乡村振兴与农村基本公共服务供给融合的动力机制研究*

和立道 黄 璐 刘晓彤

“三农”问题一直是党和国家高度重视的问题，特别是以脱贫攻坚和全面小康为重点的全面建成小康社会的一系列补短板政策的实施，使广大农村地区得到了全面发展和根本性的变化。党的十九大报告提出乡村振兴战略并在“十四五”时期开始全面实施，意味着农村地区从全面小康向现代化征程的全面推进。实际上，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求与推动城乡统筹发展的一系列公共服务均等化政策是一脉相承的，也就是说，乡村振兴的全面发展与农村地区基本公共服务供给有着天然且紧密的联系，只有做好乡村振兴各项政策的实施与农村基本公共服务供给的有效融合，一系列乡村振兴的政策措施才会产生应有的效能。

一、文献综述

长久以来，因城乡二元制度安排或发展方式，我国农村地区与城镇的发展水平存在较大差距，直到党的十六大报告提出统筹城乡发展，中国的“三农”事业迎来了全新的发展机遇。党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村、推动城乡公共服务均等化，党的十七大报告明确提出走中国特色农业现代化道路并建立以工促农、以城带乡的长效机制，党的十八大报告进一步提出推动城乡发展一体化，与城镇一起全面建成小康社会。从这一系列推动“三农”事业发展的顶层设计和政策安排不难看出，“公共服务”或者是“基本公共服务”是乡村振兴提出之前最重要的关键词，即农村基本公共服务成为推动农村发展的一系列制度、政策安排的重要目标，也可以认为乡村振兴提出之前，中国“三农”事业的发展更多是通过提高农村地区的公共服务供给水平和供给质量，推动农村地区经济社会发展水平来实现。党的十九大报告提出的乡村振兴战略，是对中国“三农”事业发展规划、政策布局的大提升，也是着眼于社会主义现代化国家建设新征程中对“三农”事业“管全面”“管长远”的重大部署，实际上也是将基础设施和基本公共服务进一步向农村延伸覆盖，以促进农村、农业、农民的全面升级、进步和发展，全面推动乡村振兴发展。可见，乡村振兴与农村基本公共服务的供给有着天然的、千丝万缕的关系，那么，乡村振兴与公共服务的关系如何，相互的作用机制又怎样？学者们就这一问题做了多方面讨论。

首先，在公共服务的供给与乡村振兴的关系方面，普遍认为两者相辅相成、相互促进。乡村公共服务是否完善是检验乡村振兴的重要标准(赵燕菁和宋涛，2022)，同时，毫无疑问，交通基础设施、农田水利基础设施、人居环境、教育和医疗等农村基本公共服务供给对乡村振兴有显著的促进作用(徐雪和王永瑜，2021；叶兴庆，2018；吕德文，2018；李裕瑞等，2022；戎乘阳，2022；林万龙和刘竹君，2021)。其次，在农村基本公共服务供给与乡村振兴融合的动力机制方面，从内生经济增长机制、经济结构调整等视角来看，无形资本投入、创新激励对乡村经济发展发挥着重要作用(Aghion & Howitt，1992；Aghion et al.，2015；韩峰和阳立高，2020；马艳等，2017；朱艳丽，2016)，也为人力资本视角提升乡村内生动力提供了理论基础。也有文献从缩小城乡差距、减贫效应视角研究交通基础设施在促进资源要素流动和农村地区经济发展中的关键作用(梁任敏和巴曙松，2022；孙天尧等，2022；吴嘉贤和刘修岩，2022)，最终促进乡村振兴。最后，大量文献从制度效率的视角进行研究，认为乡村的制度体系和政府管理效率是乡村发展的基础，制度对于降低交易成本、提高资源配置效率等方面具有正向作用(薛飞和周民良，2022；崔凌瑜和祝志勇，2022；李玉山等，2021；同小歌等，2022)；也有文献对同一制度框架下的政府管理效率差异进行研究，管理效率的差异会明显影响制度实施效果和农民对政府能力的主观评价(尹成远和仲伟东，2021；谢婷婷和王勇，2022)。由此，乡村振兴的相关制度和政府管理服务水平对于乡村振兴的推进既是动力又是关键影响因素。

有关乡村振兴和农村基本公共服务供给的研究，除了研究两者的关系外，更多集中在农村基本公共服务供给如何推动乡村振兴发展，即使在推动方面的研究也是偏向分领域基本公共服务供给推动乡村振兴某方面的发展，鲜有乡村振兴和农村基本公共服务供给融合以及推动融合的系统研究。基于此，本文在深入剖析乡村振兴内涵及农村基本公共服务作用的基础上，就乡村振兴与农村基本公共服务供给融合从内生动力、外生动力、制度环境三个方面进行系统性分析，也试图在当下巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键节点，对乡村振兴战略的全面实施提供有益参考。

二、乡村振兴内涵与农村基本公共服务供给作用

虽然中国全面建成小康社会，“三农”事业取得了长足发展，但城乡发展差距仍然存在，特别是当下人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在农村地区的表现尤为突出。乡村振兴战略的实施和农村基本公共服务的供给相辅相成，两者之间有效融合，在前期以改善农村地区公共服务为主的推动公共服务均等化和城乡统筹发展取得良好效果的情况下，一系列关于产业、生态、乡风、治理、生活等方面的政策落地实施，全面推动乡村升级发展，有利于解决农村地区当下的主要矛盾，也将农村建设成为与现代化国家相适应的社会主义新农村。

(一)乡村振兴内涵

“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的提出恰逢其时，必将全面统筹推进乡村经济、政治、文化、社会、生态文明建设，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

乡村振兴的重点是产业兴旺。乡村振兴最终的目的是通过推动乡村的经济社会发展，增强乡村居民的获得感、幸福感，产业兴旺是实现这些目标的根本前提，只有农村产业的兴旺，才能给农民创造更多的岗位和就业机会，拓展农民增收致富的渠道。而且，农村的产业振兴不能只是简单的农业产业链前端的初级农产品加工，要结合农村在国家发展方略中的定位，在保证国家粮食安全的前提下，探索和发展多种形式的适度规模经营、培育适应现代农业发展需求的新型经营主体、健全有机衔接分散的小农户和现代农业之间的农业社会化服务体系，构建农业生产、经营、流通一体化的现代农业产业体系，促进农业与第二、第三产业的深度融合，推动农业提质增效的同时充分激发农业农村农民的竞争力、创新活力，为农民长期稳定的致富增收提供农业产业支撑。

乡村振兴的关键是生态宜居。生态是农村最大的优势，生态宜居通过村容村貌整治，村内水、电、路等基础设施完善，以保护自然、顺应自然、敬畏自然的生态文明理念纠正单纯以人工生态系统替代自然生态系统的错误做法等，保存乡土气息、保存乡村风貌、保护乡村生态系统、治理乡村环境污染，实现人与自然和谐共生，让乡村人居环境绿起来、美起来。生态宜居实际上是优化乡村人居环境的同时，统筹山水林田湖草生态系统治理，让乡村充分发挥生态食品、生态涵养等产业优势，在乡村生态产业发展的同时美化乡村生态环境，实现百姓富与生态美的统一。

乡村振兴的保障是乡风文明。乡村振兴不仅是农村物质文明的振兴，也是农村精神文明的振兴，而乡风文明就是重要推动力量。乡村振兴的主体是农民，通过良好乡风建设，改变落后思想观念，帮助农民提高思想道德和科学文化等素养水平，提高农民素质，为乡村振兴提供精神动力和智力支持。同时，通过良好乡风建设，重塑村规民约，加强基层党组织建设，在不断提高农民主人翁意识的前提下促进农民参与农村社区公共事务，夯实农村基层民主建设。另外，通过良好乡风建设，引导农民追求科学健康的生活方式，满足农民不断提高的物质文明和精神文明需要，充分满足广大农民对美好生活的需要。以乡风文明赋能乡村振兴，实现乡风文明与现代文明在广大农村地区的结合，让农民“过上好日子、活得有面子”。

乡村振兴的基础是治理有效。国家治理体系和治理能力现代化离不开基层治理体系和治理能力的现代化，基层治理体系和治理能力现代化的前提和基础是基层乡村治理有效。乡村基层党组织是基层治理的前沿阵地，治理有效要求在加强基层党组织建设的同时，充分发挥社会力量，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制；充分调动乡村群众投入乡村治理，做到自治、法治、德治紧密结合，弘扬社会正气、惩治违法行为，建设平安乡村。实际上，治理有效就是进一步密切党群、干群关系，有效协调农户利益与集体利益、短期利益与长期利益，建设安定有序、安居乐业、共建共享的和谐乡村。

乡村振兴的根本是生活富裕。改革开放以来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但现实中城乡居民享有改革开放的成果有差距，即使在全面建成小康社会的当下，城乡居民的生活富裕程度依然存在差距。乡村振兴中的“生活富裕”要求，围绕农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，本着人人尽责、人人享有原则，进一步抓重点、补短板、强弱项，改善农民生产生活条件，拓宽农民增收渠道，让农民获得持续稳定的收入，经济宽裕，生活便捷，增进农民安全感、幸福感和获得感。

(二)农村基本公共服务供给作用

为推动城乡公共服务均等化、城乡统筹发展，农村基本公共服务的供给水平和供给质量得到巨大改善，全面推动了乡村经济社会的发展。当前，农村基本公共服务的供给在充分保障了农民幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、文体服务保障等基本民生需求的前提下，将进一步推动乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的实现。

第一，从医疗卫生、教育、社会保障等基本公共服务来看，主要保障农民最基本的权利，关乎农民体面健康的生活，获得安全感。医疗卫生服务为农民的身体健康提供保障，保证其顺利地进行生产活动，良好的医疗卫生服务是全面推动乡村振兴的基本条件。教育包括两方面：一方面良好的基础教育可以起到带动家庭、农村社区形成重视教育的良好氛围；另一方面，良好的能力教育可以提升乡村人力资本，浓厚的教育氛围和高素质的劳动力将有力推动乡村产业兴旺和乡风文明，进一步带动乡村有效治理和生活富裕。另外包括就业在内的社会保障的改善，进一步筑牢农村居民劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的安全屏障，有利于推动和谐乡村的建设。

第二，从农村地区的基础设施公共服务来看，一部分保障农业产业发展，一部分改善农村人居环境，还有的进一步提高农民的生活品质。道路交通、农田水利设施、农业机械等农业生产性基础设施，对推进农业适度规模经营、现代农业产业体系的建立大有裨益；通信、电网、沼气、危房改造等生活性基础设施的改进在改变农村居民生活方式的同时也大幅度地改善他们的生活条件；农业产业园区、休闲旅游园区、农村康养基地等农业产业平台的创建，在促进农业产业升级发展的同时，可以满足农民对休闲生活的需要，农村居民安居乐业的水平得到进一步提升。

第三，相关改造农村宜居环境的公共服务，在有效保护农村生态环境的同时增加农民生活的幸福感。农村生活污水治理、生活垃圾治理、厕所革命和绿地建设等相关公共服务的供给，改变着过去“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的自然进化方式，尽可能减少对生态环境的破坏，在推动农村现代化生活的同时进行有规划的改造，再加上传统村落保护和特色村寨开发等措施，依托乡村生态食品和天然旅游资源，打造一批批宜居、宜业、宜游、宜养的生态宜居乡村，生态宜居的同时带动产业兴旺、生活富裕。

第四，新时代基层党组织建设、基层管理体制和基本公共服务体系等制度性公共服务，将提升基层政府的治理能力，真正推动治理有效。通过不断强化党建引领，提升基层治理能力，加强村庄规划管理；通过建设基层政府服务平台和农村综合服务站、农村文化长廊等，提升基层服务能力；发挥乡村振兴一系列政策实施效能，宣传乡风、家风、民风等优良传统以及普及村规民约。最终，在乡村治理有效的情况下，进一步助推产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕等目标的实现。

三、乡村振兴与农村基本公共服务供给融合的动力机制

乡村振兴与农村基本公共服务的供给有着天然的联系，农村基本公共服务供给的改善，可以从不同角度推动乡村振兴，实际上也可以认为是两者的融合。其融合的推动主要通过三条路径来实现：一是内生动力——教育、劳动力培训、公共文化设施、民风民俗传承等的供给提高了乡村振兴人员素质，带动乡村发展；二是外生动力——道路交通、信息通信等基础设施的供给形成便利的互联互通，推动乡村发展；三是制度环境——公共安全、党的基层组织、社会保障等的提供营造了良好的乡村治理条件，赋能乡村治理。

(一)内生动力

乡村振兴在提高人员素质的内生动力方面，主要通过乡村地区教育、劳动力培训、公共文化设施、民风民俗传承等公共服务的供给和完善，提高乡村振兴从业人员的生产效率、乡村长居人员的文明素养，推动乡村产业发展、乡风文明改善等，带动乡村发展。

教育是乡村振兴内生动力的源泉，中国农村地区经济、政治、文化、生态的全面升级发展，农村地区劳动力的效率提高、农村农民的文化素养提升、农村文明文化的宣扬等，都离不开教育的推动。全方位的教育推动主要体现为：乡村基础教育作为最基础教育，办学条件的改善、乡村教师队伍的强化等，特别是教育脱贫攻坚成果的巩固，为推动乡村教育发展提供支撑；面向农村的职业教育的大力发展，特别是基于农业产业、生态保护、文明传承、基层治理需求的涉农专业或专项教育，高校定点帮扶机制等的实施，形成了乡村振兴的人才智力支撑，全方位推动乡村振兴战略实施。

劳动力培训是乡村振兴内生动力的深化，也是提升乡村振兴从业人员就业水平的又一重要手段，尤其在促进“产业兴旺”上的作用突出。乡村振兴是农村地区产业发展方式、居民宜居环境、乡风文明、乡村治理、生活方式和水平的全面升级，是建设与现代化国家相适应的社会主义新农村的要求，这就对创新创业人才、管理性人才、沟通服务型人才、项目运营人才等高素质劳动力人才产生丰富的需求，要提供与乡村振兴人才需求相匹配的人才队伍，对现有乡村振兴从业人员的就业培训尤为必要。一是根据乡村振兴发展需求，通过专门针对乡村振兴的劳动力进行培训、评估、督导，有效引导乡村振兴劳动力产出水平；二是通过对现有乡村振兴从业人员的培训，提升其从业技能、增强从业人员贡献，促进乡村振兴。

公共文化设施投入是乡村振兴内生动力延伸作用的发挥，对于促进乡规民俗宣传、传统文化传承，激发乡村文化活力，推动乡风文明、生活服务至关重要。一是展示栏、宣传展板等农村宣传设施的完善，不仅可以在乡村地区深化宣传社会主义核心价值观、传统文化、先进模范事迹、国家方针政策等，还可以进行乡规民俗、乡贤乡风等示范事例宣传；二是乡村公共文化中心、乡村阅览室等利于村民交流设施的供给，可以丰富村民业余文化生活、促进乡村文化思想碰撞，利于村民身心健康，增进乡村邻里关系，促进乡风文明建设。

民风民俗的传承发扬是乡村振兴内生动力的再挖掘，是对中华民族优良传统文化的弘扬，也是乡村振兴中生态宜居、生活富裕必不可少的组成部分。生态环境是乡村最大的优势，追求发展意味着对农村资源一定程度的开放，但乡村振兴推动农村发展要求以保护自然、顺应自然、敬畏自然的生态文明理念去开放，尤其要注重保留乡土气息、保存乡村风貌、保护乡村生态系统等，这也是千百年来农村地区追求人与自然和谐共生的良好生产生活习惯遗留下来的成果，通过对这些良好民风民俗的传承来保护乡村生态环境。

(二)外生动力

乡村振兴通过生活方面的交通、生产方面的农田水利等基本基础设施改进，通信、网络方面的新型基础设施提供和改进来形成农村地区人力、资本、技术、信息等生产要素与农村农业产品的便利流通，有效衔接城市市场，最终为生产要素和商品流通提供互联互通的便利条件，推动乡村发展。

生产性基础设施的改进是乡村振兴外生动力的根本，尤其在产业兴旺目标的实现上作用显著。生产性基础设施主要是农田水利设施、农业特色产业生产设施等，这些设施的供给和改进，使得广大农村的生产性基础设施普遍呈现从无到有、从有到优等特征，可以使重点发展农业的地区极大节约农业投入的成本，发展特色农业产业的地区尽快实现生产、经营、流通一体化的现代农业体系。总之，生产性基础设施的供给完善可以促进现代农业产业体系的构建、多种形式的适度规模经营、与第二和第三产业的融合等，筑牢乡村振兴产业兴旺的基础。

生活性基础设施改进是乡村振兴外生动力的催化剂，对打通乡村与外界各种要素和商品的流通、改善乡村的宜居环境至关重要。生活性基础设施主要包括道路交通改善、农村厕所改造、污水垃圾处理、亮化绿化工程等。道路交通设施的促进作用主要体现在两方面：一是与国省干道的连接道路的改进，有利于融入当前快速便捷的高铁、高速公路、铁路网络，节约乡村要素、商品与外界连接的时间成本、运输成本等；二是乡村道路的改进，有规划的且标准化的通村、通组、通户道路改进，充分促进了乡村最小单元——农户更好地融入市场的商品和生产要素流通环节，帮助农户增收致富。同时，有规划地实施农村厕所改造、污水垃圾处理、亮化绿化工程等，通过改善农村的生活环境、农民的生活条件，实现在保护农村优良生态基础上的现代化，真正实现生态宜居。

通信、网络等软件基础设施是乡村振兴外生动力的新赋能，推动以信息技术和网络技术为基础的数字乡村建设，推动农业产业的智慧化经营、精准实施基层治理、乡村文化宣传的提档升级等，直接促进产业兴旺、治理有效、乡风文明等。加强以数字技术应用为主的农业产业改造升级，利用卫星采集数据、操控无人机和传感器等，精确控制农作物土壤养分、生长环境、施肥灌溉等，形成智慧化经营的现代农业产业体系。同样，乡村治理应适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，通信、网络条件的改进，为基层治理依靠数据进行精准决策提供了保障，推动乡村有效治理。在乡村传统文化的传承和发扬、乡村旅游资源的宣传等方面，依托有力的通信、网络条件，大数据和人工智能等数字技术可以像在城市中一样充分应用，这对于农村旅游产业发展、乡风文明塑造作用显著。

(三)制度环境

乡村振兴通过营造文明乡村建设为主的安全环境、强化基层党组织作用发挥、解决后顾之忧的社会保障制度等供给，推动建设文明、和谐、宜居的社会主义新农村。

文明乡村建设为主的安全环境是乡村振兴良好制度环境的最好体现，乡村振兴战略明确提出必须坚持物质文明和精神文明一起抓，并且文明乡风、良好家风、淳朴民风的一系列培育措施，有助于推动乡风文明建设。一是在农村地区加强思想道德建设的同时，大力倡导孝亲敬老、与人为善、邻里和谐、诚实质朴等乡村传统美德，以提高乡村文明程度；二是通过加强乡村优秀文化的传承与宣传，立足乡村文明，在保护传承的基础上，丰富表现形式，创造性地发展乡村文明。两者相互作用，营造出乡村全面发展的文明环境。

推进基层党组织建设是乡村振兴良好制度环境的最强动力，乡村振兴的“领头雁”“推进器”“主心骨” “压舱石”就是千千万万的农村基层党组织，通过乡村组织振兴，全面推动乡村振兴。乡村振兴集乡村的产业、文化、人才、生态、治理等一系列因素，是一个庞大的系统工程，同时涉及各个群体的利益，如农户与农村集体之间的利益冲突等，各种因素之间的协同、利益冲突的调和，都需要一个强有力的组织来实施。在此情况下，千千万万个坚持以人民为中心的发展思想的基层党组织就是最好的实施主体，努力发挥党建引领作用，全面推进乡村振兴。

完善的社会保障制度是乡村振兴良好制度环境的兜底保障。乡村振兴是中国脱贫攻坚的延伸，从点到面，从局部到全局，在此过程中，社会保障制度依然发挥着“安全网”的作用。虽然全面建成小康社会后，我国城乡之间的差距明显缩小，但农村地区全面乡村振兴推进过程中，因为受历史、资源禀赋差异、个体能力差异、不确定性因素等的影响，在追求富裕生活的过程中，依然会有少数的脆弱性群体、低收入群体陷入相对贫困的窘境，形成乡村振兴全面发展的短板，在此情况下，完善的社会保障制度可以为这些群体提供兜底性的生计保障，解决后顾之忧，较为体面地享受乡村振兴全面发展的成果。

基于上述分析，不同领域的农村基本公共服务供给实际上分别以“内生动力”带动乡村发展、“外生动力”推动乡村发展、“制度环境”赋能乡村治理，全面推进乡村振兴(见图1)，最终达到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求。

图1 乡村振兴与农村基本公共服务供给融合的动力机制

四、推动乡村振兴与农村基本公共服务融合动力机制有效发挥

为推动乡村振兴与农村基本公共服务融合的内生动力、外生动力、制度环境更好发挥作用，在乡村振兴战略开启全面实施的当下，精准靶向性地进行制度性安排、合理性措施实施，将乡村真正实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。

(一)以人才队伍建设为引擎，激发乡村振兴与农村基本公共服务供给融合的内生动力

从内生动力机制分析可以看出，乡村地区教育、劳动力培训、公共文化设施、民风民俗传承等公共服务供给与乡村振兴的更好融合，其根本在于各类乡村振兴人才。由此，根据乡村振兴各项发展目标，探索形成一整套针对培养或培训乡村振兴急需人才的人力资源提升体系，培养或培训基于现代农业产业发展需要的职业技术人才、农村创新创业需要的创新型人才、乡村文化宣传和文明传承需要的文化人才等，由此提升乡村振兴从业人员的生产效率、乡村长居人员的文明素养，推动乡村产业发展、乡风文明改善等，带动乡村发展。

(二)以促进互联互通为目标，促进乡村振兴与农村基本公共服务供给融合的外生动力

从外生动力机制分析可以看出，乡村地区生活、生产性基本基础设施和通信、网络等新型基础设施与乡村振兴的融合，其根本在于促进要素、商品、信息等的流动。由此，在基本基础设施方面：一是基于县域层面甚至市级层面统筹规划，依托当前较为完善的高速公路、铁路网，合理布局商品、生产要素中转网点，不仅缩短了与高铁站、高速公路收费站的距离，而且方便周边农村商品和要素的聚集；二是对适合规模化经营的农田水利设施进行改进，对适应现代农业发展模式的智能化农机具进行改造等。在新型基础设施方面：一是加强与城市商品和要素市场联动的乡村信息服务能力建设；二是加强推动农业新技术、新成果转化的现代农业产业园和智慧农业建设。以推动两类基础设施的改进，来有效衔接城市市场，促进农村地区生产要素和农业产品的便利流通，最终通过提供互联互通的便利条件推动乡村发展。

(三)以治理有效为目的，提供乡村振兴与农村基本公共服务供给融合的制度环境

从制度环境机制分析可以看出，乡村地区文明的安全环境、基层党组织作用发挥、社会保障制度等供给，目的在于乡村治理水平的提升。一是进一步加强农村地区思想道德建设、社会主义核心价值观教育，大力倡导孝亲敬老、与人为善、邻里和谐、诚实质朴等传统美德，同时与时俱进地推动新乡贤文化，推动农村传统文化与现代文明相结合。二是进一步强化基层党组织作用，坚持党建引领，充分保障一系列改革措施落地；坚持党员带头，带领群众以高涨的热情投身乡村事业。三是进一步夯实社会保障制度在乡村振兴中的“安全网”作用：一方面扩大社会保障制度覆盖范围，尽量做到应保尽保；另一方面提高社会保障水平，充分提升脆弱性群体、低收入群体的生活水平。最终为乡村振兴提供良好的乡村治理制度环境，推动建设文明、和谐、宜居的社会主义新农村。