美国“数字霸权”语境下的中美欧“数字博弈”分析*

朱兆一 陈 欣

【内容提要】 依靠先行优势和充沛的人才与技术储备，美国率先在互联网和数字领域建立了行业标准并占领了国际市场的巨大份额，由此形成了全球范围的“数字霸权”和数字领域“一超多强”的世界格局。但是，以数字技术为载体的中国数字经济实力不断跃升以及欧盟“数字主权”意识的逐步觉醒，都对美国的“数字霸权”构成直接挑战。对中国，美国结合国内法与长臂管辖权竭力阻止中国数字企业在美乃至全球的市场拓展；对欧盟，美国采取打拉结合的复合战略，一方面通过加强与欧盟的经贸科技合作来压制中国，另一方面则不断分化内部成员国以阻挠欧盟实现正当的数字权益。随着中美欧“数字博弈”影响面的不断扩大，三方在数字领域的竞争与合作正在影响全球的数字经济格局，并在新冠肺炎疫情进入新常态下往深度化、复杂化方向发展。中国需要守住本国在数字领域的技术后发优势、人口和市场规模优势，在常态化竞争中寻找合作空间，并通过积极争取与欧盟开展更为广泛的数字合作、认清与美国数字竞争的长期化态势以及努力开拓其他发展中国家的数字市场等方式为中国数字经济寻找更广阔的国际发展空间。

2016年在特朗普当选总统后，美国的对外政策呈现明显的两面性：一方面强调“美国优先”，退出各种国际组织，弱化与欧盟等传统盟友的关系，并大幅减少提供国际公共产品；另一方面对中国的发展进行各种“围追堵截”，试图维持其在全球的政治霸权、军事霸权和美元霸权。美国知名国际政治学学者约瑟夫·奈认为，美国的全球霸权基于科技霸权而非军事霸权。①Joseph S.Nye Jr.,“The Rise and Fall of American Hegemony from Wilson to Trump,” International Affairs,Vol.95,No.1,2019,pp.63-80.其中，“数字霸权”既是美国科技霸权的重要组成部分，也是维系科技霸权的支撑力量。面对中国在数字领域的全面追赶和部分反超以及欧盟主要成员国经济体先后倡导“数字主权”，美国正在举全国之力重新构建“数字霸权”的全球战略，妄图在数字领域压制中国和欧盟的发展，从而继续维持“一超多强”的局面。

一、中国与欧盟挑战美国“数字霸权”

凭借在互联网和通信技术的先发优势和“赢者通吃”效应，美国成为数字经济的倡导国和最大的受益国。美国数字技术的起步可追溯到1993年9月时任总统克林顿提出的“国家信息基础结构的行动计划”（信息高速公路）。随着计划落地及其他数字产业扶持政策的出台，以谷歌（Google）、亚马逊（Amazon）、脸书（Facebook）和苹果（Apple）等为代表的美国互联网公司凭借先发与技术优势迅速占领全球数字市场。为进一步确保本国在数字经济领域的全球霸主地位和维持国际影响力，美国开始威逼利诱世界各国开放通信和网络市场、禁止互联网封锁、支持跨境数据自由流动，在打压别国数字产业的同时确保本国在数字领域上的绝对技术领先，从而获取数字规则的制定权。然而，不管是以人工智能、5G 通信和跨境电商为代表的中国数字经济异军突起，还是保护本土市场意识被逐步唤醒的欧盟先后出台数据保护法规与数字税，都对美国全球数字霸主地位产生了较大冲击，形成了系列连锁反应。

（一）中国数字经济挑战美国“数字霸权”

中国数字经济是改革开放发展到更高阶段的产物。20世纪60年代，中国就已经具备了初级军用和民用通信设备的生产能力。改革开放以后，中国企业从为跨国企业代工电信设备开始，逐步打造了一条从无到有、从有到强的通信技术自主研发道路：20世纪80年代初期，首先以广东、浙江等省为中心出现了一批外向型数字设备生产基地；80年代中晚期，北京和深圳等中心城市先后涌现华为、中兴、联想等通信设备巨头，有力支持了中国本土三大运营商用20年左右的时间完成了拨号网络、初代宽带通信到5G 移动互联网的跨越式发展；90年代末期开始，中国的互联网产业迎来井喷式发展，出现了新浪、网易、搜狐、腾讯、阿里巴巴、百度等互联网科技企业。得当的产业扶持政策、优秀的对标国际巨头的发展能力、巨大的国内市场最终促成中国在较短时间内形成了电子商务、在线支付、大数据、物联网、人工智能、云计算等数字技术的国际竞争力，成为全球唯一可与美国在数字经济领域相抗衡的国家。

中国信息通信研究院发表的《中国数字经济发展白皮书2020》中统计显示，中国数字经济规模在2020年达到39.2 万亿元，占GDP 比重为38.6%。在网络建设方面，中国所有地级市都已经建成光纤网络城市，70 万个5G 基站占全球比重近七成，5G终端连接数超过2 亿；在电子商务方面，在线零售交易总额高达11.76 万亿元，占到全国零售交易总额的25%，在交易总额和交易占比两方面均超美国两倍有余。①中国信息通信研究院：《中国数字经济发展白皮书2020》，2021年4月，第5—9 页。数字产业化与产业数字化积极赋能传统行业，促进了中国经济生产率的整体性提升，中国政府的数字化治理水平也依靠技术进步得以快速提高。

中国数字经济的快速发展引起了美国的担忧。美国学界普遍将中国经济增长归因于加入世界贸易组织带来的全球化红利，以及政府通过货币操纵、大额补贴、非法限制进口等手段为本土企业创造的“不正当”竞争优势，这种优势尤其表现在通信设备生产和互联网技术保护等方面。美国对于中国数字企业也带有偏见，认为中企的发展壮大是通过强制合资、窃取知识产权等方式复制外国技术、再限制外国公司进入中国市场而达成。美国对于本国数字企业无法在华投资也颇有微词，认为中国政府在2009年封禁脸书、推特等社交网络应用，以及2010年禁用Dropbox 和谷歌等网络工具为中国公司对标美国公司构建类似服务创造了条件，直接推动了本土相关企业的快速发展。根据美国信息技术与创新基金会（ITIF）的估计，谷歌退出中国市场至少累积损失了325 亿美元的搜索收入，限制开展云服务也让亚马逊和微软在2017～2018年间损失合计16 亿美元。②Nigel Cory: “Testimony to the U.S.Senate Subcommittee on Trade Regarding Censorship as a Non-Tariff Barrier to Trade (2020),”Associate Director of Trade Policy,ITIF,June 30,2020,https://itif.org/publications/2020/06/30/testimony-us-senate-subcommittee-trade-regarding-censorship-non-tariff.此外，中国坚持独立自主的互联网科技之路对周边国家和地区起到了示范作用，印度、印度尼西亚和马来西亚等国纷纷效仿中国制定自主数字科技战略，这无疑将进一步削弱美国对亚太地区数字市场的掌控力。美方一味指责中国的“网络保护主义”而故意淡化其在华互联网企业不配合中方的合法监管，这恰恰体现了美国一贯的数字“霸权主义”思维方式。

更让美国如坐针毡的是中国在信息和通信技术（ICT）制造领域的快速追赶。依据“中国制造2025”战略规划，中国正全力实现高端计算机数控机床80%、机器人生产70%、工业软件50%的本土化率，上述规划正在有条不紊全力推进。新美国安全智库（Center for a New American Security,CNAS）研究员格里高利·艾伦（Gregory C.Allen）认为,中国在人工智能和军事技术领域的迅速发展已经对美国的IT 产业和全球数字领导地位构成了挑战，特别是人脸识别、社会信用体系构建、互联网金融和数字货币领域尤为明显。①Gregory C.Allen,Understanding China’s AI Strategy: Clues to Chinese Strategic Thinking on Artificial Intelligence and National Security, Washington,DC: Center for a New American Security,2019,pp.5-9.美国的一些行业领袖指责中国公司所谓的“知识产权盗窃行为”已经使美国在通信设备、互联网应用、人工智能等领域损失约1万亿美元。②David Parkins,“The Battle for Digital Supremacy,” The Economist, March 15,2018,https://www.economist.com/leaders/2018/03/15/the-battle-for-digital-supremacy.

（二）欧盟“数字主权”挑战美国“数字霸权”

在2021年联合国贸易和发展会议统计的全球100 强数字平台名单中，以中、美为代表的亚洲和美洲平台在数量上各占4 成，欧洲仅占1 成，而在市场份额上前两者更占9 成有余。③UNCTAD: Digital Economy Report 2021--Cross-border Data Flows and Development: For Whom the Data Flow,September 29,2021,https://unctad.org/system/files/official-document/der2021_overview_en_0.pdf.欧盟雄厚的科技实力和高水平制造业并未孕育数字科技巨头，这是多方因素造成的：（1）欧洲的多语言环境、较少的人口以及相对割裂的市场难以形成规模效应，从而不利于数字科技巨头的诞生；（2）高劳动力成本与高福利制度不利于科创企业起步，加之缺乏良好的创业氛围，导致欧盟境内没有诞生类似于美国硅谷、中国深圳这样的数字科技创业中心；（3）欧盟较为松散的治理结构没能为本土数字企业发展提供相应保护和竞争缓冲，致使彻底被美国数字科技巨头压制。④FAATMAN 为美国市值最大的7 家数字科技公司的首字母缩写，分别是：Facebook、Alphabet、Amazon、Tesla、Microsoft、Apple 和Netflix，他们的业务可以说是涵盖了美国人生活的各个方面，无法避免。FAATMAN 也是新冠疫情的受益者，7 家公司在2020年市值就增长了3.4 万亿美元。2021年10月中旬，7 家公司的总市值达到了创纪录的10.41 万亿美元。此处数据根据纳斯达克网站实时市值计算所得。

虽然发展受阻，但是欧盟从未放弃努力扶持本土互联网和数字企业。以德法为代表的传统技术强国在过去10年尝试用各种办法唤醒欧盟的“数字主权”意识，通过立法保护“数字安全”，并征收“数字税”限制美国数字科技巨头过度占据欧洲市场份额。数字领域正逐步成为美欧博弈的主战场。

欧盟一直是美国数字科技巨头仅次于美国本土和亚太地区的第三大市场。2020年，美国最大的7 家数字科技巨头FAATMAN 合计年度收入达到13858.795 亿美元，其中约有20%来自欧盟市场。①Ishwar Kimmins,“Top Earnings to Watch: Tesla,Microsoft,Apple,and Facebook,” California News Times,April 25,2021,https://californianewstimes.com/top-earnings-to-watch-tesla-microsoft-apple-andfacebook/296620/.虽然爱尔兰等低税率国家成为美国数字科技公司在欧洲扩张的直接受益国，但是欧盟委员会坚持认为美国科技巨头必须在欧洲承担与收入对等的税负。从2008年对微软就其个人电脑操作系统的市场垄断和压制竞争对手问题征收21.6 亿欧元的天价罚款开始，欧盟几乎把所有5 亿欧元以上的罚款都开给了美国数字科技公司，其中的最大单笔罚单高达130 亿欧元（见表1）。2018年，欧盟委员会正式向在欧洲经营的美国科技企业征收营业总额3%的数字服务税。此举遭到美国强烈抗议，认为欧盟将数字技术政治化并故意针对美国数字企业违法征税。然而，欧盟经济与税务专员，意大利前总理保罗·真蒂洛尼（Paolo Gentiloni）认为，美国数字科技巨头通过疫情赚取了过多利润，他们必须在欧洲缴纳对应的税款。①“In Overture to U.S.,EU’s Gentiloni Says G20 Deal Is Priority on Corporate Tax,” Reuters,July 11,2021,https://www.reuters.com/business/finance/overture-us-eus-gentiloni-says-g20-deal-is-priority-corporatetax-2021-07-10/.

表1 欧盟对美国数字科技巨头征收的巨额罚款（2008～2021年）

事实上，法国已经从2019年开始实施自己的数字税，成为全球首个开征数字税的国家，征税对象直指美国科技巨头，这也引发了法国与美国的一系列贸易冲突。之后英国、西班牙等国家纷纷效仿，截至2021年10月，已有11 个欧洲国家开征数字税，近10 个欧盟成员国表达征收数字税意向。虽然欧洲各国尚未就联合数字税达成协议，但是包含所有欧盟成员国的经济合作与发展组织（经合组织，OECD）在2021年10月8日宣布，136 个国家和司法管辖区已同意进行国际税收制度改革，将从2023年起向大型跨国企业征收至少15%的企业税，这也标志着类似于爱尔兰的低税率国家的税收政策成为历史。②邢建桥：《经合组织宣布——136 个国家和司法管辖区达成国际税改协议》，《人民日报》2021年10月11日，第17 版。数字税之外，欧洲议会已经通过了《数字服务法案》《数字市场法案》和《通用数据保护条例》等法规，对美国的“数字霸权”打出了政策组合拳。近两年的新冠肺炎疫情虽然加速了美国数字科技巨头在欧盟业务的扩张，也让欧盟加快重新定义并扩大“数字主权”范围，美欧的数字博弈正在深化与升级。

二、中美欧“数字博弈”的特征

为了应对中国的数字技术进步和欧盟日渐高涨的“数字主权”对美国“数字霸权”的挑战，美国不断滥用国内法打压中国数字产业，并对欧盟采取针锋相对的贸易惩罚、分化成员国等措施来继续维系美国在数字领域的霸主地位，妄图通过压制中国与欧洲的数字发展在其他国家和地区树立美国在数字领域不可挑战的形象。

（一）美中博弈：美国滥用国内法打压中国数字科技进步

以外国投资委员会（CFIUS）为主要执法机构，《国际紧急经济权力法》（IEEPA）、《澄清域外合法使用数据法》（俗称“云法案”）等一列法案为主要执法依据，美国正在密集压制中国数字科技公司的美国业务和技术上升空间，以此确保美国在相关领域的领先地位不被中国超越。

外国投资委员会是美国打压中国的主要执法机构。该机构由财政部、司法部、国土安全部、商务部、能源部、美国贸易代表办公室和科技政策办公室等16 个部门组成，负责审核外国投资是否威胁美国国防、军事和国安技术，是美国政府推行贸易保护主义和技术民族主义的头号武器（详情参见表2）。①Evan Joseph Zimmerman,“The Foreign Risk Review Modernization Act: How CFIUS Became a Tech Office,” Berkeley Technology Law Journal,Vol.34,No.4,2019,pp.1267-1304;Paul Connell and Tian Huang,“An Empirical Analysis of CFIUS: Examining Foreign Investment Regulation in the United States,”Yale Journal of International Law,Vol.39,No.1,pp.131-164.2010～2019年期间，该委员会奉行严苛的投资审查指令，对1574 笔交易中的810 笔进行了审查，调查率高达51.5%。特别是2017～2019年期间，涉及中企收购美企的审查报备高达140 起，约占总数的20%，为各国之首。②US Ministry of Treasury,“The Committee on Foreign Investment in United States”,https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states-cfius.

据中美双边投资项目网站统计显示，中国对美直接投资（FDI）在2016年达到顶峰，约为460 亿美元。特朗普主政之后，中国对美投资被大规模叫停，到2019年只剩下约30 亿美元，较峰值跌去了93.5%（见图1），外国投资委员的干预是中国对美投资直线下降的重要原因。该委员会对中国投资审查的重点放在数字技术领域，对中兴、华为的全方位打压以及抖音国际版TikTok 遭受的严格审查都是这一策略的具体体现。

图1 2000～2019年中美的相互直接投资（2000～2019年）（单位：十亿美元）

《国际紧急经济权力法》是美国以熔断方式限制中国数字科技公司的惯用手段。该法案源自20世纪50年代抗美援朝时期美国对中国的制裁，从1977年该法案正式生效开始到2019年3月1日，美国总统一共动用了54 次紧急状态，其中29 次仍然有效，其中的大部分制裁主要针对伊朗和俄罗斯，但是最近几年针对中国的紧急状态越来越多（见表3）。该法案赋予美国总统至高决策权，可在本国进入异常或严重威胁状态下宣告国家进入紧急状态，即无须经国会批准可对相关国家实施一系列的投资限制，包括限制外币交易、银行间交易以及冻结和没收个人、机构乃至国家的资产。

表3 美国在任总统动用《国际紧急经济权力法》制裁中方公司的重要案件

从2019年开始，特朗普数次威胁动用此法对中国实施经济制裁，包括禁止美国企业采购中国产品，禁止使用中国互联网金融工具进行转账业务等。2020年年初，特朗普再次威胁动用该法案要求新冠肺炎疫情期间美国公司撤出中国。在制裁中方数字科技公司方面，美国政府于2019年以华为在美国的研发和销售对美国关键通信基础设施和数字经济安全构成灾难性影响为由，对华为及其在美国以外的68 家子公司进行制裁；以危害美国个人用户数据安全为由封禁微信国际版Wechat 和抖音国际版Tiktok（该法案现已失效）；以盗取美国用户数据为由封禁支付宝、扫描全能王等公司的在美业务（见表3）。以保护“信息和通信技术供应链”为名来设立“实体清单”，并以此彻底封杀中国公司已经成为美国政府的常规操作，这种霸权做法不但让被制裁的中国公司丧失美国市场，也殃及相关公司在其他国家的业务，影响极其恶劣。

利用“301 条款”进行单边贸易保护是美国打压中国数字企业出海和技术成长的又一重要手段。2017 和2018年，特朗普政府分别以侵犯美国知识产权、强制美国进行技术转让和中国政府干预中企在美运营等问题为由，对中国发起301 调查，宣布对中国高科技产品每年征收600 亿美元的关税计划，这一计划在拜登执政一年以后仍然没有取消。“301 条款”无疑是美国在贸易领域脱离WTO 一般规则进行单边贸易保护政策的“法外神器”，是严重违背公平贸易规则的霸王条款。特朗普政府对华发起“301 调查”意在打压与“中国制造2025”相关的产业出口，特别是以信息技术、机器人、飞机为代表的十大战略新兴产业，首当其冲的正是信息技术等数字产业。“301 条款”无疑对中国数字产品和数字服务出口美国造成了较大影响，也基本断绝了在技术领域借鉴美国经验的可能，但这也迫使我国加快自主研发能力，缩短和先进国家的技术差距。最后，特朗普在2018年3月签署通过《澄清境外数据合法使用法案》，赋予美国执法机构避开他国隐私保护法来跨境调取本国数字公司在他国的用户数据的权力。这一法案和我国在2017年6月实施的《网络安全法》第37 条产生了直接冲突，该法案要求包括美国在内的外国企业不得将在中国境内收集和产生的个人信息及重要数据转至境外，而美国“云法案”势必触犯中国的有关规定。凭借此法案，美国政府对于拥有海外业务的数字科技巨头有了更多执法依据和行政管理手段，在和中国的数字博弈中握有了新的长臂管辖权。

中美数字产业存在同质性，数字技术竞争日益成为双方战略博弈的焦点。无论是5G 通信、AI 人工智能和数字平台服务等新业态，还是技术更新、行业标准、产业规则、市场份额等外延领域，双方为争夺国际数字规则话语权都在展开激烈角逐。①邱静：《中美数字科技博弈中的欧洲策略》，《现代国际关系》2020年第9 期，第8—15 页。从企业层面上看，全球互联网市场前30 名数字企业中，美国占18 家，中国7 家，基本呈现两强局面。②Bond Capital:《2019年互联网趋势报告》（Internet Trend 2019）在全球互联网企业前30 名中，中国有7 家企业入围，分别是阿里巴巴（第6）、腾讯（第7）、美团（第17）、京东（第18）、百度（第19）、网易（第22）和小米（第29）。中美数字企业存在激烈的同质化竞争，搜索引擎的谷歌（G）对应中国百度（B）、线上零售的亚马逊（A）对应阿里巴巴（A）、社交媒体的脸书（F）和流媒体的网飞（N）分别对应腾讯（T）的QQ、微信与腾讯视频，形成FANG 联盟与BAT 对决。拜登政府在上台伊始（2021年3月）就发布了《美国国家安全战略临时指南》，将中国定位为“战略竞争对手”，意味着竞争和冲突是两国未来的主基调。中美的数字竞争包括：（1）在意识形态上，美国刻意淡化政府在许多关键数字技术方面曾经发挥的主导作用，包括互联网、半导体产业链、全球定位系统、计算与人工智能等，借此否定中国以政府为主导的技术赶超模式。③王玉柱：《数字经济重塑全球经济格局——政策竞赛和规模经济驱动下的分化与整合》，《国际展望》2018年第4 期，第60—79 页。美国也不忘给中国贴上“非民主国家”标签，并警告欧盟等盟友防范中国通过数字产业的渗透进行专制主义宣传。④Robert Atkinson,“Innovation Drag: China’s Economic Impact on Developed Nations,” Information Technology and Innovation Foundation,July 10,2021,https://itif.org/sites/default/files/2021-industrychinese-mercantilism.pdf.（2）在技术管控上，美国政府不断增强出口管制力度，严控高精尖技术出口以遏制我国创新发展。美国对华技术遏制呈现多层结构，一方面以国家利益为由实施制造业回流或将产业链转移至他国，逐步减轻或摆脱对华生产依赖；另一方面，拒绝提供信息技术、生物制药、航天航空和新能源汽车等新兴产业的关键产品或服务，精确瞄准我国在关键技术上的软肋，遏制我国战略新兴产业的发展。（3）在国际关系上，利用与欧盟的技术战略联盟，联合抵制中国通信技术的国际合作与数字企业出海，由单一出口管制升级为多边出口管制，并以国家安全为由煽动西方国家抵制华为5G 网络建设，妄图将中国企业隔绝于世界通信市场主流以外。

（二）欧美博弈：欧洲加强“数字主权”与美国全力维护大公司利益

美国利用多个国内法打压中国数字经济，并高举意识形态大旗谴责中国政府的“威权治理”。面对同样为西方民主政体的欧盟，美国的数字竞争不再涉及意识形态，但是却面临更为复杂的数字政策挑战和利益冲突。

随着“数字主权”意识的不断觉醒，欧盟推出多项数据安全保护法与数字服务税，想要以此为本土数字企业成长增加保护屏障。2018年5月，《通用数据保护条例》（GDPR）的推出是欧盟昭示“数字主权”的重要里程碑。区别于以往数据安全相关法案（见表4），该法案面向所有收集、处理、储存和管理欧盟公民个人数据的企业，旨在限制该类企业收集与处理用户个人信息的权限，并建立了严格的处罚机制，最高可罚款1000 万欧元或全球年营业额的2%（两者取较高值）；如果企业侵犯用户人权、非法跨境流通和交易，则罚款翻倍。GDPR 出台彰显了欧盟反制美国“数字霸权”的决心。

表4 欧盟出台的数据保护法案

除了GDPR，欧盟委员会正在起草其他与互联网有关的法案来宣誓洲内“数字主权”。欧盟委员会现任主席冯德莱恩在其就职第二年即2019年就向欧洲议会和理事会提交了包括《塑造欧洲的数字未来》《数字服务法案包》在内的三份重要数字战略文件，意图重新夺回数字领域的“数据主权”和“技术主权”，希望在加大对欧洲本土市场保护的前提下，将欧盟打造成和美国、中国一样具有繁荣数字经济的第三大经济体。①数字服务法案包两大文件：《数字服务法案》（the Digital Services Act）和《数字市场法案》（the Digital Markets Act）。冯德莱恩提交的“数字服务法案包”包含《数字服务法案》（the Digital Services Act）和《数字市场法案》（the Digital Markets Act）。②Hua Roberts,Josh Cowls and Federico Casolari,“Safeguarding European Values with Digital Sovereignty: An Analysis of Statements and Policies,” Internet Policy Review,Vol.10,Iss.3,2021,pp.8-14.《数字服务法案》针对的是平台治理问题，旨在创造更加安全的数字空间，使所有用户的基本权利得到保障。《数字服务法案》增加了互联网平台公司对于内容等方面的监管义务，而且它的许多条款仅适用于在欧盟拥有超过4500 万用户的平台，其中多为美国公司及少数中国公司，包括脸书、油管（YouTube）、推特（Twitter）以及抖音国际版TikTok，不履行新义务的公司可能面临全球年营业额6%的罚款。该法案特别受到欧洲媒体和记者联合会的欢迎，因为依据法案要求，互联网平台进行内容推荐的算法必须向欧洲监管机构开放，这无疑会削弱平台的内容分发能力，增强欧盟对于内容的自主管控力度。《数字市场法案》针对的主要是不公平竞争问题，在限制大公司市场权力的同时鼓励更多中小企业参与竞争，这一法案也被视为对美国以谷歌、亚马逊、脸书、苹果、微软为代表的所谓“守门人”公司最新订制的义务清单。如果不遵守该法案，欧盟可以根据制裁机制对违规企业征收高达全球营业额 10% 的罚款。①John Quinn,“Regulating Big Tech: The Digital Markets Act and the Digital Services Act,” Dublin Law and Politics Review,Vol.2,2021,pp.2-4.欧盟认定的核心服务平台几乎全部都是美国公司，包括在线搜索引擎、在线中介服务、社交网络、视频分享平台、通信平台、广告服务、操作系统、云服务。法案规定的平台义务还包括禁止合并从属于同一家公司的两个不同应用搜集的数据（如脸书和旗下公司WhatsApp 的数据共享），禁止搜索平台使用自我偏好设定推广自家产品（如谷歌在搜索中对本公司产品的推荐），欧盟力图规范互联网领域普遍存在的“赢家通吃”局面，创造公平和创新的竞争环境。预计在2023年，欧洲议会和成员国将在普通立法程序中讨论这两个法案。如果获得通过，两部法案将成为欧盟 20年来首次对互联网规则进行的改革，其最终文本将直接适用于欧盟所有成员国。②Meredith Broadbent,“The Digital Services Act,the Digital Markets Act,and the New Competition Tool,” 2020,pp.2-19,https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/201109_Broadbent_Digital_Services_Act_Digital_Markets_Acts.pdf.

作为主要的被监管对象，美国自然对上述几个法案颇为不满。美国认为GDPR 出台是基于地缘政治目的出台的保护本土市场措施，而非真正保护用户隐私，是欧洲政治力量对抗美国数字力量的最新手段。美国引用欧洲议会民调结果认为这个保护条例是在没有大多数欧洲选民支持下推出的，而欧洲大多人宁愿加强国家层面的监管，而非欧盟的监管。③Daniel Castro and Alan McQuinn,“Unlocking Encryption: Information Security and the Rule of Law,” Information Technology and Innovation Foundation,March 14,2016,https://itif.org/publications/2016/03/14/unlocking-encryption-information-security-and-rule-law.面对美国数字科技公司的成长，欧盟不是通过创造更好的互联网产品和服务来参与全球市场竞争，而是通过制定更严格的监管标准来寻求本地市场保护和加强地缘竞争。美国联邦主义者协会研究员雷顿（Roslyn Layton）认为，为了不在3G 时代对美国形成跟随，欧盟不明智地放弃使用CDMA 标准而坚持使用GSM 标准，直接导致进入4G 时代后美国倡导的4G/LTE 移动通信标准成为国际主流，欧洲则一再落后。①Roslyn Layton and Julian Mclendon,“The GDPR: What It Really Does and How the US Can Chart a Better Course,” The Federalist Society Review,Vol.19,2018,pp.234-247.被称为《通用数据保护条例》之父的欧盟议会成员阿尔伯瑞克特（Jan Philipp Albrecht）曾经表示，保护条例的调查不会关注中小型企业，而是专注于对许多消费者构成威胁的大型企业，这让美国更加坚信此举是针对美国数字科技公司的业务围剿。②Jan Philipp Albrecht,“How the GDPR Will Change the World,” European Data Protection Law Review,Vol.2,No.3,2016,pp.287-289.也有美国互联网专家认为，保护条例的实施存在“隐私悖论”的问题，即用户可能不反对共享信息本身，而是反对基于上下文的不适当共享。以脸书为例，用户喜欢将家人和朋友的动态、相册以及消息都放在一个平台上，他们乐于接受把自己的信息与平台共享来换取更具个性化的服务。虽然欧盟用户反感美国公司可能存在的数据盗用，但是他们不会为此而放弃整个平台的使用权。简言之，美国科技公司需要的是继续改善客户体验，而不用过多关注可能来自欧盟的用户隐私抱怨和监管审查等问题。最后，美国也认为保护条例从根本上与大数据、人工智能、区块链和机器学习是不兼容的，获取不记名的相关数据是大数据训练的基础，过度监管会导致上述领域的技术无法进步，最终造成相关产业创新程度萎缩，用户、企业和监管方三输，这对欧盟尤其不利。

在政府层面，美国统一由财政部牵头反对欧盟活跃的数字立法。前财政部长姆努钦（Steven Mnuchin）旗帜鲜明反对数字税，并在2020年6月让美国退出OECD 的数字税谈判。他同时要求美国财政部对欧盟主要贸易伙伴的数字税进行多次调查，表达对欧盟其他数字立法的不满，认为这些都是压制创新和公平竞争的坏政策。③“Mnuchin Says Congress Key Hurdle to Europe’s Digital Tax Demands,” Yahoo Finance,Febuary 22,2020,https://finance.yahoo.com/news/mnuchin-sees-u-congress-key-115757988.html.姆努钦的接任者耶伦（Janet Yellen）在G20 税改协议达成以后，数次在访问布鲁塞尔期间向欧盟施压，要求重新考虑数字税计划，并放弃其他数字法案。在欧盟真正推出两大数字法案以前，预计美国数字平台公司的游说代表将继续在美国的支持下对欧盟展开各种攻击，阻挠法案的出台，这将使法案的前景存在一定的变数。欧盟和美国之间的“数字博弈”仍会继续。

（三）欧盟成三方博弈的平衡力量

欧盟强化“数字主权”的目的是在全球数字经济与数字技术领域获得一席之地，已经成为三方博弈而不失控的重要平衡力量。目前欧盟数字经济发展趋于保守，尚无力在技术上与中美抗衡，只能借助制定国际数字规则来制衡中美数字科技巨头，为本土数字企业发展提供保护。面对美国数字巨头的垄断地位和美国政府联合抵制中国的要求，欧盟将中国定义为“追求技术领导力的经济竞争者”。①Liming Wang and Yuan Li,“The Negotiation of EU—China Comprehensive Agreement on Investment and Its Potential Impact in the Post-pandemic Era,” Journal of Chinese Economic and Business Studies,Vol.18,2020,pp.365-372.欧盟对中国日益增长的数字实力有所防备，不管是数字税还是数字法案，阿里巴巴、腾讯、抖音国际版TikTok 等中国数字平台也都一并纳入监管，欧洲主流媒体更是习惯性夸大中国数字产业如何侵蚀欧盟市场并威胁各国信息安全，这直接导致华为5G 产品失去了除匈牙利和部分法国之外的几乎所有欧盟市场。②姜志达：《欧盟构建“数字主权”的逻辑与中欧数字合作》，《国际论坛》2021年第4 期，第64—80 页。然而，欧盟内部对于抵制中国的意见不一致为中欧数字合作提供了契机，比如在中国拥有最大海外制造业市场的德国就并未紧密跟随欧盟的数字排华政策。此外，法国最大电信运营商之一的SFR 在2021年9月宣布继续使用华为5G 设备。③Yash Mishra: “Huawei Continues to Receive Support From Communication Operators in France,”Huawei Newsroom,October 10,2021,https://www.huaweicentral.com/huawei-continues-to-receive-supportfrom-communication-operators-in-france/.欧盟层面也没有放弃与中国的数字合作：2020年9月，中欧开展了数字领域高层对话机制，并于同年签订《中欧全面投资协定》，中方向欧盟开放关键行业，允许欧盟投资电信、计算机和金融服务领域，表达了对欧盟倡导科技自主与经济多元理念的尊重。中欧在网络基础设施、科技人才储备及创新能力等诸多方面具有高度互补性，这为双方开展数字合作奠定了基础。

欧盟和美国虽然在数字市场上博弈激烈，但双方仍然可能为了压制中国数字经济发展而展开合作。不管在欧盟还是亚太等中国以外的大市场，美国都不满足于目前已有的“数字霸权”地位。为进一步巩固或扩大自身优势，美国于2020年4月颁布全球首个数字援助战略文件，强化数字对外援助的美国价值观，树立美国主导的国际数字生态系统。虽然冯德莱恩强硬维护欧盟数字利益，并采取系列措施进一步限制美国数字科技平台公司在欧盟的无序扩张，但是欧美在意识形态和文化上的共通让他们更倾向于创造一个对中国准入更加严苛的数字市场。美国“华盛顿共识”倡导的新自由主义与欧盟“国家发展主义”推动数字经济发展不谋而合，即政府不参与创建数字产业，仅充当全球自由竞争的秩序维护者。美国需要与其他数字强国在研发、数字基础设施建设、数字市场开拓等方面展开合作以维系“数字霸权”的同盟网络，同时要求盟友联合起来对抗中国发展数字经济的所谓“专制国家主义”。2020年6月，欧盟—美国贸易和技术委员会 (Trade and Technology Council，TTC)启动了促进双方科技投资合作与强化供应链安全的行动纲领，限制中国的意图明显。同年12月，欧盟委员会和欧盟外交事务部门发表联合声明，呼吁欧盟与美国在网络安全和数字贸易方面加强合作，在推广网络世界的民主价值观、统一税收和关键技术保护上加强协同，两部门也讨论了建立跨大西洋人工智能联盟的可能性。①European Commission: “EU-US: A New Transatlantic Agenda for Global Change,” News Release,December 2,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2279.

三、中美欧“数字博弈”下的中国对策

美国、欧盟和中国作为世界上最大的三个经济体一直围绕数字经济激烈博弈，美国维持“数字霸权”的野心和中国与欧盟自主发展数字经济之间产生了较为严重的冲突，数字经济成为三方关系中最重要的角力场。在日益提升的中国数字产业实力与日渐觉醒的欧盟“数字主权”之间，美国把来自中国的威胁放在了第一位，与欧盟的分歧仍然视作同盟内部矛盾加以处理。欧盟对内强化“数字主权”意识以保护本土数字企业发展，对外利用新型数字规则和数字贸易壁垒压制中美科技公司，力图打破中美数字巨头垄断本土市场之窘境。中国在数字领域综合实力的提升正在削减美国的“数字霸权”地位，这进一步触发了美国在科技领域的限华和排华政策以及欧盟跟随美国出台的对华限制为主、平衡为辅的策略，双方政策都在严重阻碍中国数字企业“走出去”。

中国以开放姿态融入信息革命浪潮，一批数字企业快速发展并成长为具有全球影响力的数字巨头企业，这是中国40 多年坚持开放发展与技术自主创新的重要成果。美国、中国与欧盟拥有庞大的数字市场和雄厚的科技实力，三方互为竞争又存在合作空间，在新冠肺炎疫情进入新常态下三方博弈正在往深度化、复杂化发展。中国需要守住本国在数字领域的技术后发优势、人口和市场规模优势，在常态化竞争中找准合作新领域，为中国数字经济寻找更广阔的国际发展空间。对此，中国可以在如下方面采取相应对策，谋求长期发展：

（一）尊重欧盟“数字主权”，积极开展中欧战略对话框架下的数字技术合作

欧盟将中方在欧投资定义为“购买政治影响力”，对华战略由平衡向限制倾斜。②崔宏伟：《“数字技术政治化”与中欧关系未来发展》，《国际关系研究》2020年第5 期，第21—40 页。欧盟在意识形态上对华偏见实质上反映其提升本土数字技术、降低对外数字技术依赖的愿望。随着“经济主权”“技术主权”和“数字主权”的政治呼声越来越高，欧盟对向中国企业开放市场的要求更为严苛，诸如设立用户数据安全保护条款，征收数字服务税，加强外国投资在欧关键领域的审查等政策已经陆续出台。首先，面对欧盟意识形态和数字规范的双重压制局面，我国在尊重欧盟数字主权战略意图的同时，更应积极构建中欧数字技术互补合作的对话框架。2021年1月，外交部部长王毅明确表示，“新建环境气候和数字领域两个高层对话机制，共同打造中欧绿色合作、数字合作伙伴关系”，表达了中方希望拓展与欧盟合作空间的愿望。其次，通过双边经贸谈判，深化《中欧全面合作协定》中的数字技术合作，简化负面清单实现投资自由化与贸易便利化，尊重并配合欧盟实现数字经济自主与独立的核心理念。最后，密切关注欧盟数字科技方面的规则，在保证中国本国利益前提下，杜绝强制技术转让，保护用户个人隐私，完善中国《数据安全法》的相关法规，营造对双方均有利的数字营商环境。

（二）认清中美“数字博弈”进入常态化的现状，增强我国关键领域的自主研发能力

习近平总书记在2020年中央经济工作会议就“卡脖子”问题指出，中国经济需要在产业优势领域精耕细作，搞出更多独门绝技。目前我国在数字领域的产业类型、技术更新、标准规范等多方面存在过多同质化竞争的问题，拜登政府为钳制中国数字技术发展将会进一步对华“技术脱钩”，为此我国需要：（1）尽快完善数字技术人才、跨学科复合型人才的培养模式，在学科建设、高校人才培养等方面进一步改革创新，不断创造数字人才的繁荣局面。（2）积极探索自主创新发展模式，科学利用财政支出打造科技企业孵化器，充分发挥私营企业创新研发的民间力量，完善政府、研发机构、企业之间的沟通交流机制，以产学研的深度融合提高资金使用效率和科研效率，提高科技成果转化率，加强核心技术的攻坚能力。（3）认真学习美国科技治理规则与技术输出的全球途径，一来减少或避免外国势力因政治考量有意区别对待中企，为数字企业走出去提供及时有效的政策引导；再者在提高对外开放程度的同时兼顾外商投资安全审查，完善本国数据安全与个人隐私保护相关法规，主动在国际数字经贸规则上形成有效反制。

（三）拓宽国际数字经济视野，加强欧美以外的数字市场交流合作

数字经济时代全球产业链加快融合，欧美以外的发展中国家数字市场为我国数字企业的出海提供了广阔的发展空间。我国通过积极推进“数字一带一路”建设搭建了中国与东盟、中国与中东、中国与非洲等区域的数字经济合作平台，这与当下欧美数字市场走向封闭形成鲜明对比。除了积极开拓发展中国家市场，我国也积极构建更为自由的区域发展平台，包括签订区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），正式申请加入《全面与进步跨太平洋合作关系协定》（CPTPP）等，这既体现了我国对欧美以外的数字市场的重视，也充分表明我国在全球数字经济治理下主动融入世界并开放本国数字市场的姿态。此外，中国积极打造亚太—印太地区数字经济生态圈，现阶段突破点在于跨境数据流动。此举依赖各国数字基础设施的完善程度和数字互联互通的融合程度，这都要求中国加强对美欧以外的数字市场的了解，以更积极和开放的心态参与其他国家的数字经济发展与数字技术进步，创造多赢局面。

（四）进一步提升数字经济的开放程度，积极引入全球数字高端人才

中国在数字技术和数字经济领域的成就离不开高水平的对外开放，新冠肺炎疫情重构了全球的数字经济版图和全球的数字产业链、价值链，中国的持续发展离不开进一步深耕世界市场，这也是“双循环”新格局下对于中国经济继续增长的内在要求。虽然以美国和部分欧洲国家为代表的西方反华势力蓄意抹黑中国的抗疫成就，妄图怂恿更多国家与中国经济脱钩，但是中国仍然需要不遗余力促进对外开放，特别在统一国内数字市场、加强数字法规国际接轨方面进一步展开工作，依靠开放倒逼本国数字产业的持续提升，并进一步推进具有国际化视野的数字企业梯队建设，加强中国数字产业整体的对外拓展能力。与此同时，数字经济的发展关键在于一流数字高端人才的持续涌现，中国在加强本土数字人才培养之外，也应面向全球引入高端数字人才，这既可以加快我国在数字关键领域的技术攻坚能力，也可以提高我国数字人才的国际化程度，从而与高水平对外开放形成良性循环。

中国、欧盟的数字经济发展无法回避美国“数字霸权”带来的影响，在三方博弈中寻找动态平衡将成为常态。中国在进一步提高本国数字技术实力和国内市场活力的同时，也需要坚持推进更加高效和开放的国内数字市场的建设，在满足新时代“双循环”经济需求的同时，进一步提高数字经济的国际竞争力，以实力赢得其他国家的尊重与合作。