政党极化、民主危机与美国政府新冠疫情治理的失败*

邢 悦 刘晓欣

【内容提要】 自2020年新冠疫情全球大暴发以来，美国是一直是新冠疫情最严重的国家，美国政府对疫情的治理无疑是失败的。许多人将原因归结为特朗普个人或联邦制的内在缺陷，然而，通过细致梳理联邦政府的防疫政策可以发现，特朗普政府的防疫政策具有阶段性：利用国家紧急状态所赋予的权力，特朗普政府对第一波疫情的治理是达到其政策目标的，这说明特朗普曾有治理疫情的意愿，联邦制也具备治理疫情的能力。但是，特朗普政府在后两波更为严重的疫情下却几无作为，防疫最终走向失败。美国大选是导致特朗普政府由积极抗疫转为消极抗疫的主要因素。大选期间，美国整个政府乃至政治系统都在为选举服务，治理所需要的协商合作被弃若敝履，政府的治理功能瘫痪。即使大选结束，这种竞争对抗的气氛也持续地影响着美国的政治系统，使拜登政府的疫情防控措施难以取得成效。所以，从根本上讲，美国疫情治理失败是美国民主政治深层危机所带来的治理能力下降的结果。这一民主危机由政党极化而起，被大选激活，以至于对抗超过了妥协、竞选越过了治理成为美国政治生活的主旋律。如何应对政党极化对民主制度带来的冲击，是对美国民主的重大考验。

截至2021年年末，美国感染新型冠状病毒（以下简称“新冠”）的累计人数已超过5000 万，死亡人数超过80 万，美国成为累计感染人数和死亡人数最多的国家，①Donald G.McNeil Jr.,“The U.S.Now Leads the World in Confirmed Coronavirus Cases,” The New York Times,March 26,2020,https://www.nytimes.com/2020/03/26/health/usa-coronavirus-cases.html;“Coronavirus: U.S.Death Toll Overtakes Italy as World’s Highest,” BBC,April 12,2020,https://www.bbc.com/news/world-us-canada-52258284.其每百万人口的死亡数曾一度高居世界第六。②Johns Hopkins University &Medicine,“Mortality Analysis,” March 17,2021,https://coronavirus.jhu.edu/data/mortality.可以肯定地说，美国对新冠疫情的治理是失败的，而失败的原因则众说纷纭，不少人认为总统特朗普应对此负责，并指出对疫情处理不当是其败选的原因。然而，被寄予厚望的拜登政府似乎也未能扭转局面。也有人认为，美国以分权为特征的联邦制本就不利于应对疫情这样的重大公共卫生危机。

那么，美国防疫失败到底是什么原因造成的？作为总统，特朗普是否从未重视过防疫，因而也完全没有采取防疫措施？以分权为特征的联邦制是否决定了美国防疫不可能成功？美国防疫失败是否存在更深层次的制度原因？本文试图在回顾和梳理美国政府防控疫情的政策实践以及联邦应急机制在抗疫中的作用的基础上，回答这些问题。

一、既有研究及不足

（一）既有研究综述

目前学界在对美国疫情防控失败原因的分析上，具有代表性的两种观点是将之归咎于特朗普总统个人和美国的政治体制。

对特朗普的批评主要集中在疫情中政策优先级选择、公开言论以及疫情前的紧缩政策方面。很多学者认为，疫情之下特朗普将恢复经济置于防疫之前。在疫情进入社区暴发阶段后，特朗普没有善用紧急状态的权力采取有效措施，反而与州政府相互指责。③中国社会科学院美国研究所专论写作组：《新冠疫情对美国内政外交的影响》，《当代美国评论》2020年第4 期，第23 页；熊李力：《美国公共卫生体系的脆弱性体现在何处》，《人民论坛》2020年第26 期，第123 页。卡尔尼（Paul Cairney）等认为，特朗普为了连任致力于尽快复工，专家的科学意见是为复工而非防疫服务的。④Pual Cairney and Adam Wellstead,“COVID-19: Effective Policymaking Depends on Trust in Experts,Politicians,and the Public,” Policy Design and Practice,Vol.4,No.1,2021,p.7.也有学者认为，特朗普的反智和反科学倾向影响了美国疫情治理的节奏。在疫情初期，特朗普将新冠描述为外来病毒，这种思想导致美国政府专注于限制入境而非病毒检测，使得社区流行阶段公共卫生系统准备不足。①冉冉：《反智、民粹：特朗普领导下的美国疫情治理》，《中央社会主义学院学报》2020年第3期，第55—56 页；Shana K.Gadarian,et al.,“Partisanship,Health Behavior,and Policy Attitudes in the Early Stages of the COVID-19 Pandemic,” Plos One,Vol.16,No.4,2021,e0249596;David P.Carter and Peter J.May,“Making Sense of the U.S.COVID-19 Pandemic Response: A Policy Regime Perspective,” Administrative Theory &Praxis,Vol.42,No.2,2020,p.268.而特朗普反科学的公开言论，增加了专业机构向公众、尤其是特朗普支持者普及科学信息的成本。②Joseph E.Uscinski,et al.,“Why Do People Believe COVID-19 Conspiracy Theories?” Harvard Kennedy School Misinformation Review,Vol.1,No.3,2020,pp.7-8；冉冉：《反智、民粹：特朗普领导下的美国疫情治理》，第56 页；罗惠敏：《新冠疫情中的美国——大卫·科茨、诺姆·乔姆斯基、罗伯特·波林访谈》，《马克思主义与现实》2020年第4 期，第150 页；袁征：《美国危机应对的“是”与“非”》，《人民论坛》2020年第10 期，第19 页。除了在疫情中的表现外，有学者还批评特朗普上任后采取的包括削减卫生部门的预算和人员、取消国家安全委员会中应对流行病职位的新自由主义政策，为此次疫情埋下了恶果。③罗惠敏：《新冠疫情中的美国——大卫·科茨、诺姆·乔姆斯基、罗伯特·波林访谈》，第150 页；王云屏、樊晓丹、何其为：《美国卫生安全治理体系及其对新冠肺炎疫情的应对》，《美国研究》2021年第1 期，35—38 页；Laurie Garrett,“COVID-19: The Medium is the Message,” The Lancet,Vol.395,No.10228,p.942。这些行为暗示了公共卫生事务并不具有优先级，从而导致整个政府机构对疫情准备不足。④German Lopez,“What Trump Hasn’t Done—and Should Do—about Coronavirus,Explained by an Expert,” Vox,March 13,2020,https://www.vox.com/policy-and-politics/2020/3/13/21178239/coronavirustrump-administration-response-ashish-jha.

部分学者则认为，分权制才是导致美国防疫失败的根本原因。联邦和州政府的分权影响了联邦政府实施统一而有效的防疫措施，而大选和政党极化放大了分权制的负面影响。还有学者指出，联邦政府的作为受到联邦制的限制。一方面，如果特朗普过早宣布进入紧急状态，无疑易受到集权的批评。⑤袁征：《美国危机应对的“是”与“非”》，第19 页。另一方面，联邦政府无权统一部署强制性措施并勒令各州执行。美国疾病控制与预防中心（CDC）的社交距离倡议只是建议性的，各州也没有严格执行。⑥熊李力：《美国公共卫生体系的脆弱性体现在何处》，第123 页；Lawrence O.Gostin,et al.,“Universal Masking in the United States: the Role of Mandates,Health Education,and the CDC,” Jama,Vol.324,No.9,2020,p.837。发挥主导作用的是掌握公共卫生管理权的州政府，⑦张业亮：《美国应对突发公共卫生事件的机制及其启示》，《美国研究》2020年第2 期，第38 页。后果是防疫政策碎片化。①Rebecca L.Haffajee and Michelle M.Mello,“Thinking Globally,Acting Locally—The U.S.Response to COVID-19,” New England Journal of Medicine,Vol.382,No.22,2020,e75.大卫·卡特（David P.Carter）等进一步指出，各州差异性的政策具有负外部性，防疫严格的州受政策松弛的州的威胁；加之美国特色的去中心化治理制度，地方政策的执行依赖于私人机构，呼吸机等医疗设备严重依赖于市场供应，降低了政策的执行效率。②David P.Carter and Peter J.May,“Making Sense of the U.S.COVID-19 Pandemic Response: A Policy Regime Perspective,” pp.269-270.

也有学者提到，大选和政党极化加剧了联邦制和三权分立对疫情治理的负面影响。刘力达认为联邦制和三权分立构成的双重分权放大了政党极化的影响，不利于危机决策。③刘力达：《美国政府应对新冠肺炎疫情的决策机制及其困境》，《美国研究》2021年第1 期，第64 页。政党极化对防疫的影响体现在：其一，各州防疫措施因执政党而异。党派影响着各州政府是否以及何时推行社交距离政策。④Christopher Adolph,et al.,“Pandemic Politics: Timing State-level Social Distancing Responses to COVID-19,” Journal of Health Politics,Policy and Law,Vol.46,No.2,2021,pp.221-224.其二，抗疫物资的分配不公。联邦政府优先考虑共和党执政的州以及对其选举较为关键的州。⑤魏南枝：《美国抗疫不力的政治制度症结》，《光明日报》2020年6月14日，第8 版。其三，民众的认知和行为按党派划线。共和党支持者对疫情的风险认知更低，更不相信专家意见，更不太可能减少非必要商业活动。⑥John M.Barrios and Yael Hochberg,“Risk Perception through the Lens of Politics in the Time of the Covid-19 Pandemic,” National Bureau of Economic Research,April 2020,http://www.nber.org/papers/w2700;John Kerr,Costas Panagopoulos,et al.,“Political Polarization on COVID-19 Pandemic Response in the United States,” Personality and Individual Differences,Vol.179,September,2021,p.6.其四，政党极化降低民众对政府的信任，增加了防疫政策的推行成本。⑦Francis Fukuyama,“The Thing that Determines a Country’s Resistance to the Coronavirus,” The Atlantic,March 30,2020,https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/03/thing-determines-how-wellcountries-respond-coronavirus/609025/;Paul Cairney and Adam Wellstead,“COVID-19: Effective Policymaking Depends on Trust in Experts,Politicians,and the Public,” Policy Design and Practice,Vol.4,No.1,2021,pp.9-10.

除了上述两种观点外，也有学者从政治文化方面寻找原因。例如，有学者提到，美国民众重视自由和个人主义的思想使其反对严格的防疫措施，甚至采取游行示威这样的聚集性行为。⑧谢地、王齐：《抗击新冠肺炎疫情的经济学分析——从”三方博弈”看中美两国抗疫的策略,效果及原因》，《政治经济学评论》2020年第4 期，第222 页。就连美国学者也承认，在缺乏全国性的、自上而下的限制性政策的情况下，公民的自愿服从是公共卫生政策执行效果的保障。⑨Trui Steen and Taco Brandsen,“Co-production during and after the Covid-19 Pandemic: Will It Last?” Public Administration Review,Vol.80,No.5,2020,p.2.

（二）既有研究的不足

通过对文献的整理发现，现有研究较为全面地论述了特朗普个人和联邦制及政党极化对美国疫情治理产生的负面影响。首先，关于特朗普个人论，事实已经证明其片面性——尽管拜登上任后雄心勃勃地表示要执行更为严格的防疫措施，但仍然无法阻止新一波疫情。其次，对特朗普在防疫中的表现和评价缺乏严谨的学术研究，现有研究基本上与美国主流媒体的报道没有太大差别。再次，关于“联邦制决定论”，现有文献对联邦制是否在应对疫情存在先天不足也缺乏深入的探究。例如，有些研究只说明联邦制无法快速应对危机的弊端，而很少提及紧急状态的机制。

另外，现有文献普遍存在的问题是，没有系统而全面地描述美国政府所采取的防疫政策，也没有全面检视这些政策的效果。换言之，其分析是建立在美国防疫政策一直无效、美国疫情治理始终失败这一似乎不言自明的前提之下，但是对这一前提是否成立并无严谨的论述，因而其分析未免缺乏事实基础，其结果是对美国防疫失败的原因分析失之空泛。

基于以上原因，笔者认为，有必要全面回顾美国政府所采取的防疫政策，在此事实基础之上，结合美国政治制度的特点以及民主政治的相关原理，探究美国疫情治理失败的原因。

（三）本文的研究方法

笔者首先梳理美国联邦政府的防疫措施，政策主体限定为联邦政府，政策则限定为与防疫效果密切相关的医疗资源和公共卫生政策。根据美国疫情发展的阶段性特征，笔者将美国联邦政府的防疫政策分为三个阶段（如表1所示）。

表1 美国防疫的阶段划分

阶段划分的依据如下。一方面，如图1所示，美国先后出现四波甚至五波疫情，分别为2020年4月、2020年夏季、2020年秋冬季和2021年秋冬季。另一方面，美国联邦政府（特别是特朗普时期）的防疫政策也具有阶段性。通过三个阶段的对比，可以探究总统和联邦制下应急机制在应对疫情中的作用。对比阶段一和二，可以发现国家紧急状态的应急作用以及特朗普政府防疫先紧后松的特征，而阶段三和前两阶段的对比，可以体现特朗普和拜登的防疫措施的异同，以证明特朗普是否是美国疫情治理失败的决定性因素。

图1 美国日新增确诊病例趋势图①数据来源：美国疾病控制与预防中心（CDC），https://covid.cdc.gov/covid-data-tracker/，疫情数据如无特殊注明均为此来源。

在资料来源方面，笔者将尽可能使用第一手资料，以联邦政府官网所发布的信息为主，辅之以美国权威的全国性媒体的报道。前者主要包括白宫官网、美国疾病控制与预防中心等美国政府部门的官方公告，后者主要包括美国有线新闻网（CNN）、美国消费者新闻与商业频道（CNBC）、美国国家公共广播电台（NPR）、纽约时报（New York Times）等。

笔者将在梳理政策的基础上，阐述总统个人及美国的联邦制与美国防疫失败的关系，进而分析导致美国防疫政策由积极转向消极的直接原因，最后，本文将探讨美国政府防疫失败的深层次原因。

二、美国联邦政府的防疫政策

如前所述，美国联邦政府的防疫政策可以分为三个阶段。第一个阶段是联邦政府在第一波疫情下的防疫措施，时间节点为2020年3月13日宣布进入国家紧急状态到2020年6月中旬；第二个阶段是2020年6月中旬到2021年1月20日联邦政府的防疫措施，这一时期美国虽然仍处于国家紧急状态，但又暴发了两波更为严重的疫情；第三个阶段是2021年1月21日以后拜登政府的防疫措施。

（一）国家紧急状态下的积极抗疫（2020年3月13日到2020年6月中旬）

2020年3月初美国疫情迅速发展，特朗普总统宣布进入国家紧急状态，国防部等联邦部门被迅速动员起来，行政效率大大提高。在全国上下的努力下，缓疫政策的目标达成，特朗普政府开始转向复工。本部分将分别叙述特朗普利用国家紧急状态所采取的措施、联邦层面的公共卫生政策以及复工政策。

在宣布进入国家紧急状态前，早在2020年1月31日卫生部部长阿扎尔便已宣布进入公共卫生紧急状态（public health emergency），①U.S.Department of Health &Human Services,“Determination that a Public Health Emergency Exists,” January 31,2020,https://www.phe.gov/emergency/news/healthactions/phe/Pages/2019-nCoV.aspx.基于《公共卫生服务法》第319 节可以为地方提供医疗人手和物资暂时修改法律要求、授权新药的使用等。②参见《公共卫生服务法》第319 节“ 公共卫生紧急状态”（《美国法典》第42 部第6A 章第247d 节）；《社会保障法》第1135 节“国家紧急状态下免除要求的权力”（《美国法典》第42 部第7 章第1320-5 节）；《联邦食品药品和化妆品法案》564 节“紧急状态下医疗产品的使用授权”（美国法典第21 部第9 章第360bbb-3 节）。而食品和药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）的紧急使用授权（Emergancy Use Authority，EUA）也被激活。特朗普还成立了领导和协调各部门的防疫工作并向总统汇报的“总统冠状病毒特别工作组”（President’s Coronavirus Task Force），并因应疫情发展调整其领导和成员。这一时期起作用的是公共卫生紧急状态，而制定和执行政策的主要是公共卫生官员。然而，联邦政府的应急机制还未完全启动，行政效率很低，例如审批效率的低下导致全国上千个有检测能力的实验室不能发挥作用，③Jessica Wang,et al.,“How the CDC’s Restrictive Testing Guidelines Hid the Coronavirus Epidemic,”The Wall Street Journal,March 22,2020,https://www.wsj.com/articles/how-the-cdcs-restrictive-testingguidelines-hid-the-coronavirus-epidemic-11584882001.这些都为第一波疫情埋下伏笔。

2020年3月初美国累计病例数和日新增确诊病例相继破千。同时，世界卫生组织（WHO）将新冠疫情定性为“全球大流行”（pandemic）。在此背景下，特朗普于3月13日签署《9994 号公告》（Proclamation 9994），宣布美国自3月1日起进入国家紧急状态（national emergency）。④特朗普的行政令和备忘录参见：https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/，以下不再注明。在紧急状态下，特朗普政府采取的措施包括物资供应和分配、新药和新技术的审批、法律豁免、与州政府合作等方面。

物资供应方面，特朗普的行政令基于《国防生产法》（Defense Production Act，DPA），以公私合作为主要途径，短期内大幅提高医疗物资的供应能力。例如，3月18日的行政令宣布个人防护设备和呼吸机等符合DPA 的标准，将相关权力授予卫生部长，使其可以决定生产和分配物资的优先级。3月27日的总统行政令则授权卫生部长和国土安全部长在咨询国防部长后行使DPA 第三章授予总统的权力，包括为私人机构贷款提供担保（301 节）、向私人公司提供贷款（302 节），而不需总统前置性决定。此后，国防部和卫生部与私营企业签订合同，或是依据DPA 第一章直接订购物资，或是依据第三章为企业提高生产能力提供各类支持。例如，4月8日，卫生部与通用公司签订包含30000 台呼吸机的合同。①Delano Massey and Devan Cole,“HHS to Work with GM under Defense Production Act to Produce 30,000 Ventilators for National Stockpile,” CNN,April 8,2020,https://edition.cnn.com/2020/04/08/politics/general-motors-ventilators-defense-production-act-coronavirus/index.html.除公私合作外，国防部还释放大量战略储备。3月17日，国防部宣布将向卫生部提供战略储备的口罩和呼吸机以及实验室，并考虑启用国民警卫队甚至医疗舰艇。②Todd C.Lopez,“DOD Poised to Provide Masks,Ventilators,Labs for Coronavirus Fight,” U.S.Department of Defense,March 17,2020,https://www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/2115200/dod-poised-to-provide-masks-ventilators-labs-for-coronavirus-fight/.此外，特朗普还将一些个人防护用品和医疗设备列入国家战略库存清单中，并向医疗行业拨款1300 亿美元，作为公私合作的资金来源之一。③Kate Goodrich,“How the Cares Act Supports America’s Healthcare System in the Fight Against COVID-19,”Jackson Walker,March 20,2020,https://www.jw.com/news/insights-cares-act-healthcare-provisions-covid19/.在物资分配方面，特朗普授权卫生部长禁止医疗物资的囤积居奇行为。

同时，新药和新技术的审批流程简化，审批效率提高。在药品方面，3月27日通过的《救济法案》（Cares Act）允许FDA 针对非处方药快速审批而不须充分通知。④Kate Goodrich,“How the Cares Act Supports America’s Healthcare System in the Fight Against COVID-19.”5月1日，FDA 紧急授权“瑞德西韦”（remdesivir）用于重症患者的治疗，此时距实验结果公布仅两天。⑤U.S.Food &Drug Administration.“Coronavirus (COVID-19) Update: FDA Issues Emergency Use Authorization for Potential COVID-19 Treatment,” May 1,2020,https://www.fda.gov/news-events/pressannouncements/coronavirus-covid-19-update-fda-issues-emergency-use-authorization-potent ial-covid-19-treatment.在检测方面，特朗普签署备忘录命令FDA 加快批准新检测方法，并授权卫生部长为各州实验室进行研究提供便利。到4月27日前，FDA 已经通过EUA 为多达70 项检测技术授权。⑥The White House,“Testing Overview Opening Up America Again,” April 2020,https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2020/04/Testing-Overview-Final.pdf.

卫生部部长继续根据319 节提供法律豁免，释放人力。例如，卫生部发布新规定暂时废除部分医疗人员的执业和监管要求。①U.S.Centers for Medicare &Medicaid Services,“Trump Administration Acts to Ensure U.S.Healthcare Facilities Can Maximize Frontline Workforces to Confront COVID-19 Crisis,” April 9,2020,https://www.cms.gov/newsroom/press-releases/trump-administration-acts-ensure-us-healthcare-facilities-canmaximize-frontline-workforces-confront.

对各州的援助则主要通过联邦紧急措施署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）的援助实现。3月30日，FEMA 与卫生部联合成立了供应链稳定工作组（Supply Chain Stabilization Task Force）和国家资源优先级重点小组（National Resource Prioritization Cell），前者负责根据地方要求采购医疗设备并与相关企业维持合作，后者根据各类指标确定并更新医疗用品分配的优先级。3月末4月初，特朗普签署多份备忘录指示FEMA 对疫情严重的州提供援助，这些州使用国民警卫队的费用全部由联邦政府承担，特朗普指令国防部长在“最大可行范围内”要求州长命令国民警卫队在两周内履行职责。在特朗普任期内，没有获得上述援助的仅阿肯色州、明尼苏达州、怀俄明州。此外，特朗普还调用海军医疗舰为纽约州和加州提供援助。

表2 2020年对州援助的总统备忘录签署日期和适用的州

在公共卫生政策方面，联邦政府从2月的围堵策略转向了缓疫策略（mitigation），也称平滑曲线策略（flatten the curve）。与围堵策略不同，缓疫策略旨在减缓病毒的传播，同时通过个性化的隔离手段降低对医疗系统的过度使用，保障医疗系统的能力。①Stephen M.Parodi and Vincent X.Liu,“From Containment to Mitigation of COVID-19 in the U.S.,” Jama,Vol.323,No.15,2020,p.1441.3月16日，特朗普公布了“总统新冠指南”（The President’s Coronavirus Guidelines for America），为未来15 天内普通美国人的日常行为提供参考，包括个人卫生建议。另外，CDC 发布并更新指南，为各州实行缓疫措施提供建议。

此外，为了表达对疫情的重视，从3月13日开始，特朗普几乎每天都与疫情工作组一起召开简报会，向媒体通报疫情相关事宜。在宣布国家紧急状态后，特朗普连续出席了10 天简报会。整个3月和4月份，特朗普37 次出席简报会。

到了4月中旬，由于疫情出现转好趋势，特朗普称峰值已经过去，5月1日前大部分州能实现重新开放，他开始筹备复工。4月16日，白宫发布了“重新开放指南”（Opening Up America Again），确定三步走原则，并规定了各州复工的前置条件、核心准备措施以及个人和雇主在各阶段的义务。到5月20日，颁布了居家令的州都已减少限制。6月末，州一级的居家令基本都已到期。随着疫情转好和复工的推进，白宫的疫情简报会从4月下旬起也不再举行。疫情工作组的重点也转向复工。

从美国对第一波疫情的处理来看，这一时期发挥作用的是国家紧急状态，制定和执行政策的主体已经不限于技术官僚，更高级别的疫情工作组和总统开始发挥统筹协调的作用。对比国家紧急状态前后，我们可以发现，国家紧急状态显著增强了联邦政府的动员能力。横向上，更多的联邦部门（如国防部）开始加入，部门内部和部门之间的行政效率得以提升，审批速度显著提高。可以说，国家紧急状态作为联邦制应对危机的机制，在物资供应和分配、援助各州等方面还是发挥了作用。在特朗普的支持下，CDC 的公共卫生政策也得到了各州政府的支持，尽管力度不一，但至少方向一致。换言之，联邦制并非对新冠这样的公共卫生事件毫无应对之策。从效果来看，在联邦政府的努力和各州的协助下，缓疫策略下“使曲线变平”的目标还是达到了，因此特朗普转向复工并非完全不可行。

（二）国家紧急状态下的消极抗疫（2020年6月下旬到2021年1月19日）

这一时期国家紧急状态仍在持续，但陷入了“失效”的状态——特朗普政府无论在运用紧急状态权力还是在公共卫生政策方面，都鲜有作为：其一，检测用品的供应滞后；其二，对各州的援助力度下降；其三，公共卫生政策更依赖于各州的作为。

首先，检测用品的供应出现问题，联邦政府的滞后导致频频出现检测能力不足的情况。7 天检测阳性率在后两波疫情中都很高（如图2），表明检测供应跟不上需求。7月，美国全国每天大约可以检测80 万次，但这个数字须达到600 万次才能满足防疫需求。①Allison Martell and Ned Parker,“The U.S.Has More COVID-19 Testing Than Most.So Why Is It Falling so Short?” Reuters,July 27,2020,https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-usa-testinginsigh-idUSKCN24S19H.检测只有在两天内出结果才能有效防疫，②Mirjam E.Kretzschmar,et al.,“Impact of Delays on Effectiveness of Contact Tracing Strategies for COVID-19: A Modelling Study,” The Lancet Public Health,Vol.5,No.8,2020,pp.e456-e457.但7月中旬的报告表明，检测结果平均需要4.1 天才能拿到。③David Lazer,et al.,“State of the Nation: A 50-state COVID-19 Survey: Report# 8: Failing the Test: Waiting Times for COVID Diagnostic Tests Across the US,” 2020,https://www.kateto.net/covid19/COVID19%20CONSORTIUM%20REPORT%208%20TEST%20JULY%202020.pdf.尽管国防部和卫生部多次动用DPA 增加供应，但一方面，从签订合同到物资交付往往需要一段时间；另一方面，联邦政府缺乏统筹全国实验室物资分配的主管部门。一些州甚至开始提高检测门槛。④Christine Vestal,“To Speed Up Results,States Limit COVID-19 Testing,” The Pew Charitable Trusts,August 14,2020,https://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/blogs/stateline/2020/08/14/to-speedup-results-states-limit-covid-19-testing.而一些实验室负责人认为，检测耗材的供应完全由市场决定，FEMA 也没有制定合理的分配计划。⑤Allison Martell and Ned Parker,“The U.S.Has More COVID-19 Testing Than Most.So Why Is It Falling so Short?”直到7月底，联邦政府才与供应商签订新合同。到年末，检测能力不足的情况再次发生。⑥Will Feuer,“Covid Testing Faces Delays—Again—as Demand Spikes Ahead of the Holidays,” CNBC,November 18,2020,https://www.cnbc.com/2020/11/18/covid-testing-faces-delays-again-as-demand-spikesahead-of-the-holidays-.html.而联邦政府除了“故技重施”外，没有采取其他措施。

图2 美国月检测次数和7 天检测阳性率

其次，联邦政府对各州的援助力度有所下降。6月25日，联邦政府结束对免下车检测站点的援助。①Geoff Bennett,“Trump Administration to End Federal Support for COVID-19 Testing Sites,” NBC,June 25,2020,https://www.nbcnews.com/politics/politics-news/trump-administration-end-federal-supportcovid-19-testing-sites-n1232063.8月初特朗普宣布，年底前大部分州调用国民警卫队防疫所产生的费用中联邦政府承担比例下降至75%。

这一时期特朗普总统对疫情的重视程度下降。“总统指南”不再发布，而各州在严峻的疫情下也纷纷开始重新实行尺度不一的社交距离政策。与此同时，疫情简报会的召开频率也大幅减少，且几乎都是彭斯主持。6月27日，由于日新增病例超过4万，简报会时隔两月再次举行，仍由彭斯主持。7月上旬，工作组简报会大致维持每周一次的频率。11月19日，疫情工作组自7月以来首次召开新闻简报会，特朗普没有出席，彭斯称联邦政府仍然不支持全国性封锁，甚至不倡导重新关闭学校。特朗普不仅没有出席简报会，连疫情工作组的会议也“荒废”了。福奇在10月的采访中称特朗普已经几个月没有参加疫情工作组的会议，该会议也从每天一次改为每周一次视频会议。②Noah Higgins-Dunn,“Fauci Says Trump Hasn’t Attended White House Coronavirus Task Force Meeting in ‘Several Months’,” CNBC,October 23,2020,https://www.cnbc.com/2020/10/23/fauci-saystrump-hasnt-attended-white-house-coronavirus-task-force-meeting-in-several-months.html.

对比对第一波和后两波疫情的处理，同样处于国家紧急状态，面对更来势汹汹的疫情，联邦政府的防疫力度却比不上从前。检测物品不足的现象仍然出现，联邦政府对州政府的援助力度也在下降，而特朗普也不再为公共卫生政策“站台”，甚至经常与公共卫生官员“唱反调”，结果是疫情治理彻底走向失败。

（三）拜登上任后国家紧急状态的“失效”（2021年1月20日至今）

拜登上任后，国家紧急状态仍在持续，拜登总统也积极兑现竞选承诺，宣布了比特朗普更为强力的防疫措施。

防疫政策是拜登竞选策略的核心之一，上任后拜登也迅速采取措施，在两天内即签署8 个与防疫相关的总统行政令以及1 个备忘录。①相关行政令和备忘录参见https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/。在联邦组织架构方面，设立向总统汇报的“疫情应对协调员”（COVID-19 Response Coordinator）和副协调员，恢复国家安全委员会中与公共卫生相关的职位。在物资供应方面，清点关键应急医疗物资、评估需求并保障供应和合理分配；成立检测委员会（COVID-19 Pandemic Testing Board），增加检测用品的供应并改善分配、降低民众检测的成本。在公共卫生方面，颁布口罩令，规定联邦雇员和联邦建筑内的人必须佩戴口罩，建议民众佩戴口罩；境内外旅行需要实行严格的防护措施，乘坐公共交通设施必须佩戴口罩；制定工作场所的卫生指南和标准。与此同时，加大对州援助力度，继续100%承担国民警卫队援助各州的费用。其他措施还包括促进相关研究并提高医疗系统的应对能力，减少防疫中的不平等问题等。此后，CDC 通过持续更新关于口罩和疫苗的指南落实上述防疫措施，FDA 也继续为疫苗和新的检测方法颁布EUA，并通过简化审批程序来提高审批效率。

可以说，这些措施与特朗普在后两波疫情中的防疫政策相比，确实是更为有力的，也在针对性地解决后者的问题。民众普遍对拜登的防疫政策抱有信心，甚至有三分之一的共和党支持者也认同这一点。②“Biden Viewed Positively on Many Issues,but Public Is Less Confident He Can Unify Country,” Pew Research Center,March 11,2021,https://www.pewresearch.org/politics/2021/03/11/americans-views-of-joebiden-early-in-his-presidency/.然而，2021年春季的日新增确诊病例依然高企不下，与第二波疫情旗鼓相当。

与特朗普政府的最大不同是，拜登政府还拥有疫苗这一有力武器。拜登在上任之前即承诺通过加强公私合作在百日内完成一亿剂疫苗的接种，实际上仅用时92 天就完成了2 亿剂疫苗的接种。其疫苗政策除了利用DPA 大规模采购保证供应外，还包括一系列便利措施（如在社区设立多个疫苗接种点，药房无需预约即可接种，90%的公众可在离家五英里内找到疫苗接种点等）、激励措施（如鼓励企业为员工提供带薪疫苗假）和强制措施（强制要求联邦政府和与联邦政府有合同关系的企业雇员接种疫苗）。①The White House,“Path out of the Pandemic President Biden’s Covid-19 Action Plan,” 2021,https://www.whitehouse.gov/covidplan/.拜登还命令各州在2021年4月19日前为所有符合条件的成年人提供接种机会。而FDA 也继续为疫苗的研发和审批提供便利，允许疫苗研发人员不必进行冗长的实验。②FDA,“Coronavirus (COVID-19) Update: FDA Issues Policies to Guide Medical Product Developers Addressing Virus Variants,” February 22,2021,https://www.fda.gov/news-events/press-announcements/coronavirus-covid-19-update-fda-issues-policies-guide-medical-product-developers-addressing-virus.5月，拜登还宣布了独立日前实现成人一针接种率达到70% 的目标，为此拜登在6月宣布进入全国行动月（National Month of Action），与社会各界合作推出一系列措施以便如期完成目标。在春季的大规模接种后，夏季美国迎来了疫情的平缓，日新增病例下降到10000 以下。CDC 在5月也发布指南称完全接种疫苗的人在室内外都不需佩戴口罩。①David Shepardson,“Fully Vaccinated People Can Shed Their Masks in Most Places -U.S.CDC,”Reuters,May 13,2021,https://www.reuters.com/world/us/cdc-ease-mask-guidance-vaccinated-peoplesources-2021-05-13/.

图3 拜登任期内日新增病例与疫苗接种人次趋势图

然而，随着秋冬季的到来、新变种病毒的传播和疫苗接种的放缓导致第四波疫情到来。拜登希望通过加快疫苗接种来平缓疫情，他在7月底宣布所有联邦雇员和与联邦政府有合同关系的企业雇员都要接种疫苗或每周检测。11月，劳工部要求100 人以上的企业保证旗下所有雇员都完全接种疫苗或每周检测，卫生部也要求所有医疗机构人员全员接种疫苗。②The White House,“Fact Sheet: Biden Administration Announces Details of Two Major Vaccination Policies,” November 4,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/11/04/fact-sheet-biden-administration-announces-details-of-two-major-vaccination-policies/.然而，拜登的疫苗政策依然无法得到部分共和党州长的支持。有20 个共和党州长主政的州通过行政令或立法，禁止政府和机构颁布相关政策或要求个人提供接种证明。③“State Government Policies about Vaccine Requirements (Vaccine Passports),” Ballotpedia,January 5,2021,https://ballotpedia.org/State_government_policies_about_vaccine_requirements_(vaccine_passports).有共和党州长禁止州内实体强制其属下人员接种疫苗，④The Associated Press,“Texas Gov.Greg Abbott Orders a Ban on all COVID-19 Vaccine Mandates in the State,” NPR,October 11,2021,https://www.npr.org/2021/10/11/1045142578/texas-governor-gregabbott-ban-covid-vaccine-mandates;Florida Government,“Governor Ron DeSantis Signs Legislation to Protect Florida Jobs,” November 18,2021,https://www.flgov.com/2021/11/18/governor-ron-desantis-signslegislation-to-protect-florida-jobs/.包括有意愿参加2024年总统大选的佛罗里达州州长德桑提斯（Ron DeSantis）和明年面临党内初选压力的得克萨斯州州长阿博特（Greg Abbott）。而得克萨斯州的共和党司法部长甚至起诉劳工部的强制疫苗接种令，联邦上诉法院因而颁布了暂停令。⑤Andrew M.Miller,“Federal Court of Appeals Issues Temporary Halt to Biden Vaccine Mandate,”Fox News,November 6,2021,https://www.foxbusiness.com/politics/federal-court-of-appeals-issuestemporary-halt-to-biden-vaccine-mandate.

尽管拜登采取了更为严格的防疫措施，但与特朗普相比，其面临的形势更为严峻，特别是新变种病毒的肆虐，再加之美国民众受个人主义文化影响无法长期采取严格的防疫措施，其防疫效果基本取决于疫苗接种情况。然而，共和党州长对强制接种令的公然反对使拜登总统并不能如愿以偿。在这种情况下，拜登政府也无力挽回美国防疫败局。

（四）小结

根据美国疫情的发展将联邦政府的防疫政策划分为三个阶段之后可以发现，美国的防疫政策呈现出阶段性的特点。联邦政府对第一波疫情的处理还是比较成功的，而对后两波疫情的处理则是非常失败的，拜登上任后尽管凭借疫苗政策使疫情形势一度好转，但仍然暴发了新一轮疫情。对第一波疫情的处理可以证明，国家紧急状态显著提高了行政效率，通过公私合作快速解决了物资短缺问题，达到了缓疫策略的目标。而特朗普对后两波疫情的处理、乃至拜登上任后的疫情新政则表明，尽管国家紧急状态仍在持续，但大选前后联邦政府的消极抑或积极应对都无法很好地抑制疫情发展。

三、美国政府防疫政策转变的直接原因：大选

特朗普政府的防疫政策及其效果存在阶段性特征，而特朗普总统个人和联邦制作为常量，很难解释这一变化。通过对其防疫过程的描述可以发现，导致特朗普政府由积极到消极防疫的直接原因是美国大选，大选前美国政治系统中弥漫着竞争和对抗的气氛，包括总统在内的政治精英将胜选放在第一位，防疫成为高度政治化的议题，善治所依赖的基础共识无从谈起。

（一）总统：胜选为重

随着大选的临近，恢复经济对于特朗普的重要性越发凸显。经济不仅一向是大选前最重要的议题之一，是能否实现连任的最关键因素之一，更是特朗普票仓最看重的议题。然而，防疫在某种程度上与恢复经济是相矛盾的，第一波疫情已经证明了这一点。因此，特朗普在后两波疫情中缺乏防疫的动力，影响了联邦层面的决策。

以社交距离和居家令为代表的严格防疫政策对经济的打击甚于2008年金融危机。从宏观经济指标来看，2020年第二季度美国GDP 同比下降31.4%，服务业和耐用品制造业都是受防疫影响最大的行业。①U.S.Bureau of Economic Analysis,“Gross Domestic Product by State,2nd Quarter 2020,” October 2,2021,https://www.bea.gov/news/2020/gross-domestic-product-state-2nd-quarter-2020.在就业指标方面，失业率和劳动力参与率都创下最差记录。②Gene Falk,et al.,“Unemployment Rates during the COVID-19 Pandemic: In Brief,” Congressional Research Service,August 20,2021,https://fas.org/sgp/crs/misc/R46554.pdf.失业率在2020年4月甚至高达14.8%，是自1948年有记录以来的最高值，作为对比，2008年金融危机的失业率也仅为10%。

而经济表现恰恰是选民最为重视、也是决定总统是否能连任的重要因素之一。盖洛普自1996年以来的选前民调显示，认为经济议题重要的登记选民比例高达85%到95%，2020年9月的民调中这一比例甚至达到99%，是16 个议题中最高的，而防疫只排在第三位。①Megan Brenan,“Economy Tops Voters’ List of Key Election Issues,” Gallup,October 5,2020,https://news.gallup.com/poll/321617/economy-tops-voters-list-key-election-issues.aspx.更重要的是，大选前的经济状况对总统能否连任有决定性影响。1992年的大选中，赢了海湾战争的老布什就是因经济表现不佳而失去连任机会。②Michael R.Alvarez and Jonathan Nagler,“Economics,Issues and the Perot Candidacy: Voter Choice in the 1992 Presidential Election,” American Journal of Political Science,Vol.39,No.3,1995,p.728.

在政党极化的背景下，特朗普重视经济的另一原因在于其票仓——共和党支持者普遍更为重视经济而非防疫。③Megan Brenan,“Economy Tops Voters’ List of Key Election Issues.”政党极化的表现之一是民众的党派投票现象愈发明显，在总统大选中更是如此。④例如，Gary C.Jacobson,“Party Polarization in National Politics: The Electoral Connection,” in J.R.Bond and R.Fleisher,eds.,Polarized Politics: Congress and the President in a Partisan Era,Washington,D.C.:CQ Press,2000,p.17;Larry M.Bartels,“Partisanship and Voting Behavior,1952-1996,” American Journal of Political Science,Vol.44,No.1,2000,pp.39-41。此外，美国民众的政党认同是相当稳定的。⑤“Most Americans Say State Governments Have Lifted COVID-19 Restrictions Too Quickly,” Pew Research Center,August 6,2020,https://www.pewresearch.org/politics/2020/08/06/most-americans-saystate-governments-have-lifted-covid-19-restrictions-too-quickly/.因此，特朗普若想连任，首要的是稳固共和党支持者的支持，尽可能去迎合他们的观点和诉求。

基于以上分析，也就不难理解志在连任的特朗普在后两波疫情中的“无所作为”。一方面，特朗普在联邦层面没有采取甚至倡议任何可能影响经济的防疫措施，他还屡次批评CDC 的指南过于严格，指南草案屡次被搁置和修改。另一方面，特朗普轻描淡写疫情的严重性，不仅暂停了简报会，甚至表示减少检测可以减少确诊病例数。⑥Noah Higgins-Dunn,“Trump Says U.S.Would Have Half the Number of Coronavirus Cases If It Did Half the Testing,” CNBC,July 14,2020,https://www.cnbc.com/2020/07/14/trump-says-us-would-havehalf-the-number-of-coronavirus-cases-if-it-did-half-the-testing.html.特朗普与公共卫生专家的矛盾也在后两波疫情中激化，他对后者强调疫情的严重性非常不满，例如白宫特别行动组的总协调员伯克斯（Deborah Birx）曾警告第二波疫情的严重性，随后她便接到了特朗普“非常不舒服、直接和困难”的电话。⑦Jacqueline Howard and Caroline Kelly,“Birx Recalls ‘Very Difficult’ Phone Call from Trump Following Her Covid-19 Warnings,” CNN,March 28,2021,https://edition.cnn.com/2021/03/28/politics/birx-trump-covid-very-uncomfortable-phone-call/index.html.

在国家紧急状态下，总统本可以有更大的自由裁量权来统筹防疫，但在临近大选的后两波疫情下，特朗普为了连任将经济考虑置于防疫之上。总统对疫情的轻视使联邦政府的政治官僚和技术官僚产生了分裂，公共卫生专家的意见无法得到总统的支持和推行。在这种情况下，国家紧急状态成了没有政策内容的“空壳”，致使后两波疫情无法得到有效控制。

（二）政治精英：政党利益至上

大选的临近还影响着两党政治精英的态度和政策选择，两党政治精英为了政党利益，视防疫为手段而非目的。共和党的“特朗普化”使得共和党州长的政治前途与特朗普相绑定，因而共和党州长普遍选择迎合特朗普，他们的防疫节奏普遍与特朗普保持一致。与此同时，民主党的政治精英对防疫也是虚与委蛇。

州长的防疫政策对防疫效果有显著影响。由于联邦制的分权特点，在缺乏联邦层面的强制性政策时，各州政府的政策选择对疫情治理是至关重要的。换言之，如果各州政府能达成一致，普遍实行较为严格的防疫政策，那么防疫也不至于失败。然而，由于近年来共和党的“特朗普化”，大部分共和党州长的防疫政策与联邦政府一致，也具有阶段性。

共和党的“特朗普化”有两层含义：一方面是共和党支持者的“特朗普化”，共和党支持者的政治观点越来越与特朗普保持一致；另一方面是共和党政客的“特朗普化”，共和党内不断涌现出与特朗普具有相似理念和风格的政客，特朗普的背书成为共和党党内初选的敲门砖。①刁大明：《试析美国共和党的“特朗普化”》，《现代国际关系》2018年第10 期，第38—48 页。结果是特朗普在共和党内有强大影响力，即使在其败选后也未有减弱：有85%的共和党人希望党内候选人认同特朗普的观点；②“85% Of Republicans Want Candidates to Agree With Trump,Quinnipiac University National Poll Finds;Americans Support Early Cut to Federal Jobless Benefit,” Quinnipiac University Poll,May 26,2021,https://poll.qu.edu/poll-release?releaseid=3810.特朗普的背书对包括州长在内的候选人依然至关重要，在败选后特朗普将党内政客是否接受大选欺诈（fraud election）作为是否为其背书的试金石，引发了共和党内对2022年国会选举和2024年总统选举选情的担忧。③Gabby Orr,“Republican Governors Face the Trump Litmus Test as Elections Approach,” CNN,May 27,2021,https://edition.cnn.com/2021/05/27/politics/trump-rga-governors/index.html.

以上情况造成的结果是，共和党的民选官员要争取选票就必须与特朗普保持一致，他们的政治前途已经与他们对特朗普的态度绑定。于是，在防疫问题上，共和党政客的明智做法就是呼应特朗普的理念和政策，从而提高自己在共和党选民中的支持率。因此，与特朗普的态度相一致，大部分共和党州长在大选时期也不再重视防疫。

与此同时，民主党精英为了助力大选，一方面鼓吹严格防疫政策，另一方面却借“弗洛伊德事件”之东风，在种族问题上“煽风点火”，鼓动不符合防疫要求的大规模游行示威活动。

防疫问题是民主党攻击特朗普的重点，但他们在谴责特朗普的同时，虽然宣称自身防疫政策的正确性，却并非真心抗疫。纽约州州长安德鲁·库莫（Andrew Cuomo）在疫情之初因采取强有力的防疫措施被鼓吹为抗疫英雄，甚至一度被认为可以取代拜登成为总统候选人。然而，漂亮的形象和政绩背后却是数据瞒报。2020年5月，联邦政府要求各地疗养院每周提供在疗养院发生的死亡数，六月初到七月中旬纽约州疗养院自行上报的数据比该州政府同期公布的多65%，然而库莫却拒绝提供具体数据。①Bernard Condon,et al.,“New York’s True Nursing Home Death Toll Cloaked in Secrecy,” The Washington Post,August 11,2020,https://www.washingtonpost.com/health/new-yorks-true-nursing-homedeath-toll-cloaked-in-secrecy/2020/08/11/f658ebfe-db8a-11ea-b4f1-25b762cdbbf4_story.html.事后的调查结果表明，州政府公布的数据低估了50%。②Letitia James,“Nursing Home Response to COVID-19 Pandemic,” New York State Office of the Attorney General,2021,p.52.人们继而发现，除了疗养院的口径外，纽约州对死亡人数的统计也采取了相当保守的口径——没有统计在医院、疗养院和其他护理机构之外死亡的人数，③Marina Villeneuve,“New York Takes Conservative Approach Counting Virus Deaths,” The Associated Press,July 14,2021,https://apnews.com/article/health-new-york-coronavirus-pandemic-nyc-statewire-1d0de9f568433dd2e560c30544a2df60.修正后的新冠死亡人数比之前多了12000 余例。④New York State Government,“Governor Hochul Updates New Yorkers on State’s Progress Combating COVID-19,” August 24,2021,https://www.governor.ny.gov/news/governor-hochul-updates-newyorkers-states-progress-combating-covid-19.

民主党的政治精英在鼓吹严格防疫的同时，却放任和支持不利于防疫的“黑人的命也是命”（Black Lives Matter，BLM）示威活动。种族问题是民主党攻击特朗普的议题之一，特朗普的反对态度使民主党政治精英前所未有地与这一激进运动站在同一阵线。民主党的政治精英批评特朗普的竞选集会违反防疫措施，却支持大规模的示威活动。例如，明尼阿波利斯市（Minneapolis）禁止10 人以上聚会，其市长却支持大规模抗议活动，甚至向抗议者分发口罩。⑤Gregg Re,“Big-city Dems Who Had Imposed Strict Coronavirus Lockdowns Now Let George Floyd Rioters Flout Rules,” Fox News,May 31,2020,https://www.foxnews.com/politics/george-floyd-unrest-bigcity-mayors-coronavirus-lockdown.民主党的众议员戴明斯（Val Demings）在参与了BLM 的大型集会后，却公开谴责特朗普的竞选集会。⑥Gregg Re,“Democrats cheering ‘Black Lives Matter’ Protests Now Say Trump Rallies Pose Coronavirus Risk,” Fox News,June 2,2020,https://www.foxnews.com/politics/democrats-cheering-blacklives-matter-protests-now-say-trump-rallies-pose-coronavirus-risk.

总而言之，大选当前，特朗普总统将连任视为自己的首要任务，而两党政治精英也视政党利益高于一切，争取胜选成为两党的首要目标，与人民生命安全直接相关的防疫则只是成为一个被两党用来攻击对方的话题。

四、美国政府防疫失败的根本原因：政党极化下的民主危机

即使在大选过后，拜登政府也未能采取有效措施避免第四波乃至第五波疫情的暴发，可见总统个人乃至政党并非疫情治理成败的决定性因素。美国防疫不可避免走向失败，原因是多方面的。从政治视角来看，其根本原因是美国政党极化愈演愈烈所带来的民主危机，其表现之一就是政府的治理效率下降，甚至出现民主解固（democracy deconsolidation）现象。①Roberto S.Foa and Yascha Mounk,“The Danger of Deconsolidation: The Democratic Disconnect,” Journal of Democracy,Vol.27,No.3,2016,p.15.具体而言，在政党极化的背景下，竞争对抗而非妥协共赢的理念在整个政府系统中蔓延，美国的民主制度已经异化为行政效率低下的否决政治；而随着大选的临近，竞选而非治理的理念更是支配着政治精英们的行为；在大选结束后，竞争的理念依然影响着政治精英，政府的防疫政策仍难取得成效。

民主制度天生带有竞争和冲突的性质，首先，多数决策制度削弱了少数人或少数团体的政治影响，输家的意见可能无法在政治系统内被认可和满足，因而所有人都需要力争上游，竞争和冲突是不可避免的。②Arthur Kuflik,“Morality and Compromise,” NOMOS: American Society for Political and Legal Philosophy,Vol.21,1979,pp.41-44.其次，不妥协的理念更容易被选民识别、区分并支持。③Russell J.Dalton,“Left-Right Orientations,Context,and Voting Choices,” Citizens, in Russell J.Dalton and Christopher J.Anderson,eds., Context and Choice: How Context Shapes Citizen’s Electoral Choices,2011,pp.103-125.而在多元主义的背景下，妥协和共识对自由主义民主的重要性越发显著。这是因为多元主义与自由民主存在内在张力：自由主义的假设之一是公民在抽象意义上的平等和无差异，但多元主义强调公民的差异性，它无法发挥社会团结的作用，如果任其发展，政治共同体的存在基础将受到威胁，民主危机不可避免。④马涛：《身份政治与当代西方民主的危机》，《当代美国评论》2019年第2 期，第41—46 页；周濂：《如果多元文化主义是答案，它的问题是什么》，《当代美国评论》2019年第2 期，第84—86 页。因而不少自由主义学者从规范角度重提妥协和共识的重要性。例如，罗尔斯（John Rawls）曾提出“重叠共识”（overlapping consensus），以解决一个自由平等的多元社会中不同背景和利益的公民如何在分歧中达成合作，使得社会能稳定发展的问题。①万俊人：《进退之间——读罗尔斯及其政治自由主义》，罗尔斯：《政治自由主义：批评与辩护》，万俊人译，广州：广东人民出版社，2003年，第7—8 页。贝拉米（Richard Bellamy）提出自由主义社会应当有开放和包容性的对话机制，使得多元社会的公民能够带着妥协的意识就彼此之间的冲突进行谈判，最终找到各方满意的解决方式并达到社会正义。②Richard Bellamy,Liberalism and Pluralism: Towards a Politics of Compromise,Routledge,2002,pp.93-115.

而民主内置的冲突因素与党派相结合，使得公共利益更难以实现。早在美国立国时，麦迪逊就认识到了这一点，不过他认为，联邦制与共和政体相结合可以控制党争产生的副作用。③麦迪逊：《第十篇，续前篇内容》，汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，北京：商务印书馆，2017年，第52—59 页。因此，美国宪法期望通过复杂的分权制衡制度遏制政党的作用。④Elmer E.Schattschneider and Sidney A.Pearson,Party Government: American Government in Action Routledge,2017,pp.6-7.然而，美国的政治实践催生了两党制，随着20世纪70年代后新一轮政党重组完成，两党在意识形态和政策主张上的重叠范围逐渐消失，利益冲突不断加剧，与此同时，两党的支持者势均力敌，由此带来了以“对等极化”为特征的政党极化现象，⑤王浩：《当代美国的政党政治极化：动因、走向与影响》，《美国问题研究》2020年第2 期，第190—191 页。其后果之一便是政府治理能力的下降。

政府治理能力下降，是否决政治乃至政治衰败（political decay）的体现。与其他民主国家相比，美国分权制衡的制度设计使得政府的集体决策过程中会存在更多的否决点，即少数否决者可以更轻易地阻碍集体决策的达成，从而更容易导致僵局的出现。⑥弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败 : 从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社，2015年，第449 页。如果说美国的民主制度提供了否决政治的条件，那么政党极化无疑提供了否决的动力。在对等极化的模式下，两党势均力敌但利益冲突加剧。政党纪律被重新强调，政治精英基于立场而非政策内容站队，国会两院之间、国会与联邦政府之间相互掣肘，使得决策效率和科学性大打折扣。2008年金融危机即是前车之鉴。⑦参见诺兰·麦卡蒂、基思·普尔、霍华德·罗森塔尔：《政治泡沫：金融危机与美国民主制度的挫折》，贾拥民译，北京：华夏出版社，2014年。

自特朗普总统上任以来，美国在包括政府有效性、法治、监管质量和政府负责度在内的世界治理指标（Worldwide Governance Indicators，WGI）上的排名一路走低，并在大选的2020年达到最低。①数据来源：世界银行世界治理指数数据库https://databank.shihang.org/WGI-Table。正如托克维尔所言，总统大选前选举是“全国唯一关心的大事”，“政府的车轮就仿佛自行停止转动了”。②托克维尔：《论美国的民主（上卷）》，董果良译，北京：商务印书馆，2006年，第151 页、第144 页。一方面，防疫成为大选的焦点议题，因而不可避免地被政治化；另一方面，大选所带来的竞争气氛无疑会激化两党精英和民众的冲突和对立。在一个零和博弈中，妥协是不被允许的，达成共识几乎是不可能完成的任务。竞选和治理之间有着不可化约的差异，其矛盾是固有的、本质的，在大选下治理根本难以为继。③Hugh Heclo,“Campaigning and Governing: A Conspectus,” in Norman J.Ornstein and Thomas E.Mann,eds.,The Permanent Campaign and Its Future,Washington,DC: American Enterprise Institute,2000,pp.1-35.大选强调的是差异性和对立性，需要的是坚定的不向对手妥协的强硬立场，唯此才能让选民区分我者和他者，才能达到理想的政治动员，战胜对手；与此相对，治理却要求合作、协商和妥协，而非像竞选那样的对抗、说服和原则性的不让步。

在理想的情况下，竞选和治理的界线理应分明，大选后各党派理应重新达成合作，否则治理无从谈起。然而，在政党政治愈发成熟后，大众政治兴起，政党极化愈演愈烈，妥协和治理的界线逐渐消失，政治生活逐渐演变为永无止境的竞选活动（permanent campaign）——即使在赢得竞选后，政治家们仍然需要迎合民意和利益集团的诉求、与另一党划清界限，以增加赢得下一次竞选的机会。当竞选精神越发支配治理活动时，妥协越难以达成，治理能力和效率自然下降。④Hugh Heclo,“Campaigning and Governing: A Conspectus.”;艾米·戈特曼、丹尼斯·汤普森：《妥协的精神（第2 版）》，启蒙编译所译，上海：上海社会科学院出版社，2014年，第119—136 页。而当下对等的政党极化只会使情况更为恶化，这正是拜登政府也无法处理好疫情的重要原因。

因此，尽管联邦政府可以利用国家紧急状态动员和协调资源来处理疫情，但在对抗性主导的政治系统中，在分裂的社会氛围下，这一应急机制并没有被善用，也无法发挥效果。在缺乏合作共识的民主危机下，美国分权制的弊端进一步凸显，反而成为疫情治理的掣肘之一。讽刺的是，分权制度在建国之初被设计为减少党争危害的利器，但在愈演愈烈的政党极化下，分权制度反而为两党所利用，成为他们打击异己、遏制政敌的工具，最终导致政府治理能力和效率的下降，以至于出现民主危机和政治衰败。

综上所述，美国疫情治理失败是民主制度危机带来的治理能力下降的结果。民主危机由政党极化而起，对等式政党极化使得两党的共识减少，政治精英和民众按党派划线的现象越发普遍。大选激化了对抗和不妥协的气氛，使得竞选的对抗性超越了治理的协商性成为了政治系统中的主导理念，治理疫情所需要的合作无法达成，政府上下反而陷入了互相推诿、互相攻讦的困境。在大选结束后，这一竞争气氛仍然在政治系统中蔓延，治理自然无从谈起。

五、结论

本文通过详尽的资料收集，总结了美国联邦政府防疫政策的阶段性特征。在第一波疫情中，美国采取了相对严格的防疫政策，达到了缓疫策略的目标，这说明美国的疫情治理并非自始至终是失败的，特朗普总统也并非始终不重视防疫，同时也证明了联邦制下的国家紧急状态在这个阶段是可以有效应对全国性危机的。但到了临近大选的后两波疫情，虽然国家紧急状态仍在延续，但联邦政府反而无所作为。由此可以发现，美国防疫政策由积极转为消极与美国大选有着密切关系。一方面，大选带来的对抗性竞选气氛本就不利于治理，另一方面，大选还激化了美国政党极化所带来的对抗性，防疫议题被政治化，包括总统在内的两党政治精英无法就防疫达成一致，反而就此互相推诿攻击。前者决定了大选周期下的美国防疫注定走向失败，后者决定了大选后的疫情治理也很难向好。事实证明，即使是拜登上台后，也无法有效地治理疫情。

从更深层来看，美国防疫失败是民主制度危机带来的结果。妥协和共识对民主政体的顺利高效运转至关重要，然而，美国自20世纪70年代开始的对等式政党极化使得两党的共识减少，党派认同和归属代替了政策内容成为投票依据。而总统大选作为催化剂，激化了对抗和不妥协的气氛，使得竞选的对抗性超越了治理的协商性成为了政治系统中的主导理念，从而导致治理疫情所需要的合作无法达成。所以，从政治视角来看，美国的防疫失败不是因为总统的消极防疫，也不是联邦制的固有缺陷造成的，其根本原因是民主危机带来的治理能力下降。

美国防疫最终走向失败是美国近年来陷入民主危机的又一例证。美国复杂精妙的分权制度以及宪法对政党的规避，本是国父们力图避免党争危害的精心设计，当下反而成为恶性党争的工具。政党极化下的两党制强化了民主政治中的竞争性和对抗性，使得民主政治成了永无止境的竞选活动，治理无从谈起，进而恶化了分权制行政效率低下的问题。民主政治如果不能实现善治，则背离了为人民服务的宗旨，甚至面临着民主解固的风险。在西方民主制度下，政党的存在是不可避免的，但如何解决政党极化带来的冲击、处理好分权制度与两党制的关系，是美国民主政治面临的一大挑战。