政府购买服务绩效管理促进共同富裕的路径探讨

杨 琼

一、引言

“十四五”规划提出，2035年远景目标之一是全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。坚持共同富裕方向，就要维护人民根本利益，增进人民福祉。基本公共服务均等化作为增进民生福祉的重要内容，是健全国家公共服务制度体系的应有之义。围绕建立健全基本公共服务标准体系，提高基本公共服务均等化水平是关键目标，创新公共服务提供方式是根本手段，完善公共服务政策保障体系是重要支撑。

推进共同富裕，要坚持以人民为中心的发展思想，贯彻高质量发展理念，提升基本公共服务质量。随着政府购买服务的发展，多元化供给的服务提供方式为公共服务质量提升带来了极大的改善，让越来越多的基本公共服务辐射进千家万户和农业农村，提升服务品质的同时缩小了人民生活差距。2022年3月25日，财政部印发《关于做好2022年政府购买服务改革重点工作的通知》，提出要进一步加大重点领域政府购买服务改革力度，积极推进政府购买城乡社区公共服务、公共卫生服务、基本养老服务、就业公共服务、教育公共服务等工作，并且要严格规范政府购买服务管理，尤其是合同管理和预算管理，实施全过程绩效管理。这一政策有利于直接推动发挥政府购买服务对改善公共服务、创新社会治理和提升政府支出绩效的积极作用，解决好政府购买服务合同管理不够规范、绩效管理需要进一步加强、购买边界把握不够准确等问题。因此，建立健全政府购买服务全过程绩效管理机制，全面实施绩效管理，实现“物有所值”，不断提高政府购买服务的质量和效益，有利于更好地满足人民群众的公共服务需求，推进人民群众物质生活和精神生活的“双富裕”。

二、政府购买服务绩效管理发展现状及取得的进展

政府购买服务在我国已有20多年发展历史，经历了从正式起步到逐渐完善的过程。以提升公共服务质量为根本目标，政府购买服务绩效管理在发展进程中也在不断贯彻着“物有所值”的理念，主体参与、绩效目标、管理程序等方面都在不断探索尝试，搭建起更加有效完整的绩效管理机制。

(一)参与主体趋于多元化

一是主体间协调配合增强。在目前的政府购买服务绩效管理中，一些项目在实施过程中开展了多元主体参与和协同绩效管理的实践，尤其是部门间的协调与配合，通过组建项目的领导小组或多部门配合的工作机制，加强了部门间的有效衔接和协调配合。例如，兰州市城关区虚拟养老院项目中，建立了“政府统一领导，财政部门牵头，民政、工商管理、食药监督等部门协同履职，共同监督保障”的工作机制。

二是第三方机构参与绩效评价日趋规范。不少项目引入第三方机构参与项目的采购招标、绩效评价、监督管理，多以第三方监督评估为主，有的引入第三方咨询机构和审计机构，如浙江省德清县社区矫正服务项目组织成立了由德清县财政局、民政局、司法局及中介组成的绩效评价组，在项目结束后，县司法局、财政局每年委托第三方中介机构进行绩效评价。

三是社会性监督越来越广泛。目前的社会性监督主要是通过信息公开接受群众的举报投诉，如市民投诉热线、微博微信公布信息接受监督、政府门户网站监督渠道等方式。例如，在铜陵市城市社区基本公共卫生服务项目中，常规监督检查发现问题及群众举报投诉情况属实的不合规行为，影响绩效评估综合得分。

(二)更加追求社会化成效

一是更加重视公众需求做好科学决策。一些项目立足于保障民生、促进基本公共服务均等化，满足人民群众的精神需求以实现精神富裕。在实践中，主要的需求了解方式包括社区走访、基本信息搜集、需求状况调研、现状调研等，个别项目委托专业评估机构依据相关标准科学确定服务需求类型和方式。

二是绩效目标更加关注提升人民生活质量。一方面是“雪中送炭”，解决给人民群众生活带来实际困难的问题，如残疾儿童康复救助、农村环卫保洁、未成年人保护、犯罪心理和行为恶习矫正；另一方面是“锦上添花”，满足人民群众对美好生活的需要，提升生活质量，如购买惠民演出活动满足人民日益增长的精神文化需求，购买企业职工培训教育服务增强职工就业创业能力，购买园林绿化管养服务提升人民生活环境质量。

(三)管理程序与内容逐步完善

一是采购方式逐渐多样化。不同项目根据项目特点以及承接主体的市场竞争性合理选择采购方式。例如，在大庆市第二次全国地名普查系统技术服务项目中，投标环节采用综合评分法，成立投标委员会，按照评分标准进行打分，运用评价指标及权重，最终确定承接主体。

二是监督机制越来越完善。项目实施监督体现了全过程与多主体。例如，在吉林省柳河县校车服务项目中，通过政府主导、部门联动的形式，建立了网络安全管理动态监控平台，全程实时动态网络监控项目实施情况，教育局协同交警、安监等部门实施常态监督与重点排查相结合，做好对校车服务供给的运行监控，防止服务过程中出现问题。

三是监督考核的内容越来越全面。除了考评公共服务质量和服务对象满意度之外，日常巡查、随时抽查检验、现场暗访、调查问卷等多种手段多管齐下，通过监督考核进行风险管控，加强对资金使用的监督管理，确保资金安全。

(四)监督评价方式逐渐丰富

一是评价管理方式的丰富。在已有的发展模式中，逐步形成了多元主体参与的综合评审机制、贯穿于管理过程的动态管理监督模式、激励与惩罚融合的应用管理模式等多种模式。例如，潍坊市社区医疗卫生服务项目通过签订合同推行承接主体动态化管理，相关职能部门及时通过新闻媒体向社会发布公告，使其接受监督，同时，着眼于完善准入及退出机制，对中标的社区卫生服务机构实行动态管理、优胜劣汰。

二是结果应用与公开程度的提升。一些地方已经开始将项目结果和评价结果向社会公布，一方面是在相关工作完成后公开承接主体、合同签订、考核评价情况，同时公示有资质条件要求的服务对象；另一方面是将绩效结果随年度购买服务预算项目目录在市政府、财政、民政等网站和媒体上公开，接受社会监督，对项目评价制定绩效得分和绩效等级。例如，石家庄市道路交通事故民事损害赔偿人民调解服务项目，对考核结果定期公开、奖励先进、鞭策落后、淘汰末位，《法治日报》、《河北法制报》、《河北青年报》、《石家庄日报》、石家庄电视台等新闻媒体对石家庄市交调委的事迹进行了多次报道。

三、政府购买服务绩效管理存在的问题

相较于仅有20多年的政府购买服务发展历史，政府购买服务绩效管理实践经验较为缺乏，在实践过程中暴露出一些问题，尤其是主体协同、绩效评价、结果应用等方面，影响了公共服务供给质量，不利于缩小城乡间公共服务差距，不利于共同富裕总目标的实现。

(一)主体能力建设与协调配合有待加强

一是承接主体能力不足无法形成有效竞争。承接主体能力不足导致一些可以推向社会的购买事项难以找到合适的社会组织承接，而有些社会组织承接项目后，由于内部结构不健全，组织规模和服务能力有限(曹美琴等，2017)，掌握的资源较少，高素质专业人员缺乏，带来服务质量不尽如人意的问题。

二是多元主体的整体参与度有待加深。第三方参与评价的项目依然较少，多数项目由预算主管部门通过自评打分完成，容易造成评价结果主观性强、总结不全面的问题(姜爱华等，2020)。在社会监督方面，主要的社会监督力量来自媒体，一些项目接受来自公众的电话和网络监督，但有时公众并不知晓，无法参与到监督评价中。

(二)目标与指标设置有待细化明确

一是目标与指标设置不够规范具体。一方面，对公共服务需求论证不够充分，决策过程未完全立足于实际需要，导致偏离公众实际诉求，对项目决策的绩效管理不足；另一方面，一些项目未设置绩效目标，也未将绩效目标单独列出，设定了绩效目标的项目目标不够清晰具体，并未区分年度目标、阶段性目标等，难以作为执行标准和验收标准，甚至有些地方只关注预算执行这一目标，有些地方绩效目标与绩效指标未能完全联系。例如，某地残联残疾人托养政府购买服务项目前期规划与准备不充分，影响了财政资金支出实现率，项目预算执行率仅为77.8%，财政资金结余较多，在一定程度上造成财政资金的沉淀。

二是缺乏对成本压力的关注。政府购买服务作为一项公共财政支出事项(黎熙元，2011)，并且有些服务的立项目标之一便是节约成本，那么在项目实施过程中，这类服务还需要关注成本问题。但在当前的发展中，不少项目暴露出资金压力大、运营成本高的问题，影响了组织和人员的积极性。

(三)管理链条与过程有待强化

一是绩效管理链条需贯穿全过程。多数项目的绩效管理链条不完整(郑方辉等，2020)，或注重项目实施完成后的事后绩效管理，或重视采购环节的监督与管理，或重视根据合同开展日常监督管理，但很少有项目实现从需求决策到结果应用贯穿全过程的绩效管理，即绩效管理链条完整性不足。例如，某社会救助服务项目中，通过第三方机构开展了事中和事后两次评估，但事前评估欠缺。

二是主体参与不够多元化。引入第三方评价和社会监督的项目还是很少，多数项目依然以主管部门的绩效评价为主，第三方评价和社会监督也主要集中在采购环节和监督管理或绩效考核环节，其他环节引入很少。例如，在某公园养护管理服务项目中，成立了公园考核领导小组，采取“日常巡查”“集中检查”“社会督查”等方式，多角度全方位进行考核，建立了完备的考核机制，但并未引入第三方评价，也没有各类社会主体的参与，从采购招标到绩效考核主要由购买主体进行。

(四)结果应用与信息公开有待提高

一是评价结果披露与公开不够充分。一方面是结果披露不清晰，公开的内容不规范，绩效结果披露只是简单的成效总结和文字描述，缺乏客观数据佐证。另一方面是公开透明度不足，公开的绩效结果不够透明详细，公开范围和渠道有限，无法让社会性主体参与到监督中。

二是评价方式与内容不够全面规范。第三方评价开展较少，尤其是试点地区以外的地区；绩效指标运用也较少，多为描述性总结，未能做到定性与定量相结合；事前评估不足，事中现场核查力度不强。

三是监督评价结果应用不强。没有统一的结果反馈形式与监督渠道，极少部分地方公开了绩效评价结果和预算执行情况，预算执行情况还未完全应用于下一年度政府购买服务预算中，评价结果也未能充分反映通过市场化购买提供的公共服务是否比政府直接提供更加有效。

四、政府购买服务绩效管理促进共同富裕路径及建议

共同富裕是社会主义的本质要求，“我们追求的富裕是全体人民共同富裕”(1)中共中央宣传部，国家发展和改革委员会. 习近平经济思想学习纲要[M]. 北京：人民出版社、学习出版社，2022:60.。这就需要贯彻高质量发展理念，坚持以人民为中心的发展思想推动建立合理的分配秩序，完善公共服务政策制度体系促进实现共享发展，坚持物质富裕与精神富裕的统一。具体落实到政府购买服务绩效管理中，需要将高质量发展理念贯彻绩效管理始终，在绩效目标和指标中纳入共同富裕相关内容，在绩效评价中将共同富裕作为考核因素，真正通过绩效提升服务质量，实现全体人民共同富裕。通过梳理政府购买服务绩效管理的发展现状与问题，不难看出，这些问题不同程度地存在于政府购买服务的不同环节，通过分环节制定不同的管理程序，实施更严格的绩效监督与评价，更有利于防范并解决这些问题。

(一)构建绩效管理促进共同富裕路径

政府购买服务作为增强人民获得感与幸福感的重要内容，必须通过绩效管理加强公共服务质量把控。根据《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》以及财政部下发的《关于做好2022年政府购买服务改革重点工作的通知》，结合中央财经委员会第十次会议对共同富裕的阐释，本文构建了政府购买服务绩效管理促进共同富裕的具体路径，如图1所示。

图1 政府购买服务绩效管理促进共同富裕路径

第一条路径是以共同富裕为目标实施绩效管理路径。从绩效目标管理到绩效运行监控，再到绩效评价管理，最后完成绩效结果应用，将共同富裕的理念和目标渗透到绩效管理的每个环节，并通过完整的政府购买服务绩效管理路径，在公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等多个领域来提升公共服务质量和公众满意度，提高人民生活水平和人民获得感、幸福感，真正做到增进人民福祉。“绩效目标管理”环节，主要包括设定绩效目标、开展立项论证、严格预算编制、管理决策过程、制定验收标准、设置评价指标等内容。“绩效运行监控”环节，主要包括目标实现程度、预算执行进度、合同履约情况、服务质量监控等内容。“绩效评价管理”环节，主要包括事前事中事后评价、定期检查与抽查、自评与第三方评价、动态追踪监控等内容。“绩效结果应用”环节，主要包括结果反馈与公开、激励与问责、绩效改进、风险识别与防范等内容。

第二条路径是绩效管理促进共同富裕路径。从本质上说，政府购买服务的产生与发展是创新公共服务供给方式的重大举措，这种方式创新不仅能够转变政府职能、提高财政资金使用效率，而且通过多元化供给有利于提升公共服务质量、提高公众满意度，进而提高人民生活水平，增进民生福祉，促进共同富裕。一是在政府购买服务领域实施绩效管理来保障多元化公共服务供给方式持续健康发展，推动公共服务领域实现共同富裕。二是通过多元化公共服务供给提高基本公共服务均等化水平，发挥分配的功能与作用。三是以完善的公共服务体系增进民生福祉，增强精神生活共同富裕。政府购买服务绩效管理促进人民享受到更优质的公共服务，满足日益增长的对美好生活的需要，增强获得感、幸福感、安全感，从而促进共同富裕，尤其是精神层面的富裕。

第三条路径是保障机制保障绩效管理实施路径。政府购买服务绩效管理并不是孤立发展的，在全面实施预算绩效管理、建立现代财政制度、国家治理现代化等的大背景下，政府购买服务绩效管理也是顺应国家治理完善和财税体制改革而进行的，服务于国家治理。一是制度规范保障绩效管理的顺利实施，保障共同富裕渗透到绩效管理中。二是流程规范保障绩效管理的有序开展。绩效管理流程的规范依赖于购买流程的规范，必须使政府购买服务的购买流程完整化。三是信息公开保障绩效管理的有效监督。

(二)多元主体协同联动提升富裕程度

多元主体协同开展绩效管理有助于发挥协同效应，充分利用市场力量和社会力量。通过发挥多元主体协同力，共同作用于政府购买服务的不同绩效管理环节，实现公共服务供给的提质增效，提高人民生活水平。

1.明确主体职责界定主体目标

购买主体在主体协同中发挥着主导作用，主要由政府及其职能部门构成，需要根据发展目标和现实需求统筹规划购买项目，制定相关制度要求，确定资金拨付与用途，组织项目绩效评估与监督等，尤其应该侧重于促进实现共同富裕的项目和服务。承接主体配合监管部门协同联动，一方面自我监管合同履行情况和资金使用情况，另一方面积极配合购买主体的实时抽查、实施主体的日常监督、第三方机构等外部主体的监督评价。第三方机构和公众应加强参与，在绩效评价中引入第三方机构发挥专业优势，邀请人大、政协、社会公众等都参与绩效监督，为自己所享受的公共服务建言献策。

2.引导公民参与表达真实意愿

重视公民意愿，将公民的评价结果与意见作为绩效评价结果的重要结论，在结果应用过程与整改落实过程中予以应用反馈。完善监督机制，内部监督与外部监督相结合，加强内控建设，提高内部监督的执行能力，多元化监督方式，建立预算听证制度，发展电子政务，保证公众知情权。拓宽参与渠道，让更多公民主动参与政府购买服务的监督与评价。

(三)明确绩效目标纳入共同富裕内容

政府购买服务的绩效目标管理对后续的绩效管理实施具有决定性作用，必须把好第一道关。要重视项目立项与决策，完善绩效目标和指标，制定购买与评估标准，以高质量发展理念推进共同富裕，创新供给方式来提升服务质量。

1.重视项目立项与决策，推进共同富裕项目

一是评价决策过程的科学性与有效性。要保证招投标过程的合法合规、公开公正，严格社会组织准入门槛，做好资质审查，摸清组织机构设置、人员配置和分工情况，监督合同内容是否详细、公正。二是政府及职能部门可委托社区居委会、村委会、街道办等基层部门或者专业的调查机构开展“需求调查”，一方面实地走访了解服务需求程度与服务需求者状况，依据对公共服务的需求度与依赖度明确购买内容，实现供求的匹配；另一方面应多推进有助于促进共同富裕的购买项目，从服务层面实现全体人民共同富裕。

2.完善绩效目标与指标，设定共同富裕指标

一是评价绩效目标设置的合理性和细化程度。绩效目标应兼具效率导向和质量导向，绩效目标的设置必须具体、详细，使承接主体有具体的执行参照标准，也让评价主体能够有据可依。二是根据绩效目标构建评价指标体系。综合设置效率指标和质量指标，指标应包含从需求管理到监督管理的所有重点内容，关注资金使用效率和成本节约情况，加大对服务满意度的考察，增加服务质量和满意度的评价指标，尤其要在一级指标中就开始体现，并对服务满意度指标赋予更大权重。三是在指标设置中更多考察共同富裕实现情况，如建立总体富裕、发展成果共享、共享性、发展性、人民主体性、富裕共同度等一级指标评价政府购买服务项目的社会效益。

3.制定购买与评估标准，衡量富裕程度

一是监督检查预算资金配置是否合理、详细，涉及预算的各部门协调互通，协同完善全口径预算工作，杜绝任何预算外资金的出现与使用，避免给寻租留下空间，加强收支管理。二是制定购买服务的需求评估规范，要有明确具体的项目验收和评价标准，依据绩效目标设立不同阶段的具体标准，并对符合政府购买资格的服务需求者也进行评估，提供针对性的公共服务，提高资金的使用效率。三是基于良性的互动机制，与居民互动了解需求，与社会组织互动了解承接主体的发展行情和承接水平、供给能力。良性互动机制的建立将提高政府购买服务的实际效率，更好地实现公众利益诉求，满足人民需要。四是建立共同富裕实现程度的规范与标准，明确主体参与度、就业稳定性、城乡差距等标准，用于衡量公共服务的购买绩效。

(四)完善绩效过程实时掌握服务质量

完整的绩效管理链条和完善的绩效管理过程需要开展实施绩效运行监控。通过绩效运行监控，检查跟进项目实施进度，跟踪监控合同履约，并增强信息沟通与共享，动态考察公共服务对人民生活富裕的贡献度。

1.检查跟进项目实施进度

一是政府及职能部门、第三方机构以及可能参与的其他评审性小组协同检查项目阶段性目标的实现情况，如果存在延迟要了解延迟原因，及时解决存在的障碍。二是会计审计部门定期审查账目和财务报告，检查资金拨付和使用情况，其他评价主体也可对资金使用是否合规、融资现状是否存在隐患等加以监督，以提升预算执行效率和预算精细化水平。

2.跟踪监控合同履约

一是跟踪监控项目实施过程，监督合同履约情况，如出现不合规问题或其他问题及时发现并督促解决。二是着重评价服务质量，多渠道了解公众满意度和人民生活富裕度。提升公共服务质量是开展绩效评价的最终归宿之一，对服务质量的评价是绩效评价的重要内容，应按照绩效目标的具体条目和委托合同的相关条款衡量服务质量，实时了解群众满意度，公共服务对人民群众物质生活和精神生活的改善情况，通过评价指标体系中的服务质量具体指标进行打分与量化，并运用相关数理模型数字化服务质量绩效，以更加客观和全面的方式评价服务质量和满意度。三是监控承接主体履责情况，考察承接主体使用资金、履行合同、完成服务的绩效，考察购买主体及相关职能部门的行政效率、执行效率、验收效率、问题处理能力、部门间沟通与协调能力。考察各主体社会效益的完成情况，更好地履行公共服务职能。

3.增强信息沟通与共享

一是承接主体通过数据信息系统及时共享履约信息和进度，购买主体、服务对象、外部主体等根据合同、绩效目标和评估标准实时监控履约情况，同时承接主体做好日常管理，做好自我检查与监督。二是拓宽参与渠道，综合运用现代信息技术，通过线上线下平台接受更多公众对服务供给过程的监督与评价。

(五)实施绩效评价评估群体富裕程度

绩效评价是政府购买服务绩效管理的核心环节，其评价结果不仅决定了项目是否合格，服务质量是否达标，财政资金是否达到了“物有所值”的目的，更决定了政府购买服务是否有效。因此，评价方式、内容、方法都十分关键，通过绩效评价有利于评估掌握群体富裕程度，更好地发挥共同富裕的分配功能，供给高质量服务调节人民生活差距，一定程度上有助于缩小收入差距和城乡差距。

1.丰富考核评价方式

一是扩大第三方评价的应用范围，更多发挥第三方机构的专业作用，同时也应促使人大代表、政协委员、社会公众等积极参与，通过更广泛的群众参与反映人民生活实际满意度，了解群体富裕情况。二是主观打分统计与量化分析结合，综合效率评价模型和质量评价模型，使用专业的统计方法和评价模型衡量绩效。三是依据购买与评价链条的时间序列，设立动态追踪与监控机制，实时监督与评价购买行为，及时发现问题、解决问题，短时间难以解决的问题记录下来投入下一次评价循环解决(杨燕英等，2020)。

2.细化考核监督内容

一是将绩效管理贯穿购买流程，覆盖至决策管理、采购管理、过程管理、监督管理、项目产出与效益、服务满意度等环节，不同主体在不同环节充分发挥作用。二是细化考核内容，绩效管理不仅是对预算执行、项目产出和项目效益的考核，还需要考核需求调研、成本节约、项目台账、信息公开、精神富裕、城乡差距、主体参与度等多方面内容。三是建立以财政部门为主体、专家队伍为核心、评估机构为依托、服务绩效为目标的第三方评审制度，依据合同与项目预算表逐项审核承接主体资金使用情况与服务提供情况，统计汇总并评价资金使用效率，依据质量标准检查服务质量是否达标。四是第三方会计审计机构发挥职业精神与独立地位，对购买服务的相关账目进行仔细会计统计和财务审计，从量化角度更加客观地监督购买服务的效果。

(六)重视结果应用促进发展成果共享

绩效结果应用是实施绩效评价的主要目的，只有结果得到运用，才能推动政府购买服务整体的提升与进步，推动人民生活物质与精神的“双富裕”，实现高质量发展成果的共享。这一环节需要做好对整改落实的督促，加强风险防范，并建立起激励相容机制。在这一环节，共同富裕的共享理念显得尤为重要，通过结果应用达到成果的共享、服务的共享、改进的共享，实现共享发展。

1.督促反馈促进整改落实

一是对于评价结果中所提出的改进措施，应该有相关部门继续跟进，检查改进效果，社会性主体也应进行跟进监督，对以市场化方式提供该项服务和政府直接提供该项服务的绩效进行比较，检验购买绩效，衡量社会效益。二是对于服务质量未达到合同要求或服务对象不满意的情况，责令社会组织重新提供服务并更换服务人员，对于服务质量出现不合格的服务人员再次开展培训，塑造服务能力。三是对于资金使用情况出现问题的组织，开展多方审核账目，并且针对出现问题的账目举行质询会议，对相关责任人予以追究。四是对于发生重大违约行为的社会组织或个人，可诉诸法律进行解决，并永久取消承接公共服务资质。

2.加强风险防范

一是完善监督机制，多元化监督方式，使社会公众真正融入预算编制和预算管理过程，保证公众的知情权。二是提高预算透明度，完善信息披露制度，为评价主体了解政府决策与实施情况提供途径。三是充分调动舆论媒体的力量，利用大众媒体和社交平台，形成广泛参与和多方关注，给社会组织带来压力的同时，能够监督管理社会组织提供质量更好的服务，也拓宽了民众的意见表达渠道。四是设置政府购买服务收支管理记录，设立统一记录标准，详列服务项目采购支出与资金来源，政府及职能部门在预算资金还未批复下来时协助社会组织进行融资，并确保融资渠道的规范与融资风险的最小化。

3.建立激励相容机制

一是综合阶段性评估结果，对承接主体进行一定的激励措施与惩罚措施，约束承接主体的服务供给行为和管理流程，绩效结果应与下一年度预算挂钩，与承接主体最终的资金支付挂钩，同时绩效结果可影响到社会组织下一次的资质认定与评级。二是对于服务供给质量较好的社会组织，给予一定荣誉激励，可在下一次招标中优先考虑，或签订更长期的合同，激励社会组织不断提升服务供给水平，加强自身建设。