政府采购需求管理助推乡村产业振兴的实践与思考*

姜爱华 袁 月 高锦琦

为更好地巩固拓展减贫成果、支持乡村振兴战略的实施，2021年国家出台《关于运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》，明确提出要调整优化政府采购政策，通过稳定的采购需求持续激发脱贫地区发展生产的内生动力，促进乡村产业振兴。政府采购需求是政府采购政策的重要载体，通过加强采购需求管理，从源头引导采购政策，使其与乡村振兴战略同步发力，对促进乡村产业振兴有着关键意义。本文在梳理政府采购需求管理与乡村产业振兴相关政策背景的基础上，从理论基础、发展现状、存在问题和建议对策等方面对我国政府采购需求管理助推乡村产业振兴的相关情况进行分析，揭示其中的特点与规律，以便更好地发挥政府采购需求管理的职能作用。

一、文献综述

目前研究政府采购需求管理助推乡村产业振兴发展的文献较少，研究时间多集中在《政府采购需求管理办法》颁布以后，研究内容多集中于采购需求管理如何实现自身制度完善、采购需求如何促进政策的实施，以及采购需求政策如何推动脱贫攻坚和乡村振兴的落实等方面，而研究乡村振兴领域的学者也少有从政府采购需求管理的角度切入。已有研究主要集中在以下几个方面。

一是政府采购需求管理制度的发展与完善。采购需求管理是政府采购的关键(岳小川，2021)，采购人是采购需求管理的主要当事人，发挥采购人主体责任有利于落实落细需求管理工作，理清理顺采购需求各个环节(樊乐乐，2021；舒雪飞，2022)。在实践工作中，政府采购需求管理仍面临实质公平实现难、采购价格虚高、采购效率较低和“低价中标”等挑战(黄江玉，2019；孟千，2021)。需从解决专业人才问题(刘慧，2021)、加强需求管理内控制度建设(姜爱华和常延婕，2021)、剔除采购需求多余功能(徐焕东和刘磊，2021)等方面着手，加快采购需求管理改革进程。

二是采购需求管理促进多项政策的实施和推行。需求管理制度的建立和实施，是完善公开招标等竞争缔约方式，提高采购政策可预期性和理性程度的重要抓手(于安，2021)。现阶段，我国政府采购政策目标可归纳为节能环保、促进中小企业发展等(涂小冬，2022)，科技创新、制造业绿色发展是稳步实现碳达峰碳中和目标的关键举措，将支持采购政策功能的实现嵌入采购需求管理，推动需求管理在引导产业发展方向、降低创新风险等方面添油加力，有利于促进新时代政府采购高质量发展(刘亚利，2021；李文倩等，2021)。我国政府采购需求管理在促进各项政策落地方面成效显著，但在工作细节上仍需改进。政府采购需求管理的各个流程都应对可能存在的风险进行防控(崔卫卫，2021)，强调采购需求功能分析、梳理需求管理程序风险点，从精细编制、审查落实等多方面对采购需求进行改进，是提高政府购买公共服务效率和促进政府采购公平竞争的重要方式(杨燕英，2021；姜爱华和张晨，2021)。

三是采购需求政策推动脱贫攻坚和乡村振兴战略的落实。积极运用政府采购政策是决战决胜脱贫攻坚战的具体举措(黄钢平，2021)，政府采购支持消费扶贫是落实扶贫政策、创新扶贫方式、健全扶贫工作机制的重要措施，是发挥政府采购政策功能的有益探索(张全旺和李锦云，2021)。多省通过采购政策支持脱贫攻坚工作取得显著成效，部分地区鼓励采购人积极使用扶贫平台采购农副产品(舒心，2020)；部分地区建立政府采购相关部门联席会议制度，通过加强部门间协同联动，高效推进采购工作(陕西省财政厅政府采购管理处，2021)；还有地区通过开展专题调研、座谈会等形式，加强供需双方沟通联系，提高采购项目对接效率。

采购政策促进乡村产业振兴力度应进一步加大。采购扶贫重点需不断向乡村产业优化升级靠拢，通过创新采购方式，提高涉农中小微企业对政府采购的参与度，激发乡村产业振兴内生动力(程玉，2021)。部分学者认为精准化采购需求有利于推动乡村振兴。宋军(2018)提出政府采购农副产品应对产品类型、价格制定和人员录用制定需求偏好，更多地惠及农民。加强对乡村地区产业发展的帮扶力度、扩大采购需求数量、精准化采购需求帮扶政策，可增强脱贫地区生产动力，全面助推乡村振兴(柏玲，2021；黄顺，2022；财政部国库司，2022)。充分发挥扶贫平台价值是需求管理促进乡村振兴的重要方式。加大对“832 平台”的宣传和使用力度，通过大数据和网络销售的快捷方式，精准识别采购人需求，进一步实现产销对接(齐玄江，2021)，落实好政策引导和采购份额的预留工作，是借助扶贫平台建设促进采购需求实现的重要举措(张明柳，2021；乐伟兵，2021；温朝文等，2021)。

综上所述，现有研究多关注具体的政府采购需求管理制度的完善和采购政策如何推动脱贫攻坚和乡村振兴工作的落实，而对通过政府采购需求管理助推乡村产业振兴的分析和研究较少，有必要进行深入研究。从制度落实上看，《中华人民共和国政府采购法实施条例》明确规定，要通过采购需求促进实现政府采购政策功能；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》对采购需求的具体内容进行了阐明；《政府采购需求管理办法》则将采购需求管理同绩效管理相联系，从整个采购需求管理流程方面加以规定。从理论机制上看，采购需求是整个政府采购过程的前端环节，通过在这一环节注入政策引导因素，有利于实现政府采购政策功能的前置，更好地发挥政府采购的政策引导功能，包括促进不发达地区和少数民族地区发展等。从国际经验上看，加强采购需求管理、促进不发达地区发展是共同做法。本文的创新之处在于：一是深入分析了采购需求管理助推乡村产业振兴的理论基础，包括乘数效应、示范效应和协同效应；二是按照“顶层设计—实现机制—保障体系”的思路系统分析了当前采购需求管理助推乡村振兴中仍存在的薄弱环节并提出对策建议。

二、采购需求管理助推乡村产业振兴的理论基础

当前，发挥好政府采购需求管理政策功能助推乡村产业振兴，是贯彻落实党中央、国务院关于调整优化政府采购政策支持脱贫地区产业发展工作部署的重要举措。采购需求管理主要通过乘数效应、示范效应和协同效应撬动乡村产业振兴，推动脱贫地区实现更宽领域、更高层次的发展。

(一)乘数效应

根据凯恩斯的乘数概念，政府采购乘数效应是指政府采购作为政府购买支出的重要组成部分，会对国民收入产生成倍的拉动作用，进而撬动经济增长。政府采购乘数是指政府采购支出所引起的国民收入变动额与政府采购支出相应变动额之比。在三部门经济市场中，一国的社会总需求由居民消费、投资和政府购买需求三部分构成。在封闭经济内，三部门凯恩斯国民收入决定方程为：

Y=C+I+G

(1)

C=a+bYd

(2)

Yd=Y-T+TR

(3)

式(1)中，Y、C、I、G分别代表国民收入、居民消费、投资和政府采购支出；式(2)中，a、b为消费函数中的常数，其含义分别是自发性消费和边际消费倾向，且0

(4)

因此政府采购支出乘数为：

(5)

由上述推导可知，KG恒大于1，说明政府通过扩大采购规模可直接带动有效需求增加，从而推动国民收入的成倍增长。当前我国脱贫地区和乡村振兴重点帮扶地区发展相对滞后，政府采购的需求引导作用尤显重要。适当扩大政府对脱贫地区和重点帮扶地区农副产品、农机设备及其他项目的采购，能够有效刺激社会对其产业的投资和产品的消费，进而促进这些地区乃至全国经济向上向好。

(二)示范效应

示范效应是指消费者的消费行为受身边其他人消费行为的影响。本文中提及的示范效应是指政府采购活动对消费者产生的示范效应和采购人对乡村振兴产品供应商产生的示范效应。一方面，政府对脱贫地区农副产品的采购活动，通过示范作用引起全社会的关注，带动消费者积极效仿政府行为，对整个农副产品市场消费方向产生引导示范作用。由此看来，政府可以发挥采购功能，购买脱贫地区和乡村振兴重点帮扶地区的农副产品，通过示范作用带动私人消费，支持欠发达地区产业发展。

另一方面，采购人的反馈也会产生示范效应。当采购人在脱贫地区农副产品网络销售平台(以下简称“‘832平台’”)上采购产品后，及时将购买体验、产品质量评价等发布出来，收到优质评价较多的供应商将获得更多采购人的青睐，其销量与盈利的增加就会对平台上其他供应商产生示范效应。在优质供应商的示范下，其他同类产品的供应商更有动力提升产品和服务质量、进行技术创新和规模化生产，为广大消费者提供质优价廉的农副产品。

(三)协同效应

德国学者哈肯于1977年创立了协同理论，其本意是反映复杂系统与子系统以及子系统之间相互影响且彼此合作的协调关系。协同效应是指在整个大系统中，各子系统发挥其应有的功能，产生大于各子系统功能简单叠加的整体效能。从本文研究视角来看，政府采购需求管理在助推乡村产业振兴过程中产生的协同效应体现为以下四个方面。

第一，在政府采购需求管理的推动作用下，脱贫地区与乡村振兴重点帮扶地区在农副产品生产、农机设备升级、农业提质增效与农民发家致富等多个领域具有较高的协同效应。在促进乡村产业振兴过程中，政府通过扩大农副产品采购范围、增加农副产品采购量等方式，帮助脱贫地区提高产品销售量，促进农民增收。农副产品销售量的上升，对脱贫地区购进与使用新型农机设备、发展现代农业技术具有推动作用。新设备新技术的推广可以实现规模化生产，进一步加快产品产出速度，提高农民生产效率，增加农民收入，形成良性循环。此外，政府还通过对农机服务、科研教学等多领域的采购活动，推动农业农村农民协同发展。

第二，政府采购需求管理中与乡村产业振兴相关的采购需求政策，与其他采购需求政策(如绿色采购、科技创新、中小企业等)之间具有协同效应。采购需求管理包括扶持欠发达地区和少数民族地区、鼓励中小企业发展、支持采购本国货物等具体的政策方向，这些政策之间并非相互孤立，而是可以融会贯通，形成促进乡村产业振兴的合力，达到“1+1>2”的效果。例如，脱贫地区和乡村振兴重点帮扶地区距城区较远，第二、第三产业发展较慢，生态环境较优，其提供的产品更加“绿色”。而且，这部分地区的企业多为中小微企业。所以，在通过采购需求管理促进乡村产业振兴的同时，可以与绿色采购、助力中小企业发展、支持创新等政策相结合，充分发挥政府采购需求管理政策内部的协同效应。

第三，政府采购政策与其他财政政策之间具有协同效应。政府采购需求管理是政府采购的关键环节，政府采购政策是财政政策的重要内容之一，财政奖补、税收优惠、转移支付等其他财政政策工具在助推乡村产业振兴方面也大有作为。《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中指出，“逐步提高中央财政衔接推进乡村振兴补助资金用于产业发展的比重”，足以体现财政政策协同在促进乡村产业振兴中的关键作用。政府采购政策主要作用于乡村产业发展，而其他财政政策主要从基础设施建设、社会公共服务投入等方面发力。政府采购通过稳定的采购需求持续激发脱贫地区发展生产的内生动力，带动乡村产业发展，促进脱贫地区农民收入增加；而产业发展依赖财政基础设施投资，农民美好生活需要除了增收还需要教育、医疗等社会公共服务水平的改善。政府采购政策与其他财政政策协同合作，才能形成财政政策间的最大合力(姜爱华，2021)。

第四，各项政策工具之间具有协同效应。除财政政策外，涉农资金、专项债、农村金融等诸多宏观政策工具都为乡村地区产业发展添火加薪，仅依赖一种工具推动乡村振兴产业发展是低效的、不现实的。通过“财政+金融”“财政+社会资本”“政银担”等联合投入模式，鼓励财税与金融机构为脱贫地区产业提供资金支持，能够拓宽乡村产业的范围和功能，延伸产业链条和价值，推动乡村产业融合发展。

三、采购需求管理助推乡村产业振兴的现状分析

产业振兴是乡村振兴的有机组成部分，实现乡村产业振兴需要强有力的政策导向，建立省心放心、完整协调的乡村产业体系需要源源不断的财政支持。近年来，通过加强采购需求管理以助推乡村产业振兴逐渐受到重视，从各级政府出台采购需求管理政策、明确采购需求确定机制、借助销售平台促进需求实现、需求管理撬动多领域形成合力以及建立监督评价机制确保政策效果五个方面得以体现。

(一)出台采购需求管理政策

采购需求管理的相关政策文件主要集中在2021年之后，其中有部分文件关注了对乡村产业振兴的推动。如中央层面，《关于运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》中对乡村农副产品的货源组织、供应方式以及销售渠道进行了相应规定；《关于深入开展政府采购脱贫地区农副产品工作推进乡村产业振兴的实施意见》中提到，政府和市场协同合作，扩大政府采购需求管理政策作用范围，帮助乡村企业解决产品生产销售难题。地方层面涉及采购需求管理助推乡村产业振兴的政策文件较多，部分总结如表1所示。

表1 地方采购需求管理助推乡村产业振兴政策文件

续表

综合来看，这些文件主要通过优先采购贫困地区产品、扩大脱贫地区农副产品销售和预留份额的需求管理措施来促进乡村产业振兴，为推进巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供重要的政策手段。

(二)明确采购需求确定机制

在确定乡村产业振兴相关采购项目需求前，需要对采购对象的技术、商务等进行需求调查，具体可通过咨询、论证、问卷调查等方式进行。之后，再根据采购需求调查结果，确定采购需求，并编制包括采购项目、标的、预算等内容的合法、合规、合理的采购计划。大部分乡村产业振兴相关采购活动的采购需求编制计划都较为完善，这从采购成功率中窥见一斑。例如，2021年，“农产品”采购中标公告和成交公告分别有869条和482条，而终止公告仅有184条，占比为12%，且终止公告的原因主要是有效供应商不足三家，此外还有采购项目发生重大调整或重大变故、受疫情影响采购人放弃采购、招标公告发布错误和招标文件存在重要事项缺漏等。(1)中国政府采购网。近年来，各级地方政府出台多项政策文件提到明确采购需求确定，加强农副产品采购需求编制，规范采购需求管理，发挥政府采购需求牵引作用，从需求侧助力乡村产业振兴。

(三)借助销售平台促进需求实现

创新农产品帮扶方式、增加脱贫地区产品销售渠道、加强脱贫地区产品网络电商平台建设，能够在一定程度上解决农副产品销售难、销量低、销路少等问题，推动农产品采购需求精准实现。财政部、农业农村部公布的“2021年重点强农惠农政策”中提到，要建立农村特色产业集群和农村物流网，建设公共服务平台，壮大经营和服务主体；《财政部办公厅关于组织中央预算单位做好2022年政府采购脱贫地区农副产品工作的通知》《财政部办公厅关于组织地方预算单位做好2022年政府采购脱贫地区农副产品工作的通知》对全国各级预算部门采购脱贫地区所生产的产品的预留份额、使用平台、遵循原则等方面进行详细规定；《北京市“十四五”时期乡村振兴战略实施规划》中提出，“支持农户通过线上、直播等方式销售农产品”，打开农副产品销路。

当前，我国乡村产业振兴销售平台是“832平台”。《关于运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》规定，自2021年起，各级预算单位应当按照不低于10%的比例预留年度食堂食材采购份额，通过稳定的采购需求持续激发脱贫地区发展生产的内生动力，促进乡村产业振兴。部分地区将采购份额比例提高到20%甚至更高，如《辽宁省财政厅关于进一步做好运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》提出，在满足采购需求的基础上，对对口地区的农副产品优先采购，原则上采购额度不得低于年度脱贫地区农副产品预留份额总额的20%；广西北海要求，全市各单位食堂每年认购贫困地区农产品数量须不低于年消费农产品总量的20%，且各级工会每年采购扶贫产品须不低于当年职工福利支出总额的50%。

“832平台”建立了较为完善的供应商审核推荐机制。《关于深入开展政府采购脱贫地区农副产品工作推进乡村产业振兴的实施意见》规定，对于未入驻平台的供应商，需优先从农业产业化龙头企业、“一村一品”示范村镇经营主体等企业中选取；对于已入驻平台的供应商，需根据产品供应量、包装和标识等要素对其进行重新核查，推动平台农副产品带证销售和质量可追溯。《广西壮族自治区财政厅 广西壮族自治区农业农村厅等四部门关于贯彻落实运用政府采购政策支持乡村振兴有关要求的通知》提出，积极开展“832平台”入驻宣传动员工作，要求区内乡村振兴、供销等相关部门开展摸底调查，建立符合条件的农副产品货源供应企业、组织数据库。从具体成效来看，“832平台”自2020年初上线运行以来，加强产销对接，完善价格机制，深化消费帮扶，充分发挥政府采购平台功能，为全面推进乡村产业振兴作出新贡献，平台交易额具体如图1所示。截至2022年3月，“832平台”已在全国布局产销地仓45个，累计注册供应商1.5万家，累计销售额突破200亿元，上线农副产品20万个，注册采购单位近50万家，助推832个脱贫县的230万农户巩固脱贫成果。(2)443期：突破200亿元! “832平台”助推脱贫地区农副产品销售[EB/OL].中国产销合作网，2022-03-01.

图1 2020年1月至2022年6月“832平台”交易额资料来源：脱贫地区农副产品网络销售平台,具体结果由作者计算所得。

除全国性的“832平台”外，地方扶贫平台实践也如火如荼地开展起来。例如，浙江省为方便省内单位采购，推广使用政采云乡村振兴馆832专区和政采云微信小程序“超职购”832专区开展脱贫地区农副产品采购工作。其中，政采云乡村振兴馆832专区为满足各采购单位需求提供组合商品采购，以及产品方案定制、先货后款、样品试用等本地化服务，并承诺价格不高于“832平台”售价，其采购份额也一并计入脱贫地区农副产品采购任务考核。再如，2019年初，黑龙江省创建“小康龙江”扶贫电商公益平台，坚持创新消费帮扶方式，积极建设和开发线上线下渠道，大力开展双品牌运营，将黑龙江61个县、350余家企业、2000余款扶贫产品和龙江特产，通过品牌经营、电商经营、连锁经营等模式销往全国。(3)于灵爽.黑龙江省供销合作社“小康龙江”举行“三年庆”活动[EB/OL].中国产销合作网，2022-01-24.又如，2020年6月，广西在北海市上线了全区首个政采云平台乡村振兴(扶贫)馆，统筹全市农特产品资源，实现对采购单位的直销直供。

(四)需求管理撬动多领域形成合力

政府采购需求管理政策助推乡村产业振兴，从优先采购脱贫地区农副产品、扩大农产品采购范围、提高农业机械化水平等多个领域持续协同发力。已有省份开始鼓励加强国有企业和军队对贫困地区产品的采购。例如，《福建省人民政府办公厅关于印发福建省深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战实施方案的通知》规定，鼓励从事批发贸易的国有企业加强与贫困地区企业对接合作，帮助推销贫困地区产品；鼓励驻闽部队将贫困地区优质产品纳入采购名录，在同等条件下优先采购。除此之外，许多地区着力提高农业机械化水平，极大地解放农民的劳动生产力，使更多农户投身第二、第三产业，促进乡村产业发展。2018年12月发布的《国务院关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》中指出，推行政府购买服务，支持农机生产企业、科研教学单位、农机服务组织等广泛参与农机技术推广。在政策引导下，辽宁、山西、四川、江苏等多个省份都对推进农机升级作出要求。例如，辽宁省运用政府采购农业设备等途径，进行农田治理、统一防控等大规模农业技术运营服务；(4)辽宁省人民政府关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的实施意见[EB/OL].辽宁省人民政府网站，2020-01-16.江苏省计划通过政府购买服务等方式支持提升农业机械维修服务水平，增强农业机械化服务水平，实现机械化生产新格局。(5)江苏省“十四五”农业机械化发展规划[EB/OL].江苏省农业农村厅网站，2022-01-20.

(五)建立监督评价机制确保政策效果

当前，我国通过采购需求管理的方式开展监督、绩效评价工作，来确保实现乡村产业振兴的目标，主要体现在对“832平台”的监管方面，从监督各级预算单位按期完成采购任务和严控平台供应商监管得以实现。中央层面，《关于深入开展政府采购脱贫地区农副产品工作推进乡村产业振兴的实施意见》规定，各省级财政部门要通过召开工作推进会、定期通报等措施切实加强采购管理；建立价格监测、质量监督、履约评价机制，平台供应商需及时向社会公开产品成交价格、承诺函和用户评价等信息，接受社会监督。地方层面，《辽宁省财政厅关于进一步做好运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》要求，通过专人监督、电话提示等措施加强预算单位采购情况考核，确保采购任务如期完成；《广西壮族自治区财政厅 广西壮族自治区农业农村厅等四部门关于贯彻落实运用政府采购政策支持乡村振兴有关要求的通知》提出，建立工作通报、约谈制度，将运用政府采购政策纳入绩效考评，硬化任务约束，压实工作责任。

四、现行采购需求管理制度助推乡村产业振兴中存在的问题

采购需求管理作为正式开展采购活动之前的采购准备工作，在采购农副产品过程中，不仅能够有效实现市场需求与欠发达地区农副产品生产供给对接，而且为精准帮助农民增收减贫奠定有力基础，对于走好政府采购推动乡村产业振兴的第一步，具有重要意义。乡村产业振兴的出发点和归宿是动员社会各方力量加速推进农业农村现代化、全面提高人民收入和生活水平，政府采购需求管理是潜在供应商展开良性竞争的前提，对脱贫地区产业更好对接外部市场具有重要的推动作用。然而现阶段政府采购农副产品中的需求管理仍处于持续探索阶段，政府采购促进乡村产业振兴的政策功能还有待进一步发挥。

(一)地方采购需求顶层设计不足

当前，各地出台的推动乡村产业振兴相关项目的采购需求管理规定呈碎片化，多数只是从政策层面阐述了政府采购政策推进乡村产业振兴的意义与总体要求，对采购需求管理如何发挥扶持欠发达地区发展的牵引、协同与示范功能等，缺少专门性的规定。从现有的政策文件来看，对确定采购农副产品需求的科学合理性、发力领域的精准性等方面都缺乏具体明确的指导。事实上，促进政府采购政策功能实现的措施有很多，如预留采购份额、强制采购、优先采购、价格优惠等，而上述内容的空缺使地方各级政府难以充分发挥采购政策功能在助推乡村产业振兴方面的作用，导致农副产品采购实际活动缺乏具体政策引导和实践可操作性。

(二)采购需求的确定不够科学

《政府采购需求管理办法》第九条提出，采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确。而当前采购人或委托代理机构对乡村振兴相关采购项目的需求描述清晰度不足。通过对相关采购项目终止原因进行梳理，发现与采购需求编制有关的问题主要体现在以下两个方面。一方面，采购人对采购需求描述不明确导致后续需进行需求调整。例如，2022年某地区农产品冷链物流建设项目监理终止公告(6)2022年颍东区农产品冷链物流建设项目监理终止公告[EB/OL].中国政府采购网，2022-05-07.中提及，因本项目采购需求出现重大调整，本次采购活动终止。另一方面，采购文件编制不详细、部分技术要求和商务要求规定不明晰致使专家评审难以进行，对后续的采购环节产生不利影响。例如，2021年某村农产品冷藏保鲜设施建设项目终止公告(7)2021年楼下镇偏坡村农产品冷藏保鲜设施建设项目终止公告[EB/OL].中国政府采购网，2021-09-29.中提到，因竞争性谈判文件冷藏设备部分无具体参数、无法评审，经评标小组讨论一致作废标处理；2022年某市市场监督管理局食用农产品快检试剂采购项目终止公告(8)陆丰市市场监督管理局2022年食用农产品快检试剂采购项目终止公告[EB/OL].中国政府采购网，2022-04-16.中提及，因供应商资格条件编辑有误，需取消本次采购公告。上述现象说明通过政府采购需求编制促进支持农村地区发展等政策功能的发挥还有很大提升空间。

(三)扶贫平台尚未充分发挥采购需求引导功能

通过优化采购需求管理，加强扶贫平台建设，有力带动了脱贫地区农副产品销售额快速增长，促进乡村产业振兴效果显著，但在具体实践中平台建设仍存在一些问题。一是对供应商调查审核机制存在纰漏，如某地供应商因商品标识标签不合格和未及时缴纳或补缴保证金问题，一月之内被“832平台”违规通报两次。(9)脱贫地区农副产品网络销售平台。二是采购需求不明晰，有些预算单位未能根据自身情况灵活采购扶贫平台产品，仅仅是机械地服从上级部门的指令，不能精准描述本单位的采购需求，与扶贫平台建立初衷相违背。三是扶贫平台农副产品采购渠道单一，目前主要通过网页端的形式，移动端仅有微信平台，且尚未研发相关的配套软件。此外，平台采购大额主要来自单位食堂和工会福利发放等，对国企采购、军队采购、个人采购潜力的需求引导仍有待开发。

(四)需求管理发力领域和拉动对象不够精准

产业振兴是乡村振兴的基础，而政府采购脱贫地区农副产品是富裕农民生活、振兴乡村产业的重要途径。在具体实践方面，采购需求管理在扩大农副产品采购范围时的发力领域和拉动对象还不够精准，与乡村振兴战略的匹配度有待提高。

一方面，采购人或采购代理机构的主观能动性较差、综合专业素质不足，严重制约了采购需求管理助推乡村产业振兴在各领域之间的协同发力。许多采购主体，尤其是采购脱贫地区农副产品的采购主体，缺乏专业知识与技能，对如何采购、采购哪种农副产品一知半解，对具体的采购需求管理规定，无法在发布采购需求公告和制订采购实施计划时做到专业化，导致采购需求没有针对性。例如，许多采购公告没有落实采购政策功能的需求描述，包括完全没有相关描述、提到“无特定资格要求”等；还有些需求描述仅在招标文件中体现，而采购公告本身并未给出引导政策功能的需求描述；在有需求描述的采购公告中，提到支持脱贫攻坚，或者优先采购脱贫地区或乡村振兴重点帮扶地区农副产品或服务的需求描述极少，采购需求管理的各发力领域还无法发挥协同效应促进乡村产业振兴，这说明政府采购对扶持农村地区的需求引导力度明显不足。

另一方面，采购需求管理助推乡村产业振兴的拉动对象是农民，但多数乡村振兴和减贫策略都由政府主导，农民的主体性作用尚未发挥出来。这种状况使得采购计划目标与结果相差甚远。此外，电子化采购方式直购较多、竞购较少，这也是导致采购需求管理对脱贫地区农民生产销售的拉动作用不强的原因之一。一些采购人在“832平台”进行农副产品采购时，直接选定商品下单，相比于采用先发布采购需求、后择优选择供应商的竞购方式，不利于拉动农民的生产积极性。

(五)监督与评价机制促进政府采购农副产品提质增效仍不到位

“832平台”的搭建，在有效带动上百万贫困户增收脱贫的同时，也拓宽了农副产品供应商的来源，但其对采购人和供应商审查不到位的问题阻碍了乡村产业振兴目标的实现。一方面，在实施乡村产业振兴相关采购项目过程中，平台对于采购人的审查仍然不足。在“832平台”2021年公示的175个违规用户中，进行虚假交易的采购人高达23个，此外，还有个别采购人因不配合平台工作、丧失有效联系方式或伪造凭证而违规，(10)脱贫地区农副产品网络销售平台,具体结果由作者计算所得。这说明该平台对于采购人的监督管理还存在欠缺。另一方面，“832平台”对供应商生产经营的管控措施仍然不够。个别入驻平台供应商品牌产品质量不高、价格虚高，平台上无“832平台”标识，生产经营环节对产品价格和质量的监管乏力，可能存在以次充好、以假充真的情况。此外，售后评价机制还未发挥应有作用。当采购人在电商平台完成农副产品的采购任务以后，没有激励去对所采购的产品进行真实评价，绝大多数商品的评价详情一律为无内容的好评，不利于采购需求的确定。例如，该平台上某赣南脐橙农产品共获1800多条评价，好评率为99%，而其中晒图的采购人只有7个，绩效评价与社会反馈不足不利于对供应商的监督，供应商之间的示范效应得不到发挥，阻碍其公平竞争，无法保证采购需求确定的合理性。

五、构建有效助推乡村振兴的需求管理制度的建议

(一)夯实地方采购法律基础，提高需求管理的针对性

就采购需求管理和政策功能的落实而言，首先必然要从法律层面制定引领性文件，使后续工作有法可依。各地方政府应积极响应《政府采购需求管理办法》等政策要求，联合政府采购主管部门，根据乡村产业发展政策、不同县乡产品资源优势及其各类发展要素等因素，结合相关财政政策与行业标准，科学合理地制定一系列含有乡村产业振兴要求的采购需求标准，提出采购脱贫地区农副产品的具体规划，使需求管理更加具有针对性、可行性。积极探索有利于实现乡村产业振兴战略目标的采购需求，在需求管理的引导下充分发挥政府采购的政策功能，对符合采购需求的脱贫地区农副产品实行优先采购、价格优惠和预留份额等措施，为乡村产业又好又快发展提供坚实的制度保障。

(二)合理确定采购需求，持续激发脱贫地区内生动力

政府采购主管部门应对采购需求描述进行规范性引导。针对我国当前存在不少采购公告没有对政府采购政策功能进行描述，尤其没有提及乡村振兴相关政策功能等问题，要求各预算单位在编制规范性采购文件时，充分考虑需求的合理性和标准的公平性，同时避免需求描述过于泛化和随意化。例如，在采购节日福利物品时，将优先采购贫困地区农副产品、助力消费扶贫等政策目标内化到采购公告、采购文件以及采购合同中，并对采购对象范围等内容作出明确具体规定。通过输血造血等方式，鼓励农民通过自身劳动脱贫，打造供需协同、产销同步的良性循环，确保政府采购政策功能的实现。

(三)完善扶贫平台建设，推动需求管理优化

当前政府采购采购人对乡村产品的需求主要体现在农副产品的采购方面，全国范围的“832平台”和其他地方扶贫平台是目前助推乡村产业振兴、帮扶脱贫地区农副产品销售的重要渠道。充分发挥扶贫平台帮扶作用，推动采购需求管理优化，是助推乡村产业振兴的重要方式。一是要健全平台供应商审核机制，对未入驻的供应商，严格规范背景调查，形成供应商企业库，方便后续管理；对于已入驻的供应商，定期对其产品质量、交易行为等进行审查，降低平台违规行为发生率。二是要做好各级单位食堂预留份额落实工作，根据地区实际情况，可适当提高《关于运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》规定的预留份额标准，对于使用扶贫平台采购份额较多的单位，可给予采购产品价格折扣等奖励。三是要做好工会福利物品采购工作，各中央部门和各省级财政部门应根据地区实情，提倡本部门、本地区预算单位积极挖掘需求，按照质优价廉、竞争择优和就近、经济的原则，通过扶贫平台采购工会福利和慰问品，提高平台供应商销售量。四是加强平台宣传，积极鼓励国有企业和单位个人通过扶贫平台进行采购，制定并推行移动端采购软件，加大平台采购优势和力度，促进乡村产业生产发展。

(四)精准化需求管理发力领域，实现物有所值政策目标

一方面，采购人须依照政府采购的有关规定，在采购活动开始前，向同级财政部门提交农副产品采购实施计划或方案，并在国家或各省级政府采购网登记。因此，开展专题学习和培训是必要的，通过提高采购人对精准扶贫和乡村产业振兴工作的认识，确保采购计划的制定符合实际。同时，要优化农副产品电商采购方式。随着政府采购领域“放管服”改革的日益深化，全国各地积极推进直购、竞购等电子化采购方式。为确保采购农副产品过程的公开、透明，充分调动供应商的生产积极性，更有效率地促进脱贫地区产业振兴。可借鉴深圳市鼓励采用竞购方式采购脱贫地区农副产品的做法，先由采购人在“832平台”上发布商品竞购单，后由符合条件的供应商在线响应，最后确定采购农副产品的价格、数量、成交方式和时间等一系列要素。

另一方面，对于农民主体性作用发挥不够制约采购计划实施的问题，要激发广大农村农民的内生动力，提升农副产品供应商的积极性、主动性和创造性，可针对农村干部开展有关乡村产业振兴的培训与讲座，鼓励农民对其产品展示与销售，带动农机化生产与服务的发展，充分发挥乡村产业内部各领域发展的协同作用，提高乡村自我发展能力。同时，加大对脱贫县与乡村振兴重点帮扶县农副产品的宣传力度，打造一批地方特色产品品牌，有利于预算单位根据需要精准把握采购方向，实现物有所值。

(五)强化采购监督绩效管理，落实乡村振兴政策效果

深化公众监督和强化绩效评价是提高乡村产业振兴采购效率的关键。加大对采购人的监督，需提高宣传力度，鼓励广大人民群众参与监督。同时完善奖惩机制，在获得社会反馈后，对采购农副产品开展过程中不合理、不合规的问题加以核实并予以一定处罚。建立严格的绩效评估机制，引入第三方评价机构，在采购扶贫地区农副产品后，对其投入使用的效果进行综合评估，根据评估结果调整采购支持政策，如适当加大乡村振兴重点帮扶地区农副产品采购优惠比例等。

除此之外，还应加大对供应商诚信行为的激励，提高对供应商的监管力度。鼓励各级预算单位通过“832平台”优先采购农副产品，推行脱贫地区农副产品电子化招标来加强采购需求项目信息公开，加强供应商诚信体系构建，充分发挥供应商之间的示范效应，促进对贫困县乡生产优质产品的采购持续发力；鼓励采购人在交易完成后对产品进行评价，建立并完善好评计分制度，强化对农副产品供应商的监督力度，压实工作职责，加快采购执行进度，提升农副产品电子化采购的交易服务质量和绩效评价效果。