镇化的主战场，特别是兰州市主城区仍是人口的主要聚集的区域。经调查显示，目前兰州市主城区中小学约235所，与人口增长的规模相比，兰州市主城区的教育资源较为紧缺，建议兰州市主城区内各类批发市场、高职等学校搬迁至兰州新区职教园区，而用于城市中心的城区义务教育用地，可以优化城区教育空间布局，满足城市人口不断增加的需求。兰州市中心城区中小学分布图如图2所示。

图2 兰州市中心城区中小学分布图

（四）优化城市绿地空间格局

城市绿地系统是城市的主要组成部分，城市的绿地空间格局是城市基础设施的重要体现，在城市的总体规划中具有十分突出的地位，城市绿地空间的格局影响着城市的整体格局和美观度，因此，优化城市绿地空间格局对城市的发展方向和人文景观尤为重要。

兰州，作为甘肃的省会城市，西部大开发的重点城市，城市发展必须走在全省前列，而基础设施和生态环境是兰州实施“工业强市”“科技兴市”战略的重要基础。因兰州市位于中国西北区域的内陆地区，常年干旱少雨，土壤贫瘠，部分区域灌溉水资源缺乏等因素，导致兰州的绿地比例相对较低。

近些年来，兰州市为打造“精致兰州”，因地制宜精准建绿，结合当地的实际情况尽可能在能种树的区域“见缝插绿”，大力提高公园绿地服务半径和覆盖率，科学完善城市绿地总体布局，逐步提升城市园林绿化景观格局，为兰州市市民新建了一些小游园为代表特色的生态产品。尽管如此，兰州的绿地面积还是较少。为了逐步完善兰州的城市绿地空间格局，重点突出生态环境保护，提高兰州市的文化品位，优化绿地空间格局，充分发挥国土空间规划的优势，完善兰州市城市绿地系统。

（五）设法盘活存量建设用地

中央在城镇化工作会议中着重强调，目前中国的发展贵在推进新型城镇化建设，着重要提高国土利用的效率，严控大幅度增加建设用地，设法盘活城市内部现有的存量用地，要大力提高城镇建设用地利用的效率，要“建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享”的城镇低效用地的再开发利用机制，盘活利用现有城镇存量建设用地，逐步提高每个城市国土利用的效率。

兰州市主城区是“两山夹一河”的地理布局，南北两山山势陡峭、山大沟深、土壤贫瘠，可开发利用度低。兰州市的优良耕地自西向东分布在庄浪河谷、大通河谷地，以及秦王川盆地、兰州盆地、榆中盆地等区域，同时这些区域也是人口最为密集的区域，城镇发展所需的建设用地较大，人地矛盾尤为突出。因此，首先建议兰州市主城区进一步加大城镇低效用地再开发力度，如城区内的批发市场、建材市场、城中村、农用地区，以及城市周边的工厂、闲置区域、拆除未尽区域等，积极盘活城中存量空间用地，提高城市发展建设中占用城市存量用地的比例，提升城市用地的效率。其次国土空间规划可以考虑开发利用地下空间，如地下停车场、下沉式道路、娱乐场所、环卫设施场所、批发市场、餐饮等公共基础设施服务。最后是发展城市立体交通，合理开发利用城区地上地下空间区域，提高单位面积交通运输能力，提升交通基础设计用地的使用效率。