新西兰高等教育国际化转型研究

俞俏燕

（杭州师范大学发展规划处，浙江杭州 311100）

知识的无国界性和生产逻辑决定了国际性是高等教育的固有属性。伴随现代社会的发展，国际化成为高等教育寻求新发展的再生之路。[1]国际大学协会（International Asssociation of Universities）认为：“高等教育国际化把跨国界、跨文化与大学的教学、科研和社会服务等功能相结合。整个过程既有大学内外部的变化，又有国家层面自上而下或自下而上的推力。”[2]简·奈特（Jane Knight）在此基础上将高等教育国际化定义为，“在大学与国家层面把跨文化、全球化维度融入高等教育目的和功用，并进行传递”[3]。随着民族国家的崛起和全球化力量的深远影响，高等教育国际化不仅成为国家对全球化的政策回应，而且也成为各国提升国际竞争力的重要战略选择，由此推动高等教育国际化不断转型。20世纪50年代初至今，高等教育国际化已由经济互动、人员和知识跨境流动，深入到合作研究、推广优秀教育制度、传播价值理念。[4]新西兰承袭并改造了英国教育传统，高等教育国际化水平在国际上享有很高声誉。据2021 年QS 世界大学排行榜显示，新西兰8所公立大学全部进入世界 500 强，5所跻身世界300强。8所公立大学“国际教师比例”和“留学生比例”指标得分的平均值分别为98.6 和81.3，美国哈佛大学在上述两个指标上的得分值分别为85.2和69.9，我国清华大学则分别为55.3和29.7。[5]这说明新西兰高等教育发展水平与其国际化程度有紧密相关性。新西兰高等教育国际化经历了三个发展阶段和两次转型，呈现了高等教育国际化的内涵与规律，也为世界新变局中探索高等教育国际化的转型提供了很好的案例。新西兰高等教育外延较为广泛，涵盖了所有中学后教育，采用了经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development）“第三级教育”的概念。为方便理解和比较，本文仍以“高等教育”行文。

一、新西兰高等教育国际化历史转型及其价值映射

（一）20 世纪80 年代之前：教育援助导向的国际化

新西兰高等教育国际化始于1951 年正式实施的“科伦坡计划”（Colombo Plan）。直至20世纪80年代初，新西兰基本延续着“科伦坡计划”以教育援助为主导的国际化模式。20世纪50年代，时任“科伦坡计划”局情报处助理员的古纳蒂勒克（L.P.Goonetilleke）指出，“科伦坡计划”是随着冷战在亚洲蔓延和新中国成立，以英国为首的西方国家为遏制共产主义扩张，稳定和巩固战前对东南亚各国的殖民地统治地位，推行包括教育和技术援助在内的对外援助计划。[6]最初执行“科伦坡计划”的领导机构全由英联邦各国代表组成，新西兰为该计划最初的主要施援国之一。据统计，根据“科伦坡计划”方案，1951—1958年，新西兰对南亚和东南亚国家提供了549名留学生名额，并外派了89名专家学者。[7]1951—1980年，新西兰政府共出资招收近万名留学生到新西兰学习牙医、农业、食品加工和机械工程等专业。[8]

这一阶段，新西兰高等教育国际化有着特定的内涵、价值取向、援助对象国、内容与途径，与提升新西兰的人才培养、科技创新和高等教育发展水平的国际教育功能并不直接相关。当然，也几乎没有高等教育机构出于学术文化交流或教育贸易目的进行跨国交流合作。因此，从高等教育国际化内涵和本质来看，这显然不是真正的高等教育国际化，而是以高等教育为载体，对指定对象国施以教育和技术援助的单向性国际化，本质上是一种政治推动力。这也是同一时期发达国家政治国际化的普遍途径。

（二）20 世纪80 年代至2013 年：市场利益驱动的国际化

20世纪80年代始，新自由主义思想在西方国家的经济政策上扮演着越来越重要的角色，经济全球化浪潮下，高等教育成为国际贸易的重要领域。受石油危机影响，这一时期的新西兰出现了诸多经济社会发展矛盾与困境，“教育的主要价值在于服务经济发展”的思想得到大力推崇。1987年，新西兰劳工党政府发布《政府管理纲要》，对包括高等教育在内的公共机构推行市场导向的一揽子改革，同时大幅减少政府对高等教育的资助，新西兰高等教育国际化由此自上而下快速转型。一是通过立法和出台国家政策确立高等教育国际贸易的合法性。《1989年教育法》确立了新自由主义思想的引领作用，高等教育向市场化、自由竞争方向发展。1991年修订的《1989年教育法》进一步确立教育竞争和市场化的合法性，并对教育机构的经营，如大学收费、留学生缴费制度作了规定，使教育制度与国际竞争环境保持一致。2002年正式颁发的《关于对留学生的指导与照顾的行业规则》，进一步规范了国际教育服务贸易。2013年，教育部发布《目标宣言（2013—2018年）》，提出最大限度地提高教育对经济的贡献度。二是拓展国际教育空间和海外市场。1994年，乌拉圭回合谈判签署《服务贸易总协定》，在教育领域主要关注以市场为导向的高等教育服务贸易与投资。[9]新西兰承诺减少对高等教育市场开放的限制。2001年，新西兰教育部颁布《新西兰教育出口-开发国际项目的战略办法》，2003年留学生数量达11万多名，高等教育国际化为国家贡献了17亿美元，创造了2万多个岗位[10]，教育出口成为新西兰的第四大支柱产业。2004年制定《教育出口改革计划》，新西兰高等教育海外市场得到大力开发和拓展。2011年出台《国际教育领导声明》，倡议接下去15年，教育经济价值达到年度50亿新元，经济价值成为高等教育国际化的主要动因。

这一阶段受新自由主义思想的影响，高等教育被看作新的营利资源，成为国家经济体系的重要组成部分。这表现在新西兰2002年、2007 年和2010 年三个连续性的“高等教育战略规划”中，“高等教育促进经济转型”“为行业企业创造更大的价值”持续作为三个阶段规划的战略目标和重点。[11][12][13]但在2000年后，新西兰政府开始意识到强市场化给高等教育带来了部门间缺乏协同、资源分配不公、学费过高等诸多弊端，开始加强政府干预，修正新自由主义主导的高等教育政策。因此，在这一阶段的后半段，虽然市场驱动依然是高等教育国际化的主导方向，但政府开始逐渐转变刻意强调市场化绩效的做法，直接介入高等教育的治理，试图在市场和学术间寻找新的平衡，以考虑新西兰未来的可持续发展。

（三）2014 年之后：国际参与力主导的国际化

2012 年和2013 年美英相继出台国际教育战略文件，强势推动本国高等教育的国际化发展，国际竞争日益激烈。新西兰在制定新一轮《高等教育战略规划（2014—2019年）》 （简称《2014战略》）时，开始关注新的挑战——如何以优质的高等教育质量，提升新西兰在全球化进程中的参与力和国际竞争力。[14]2014年3月，新西兰教育部与商业创新就业部（Ministry of Business Innovation and Employment）联合发布《2014战略》，首次将“教育国际化、建立国际联盟”作为战略重点，持续提升高等教育发展水平、服务能力及国际竞争力，让大学生和年轻人更好地应对现代与未来世界的变化。2017年，新西兰工党再次执政，将国际教育作为新政改革先锋。据2017年新西兰国际学生注册率统计，当年国际学生注册入学106021名，较2016年下降7%。[15]新西兰政府认为这是国际教育竞争力下降的表现。国际大学协会调研后认为，提升科学、技术和经济方面的竞争力应该是高等教育国际化的主要动因。[16]为实现世界一流的国际教育，造就与世界接轨的新西兰，2018年教育部调整了《国际教育领导声明》目标，与国际教育推广局（Education New Zealand）共同发布《教育国际化战略（2018—2030年）》（简称《2018战略》），主要目标是提供优质教育，促进国际教育可持续发展，培养全球公民。

这一阶段，在日益激烈的国际竞争刺激下，新西兰政府开始注重国际教育的内涵发展，确定“以优质高等教育提升国际参与力和声誉”战略。《2014战略》和《2018战略》显示，虽然市场化和经济利益动因依然存在，但主要动因已转向提升高等教育质量和国际参与力。新西兰大学也将自己的使命定为通过多种国内外合作创造与应用新知识，引领新西兰的未来。同时期，国际化也被新西兰大学作为自身固有的一部分。例如，维多利亚大学人力资源部在“大学使命”文件中提出，要通过加强国际合作来提升应用能力，提高学校的学术水平并扩大影响。各所大学的“价值观”文件一致认为，“大学价值观”包括国际化，无论是学习，还是教学、研究和服务，都须致力于国际交流和全球合作。新西兰高等教育开始向以国际参与力提升为主动因、以知识和学术逻辑为主推力的国际化转型发展。

二、新西兰高等教育国际化的基本特征和优势

（一）基于国家战略的定位

新西兰高等教育国际化的最大特点与优势是将国际化作为一项国家战略来制定和执行。2000年以后，新西兰政府意识到新自由主义框架下的高等教育市场化存在诸多弊端，开始强调高等教育是国家经济体系的一部分，政府越来越多地介入高等教育治理中。[17]2007年，《1989年教育法》再次修订，规定高等教育战略规划文本不仅要呈现政府长期的战略方向，而且须明确高等教育的经济、社会、环境目标以及毛利人和其他民族的发展愿景。[18]

国际化作为一项高等教育战略，被新西兰政府视作公共服务的一部分，不仅与受教育者的个人成就相关联，而且与国家经济发展、社会进步和国际地位紧密相连。因此，新西兰政府认为规划的配套和保障措施，须由政府其他相关部门联合教育部门共同执行完成。尤其是2017年新西兰工党再次成为执政党之后，政府将高等教育国际化战略作为政府改革的先锋，专门编制了《2018战略》。《2018战略》开篇就声明国际教育是为了成就新西兰的未来，即通过世界一流的国际教育造就一个欣欣向荣且与全球紧密关联的新西兰。新西兰教育部部长在前言中强调，教育国际化是在国民经济框架下推进的，与新西兰各部门、社区和商业并肩作战。[19]

（二）强协同的国际化推进体系

“国家性”战略定位决定并保证了高等教育国际化推进模式的系统性和强协同性，即系统考虑影响高等教育国际化实效的多方因素，包括国际战略伙伴关系搭建、国际教育法律法规制定、各类机构设置、各部门政策设计以及高校内部国际化制度构建等。同时，构建责权相对清晰、执行有法可依、质量有所保障的跨系统、跨部门的“全景式”支持体系，其协同优势主要源自以下两点。

一是跳出教育系统制定国际教育法规政策。如《1989年教育法》的重要制定依据是财政部1984年发布的《经济管理纲要》和1987年发布的《政府管理纲要》，两个报告都强调了教育的市场性和经济作用。对推动第一次转型的重要调研报告也并非来自教育部，而是1988年新西兰商业圆桌会议报告，该报告提议将教育视同市场产品。从2000年起，政府更强调高等教育国际化不仅要服务于，而且更要融入于新西兰的经济社会发展。因此，国际教育战略规划由多部门联合发布，如《2014战略》由教育部和商业创新就业部联合发布，《2018战略》由教育部和国际教育推广局联合发布。在政府全方位构建的政策支持体系下，新西兰高等教育国际化体系具有很强的开放性，国际化过程中有超出教育系统范围的环节，都能顺利找到其他部门或法规、政策依据来推进。

二是不同机构职能既有分工更有协作。新西兰高等教育国际化组织机构体系，主要由教育部和国际教育推广局牵头，由新西兰学历资格认证局（New Zealand Qualifications Authority）、高等教育委员会（Tertiary Education Commission）、商业创新就业部、国际事务和贸易部（Ministry of Foreign Affairs and Trade）等教育系统内外部门共同组成。教育部提供经费和政策支持，保障留学生福祉和安全，督促国际教育机构签署《国际留学生保护条例》，制定并修订《教育（留学生关怀）行为守则》，与各阶段“战略”愿景目标保持一致。国际教育推广局主管教育国际化事务，负责推广新西兰教育，吸引和服务留学生，研究国际教育市场和国际化战略，管理国际化项目等。新西兰学历资格认证局负责做好课程监测评估，保证优质课程，认证海外教育和职业资格，保障卓越性和国际竞争力。高等教育委员会的主要职责是做好政府、教育部、高等教育机构等部门的咨询服务，编制高等教育国际化发展战略规划。商业创新就业部的主要职责是通过激励高质量的学习，确保留在新西兰的留学生具有适当的技能和资格。国际事务和贸易部主要负责在海外推广新西兰教育品牌，提供留学信息，并向政府提供国际事务建议。虽然这六个部门各司其职，但在教育国际战略的制定、执行、监测、评估等方面却高度协同，既体现了中央集权与分权自治相结合的良性治理生态，又有效地提升了国际化战略的高度和执行效度。

（三）具有法律效力的战略规划和监测评估制度

20世纪80年代，战略管理成为西方国家推动高等教育变革和转型的重要途径。受其影响，新西兰自2002 年始以政府名义发布和实施教育战略规划，并将规划编制机构、要求和程序等相关规定逐步纳入《1989年教育法》修订案，规划的法律效力和权威性不断加强。2002 年和2011年，新西兰两次修订《1989年教育法》第159AB条“高等教育战略规划的重要性”，明确高等教育委员会、学历资格认证局和职业发展局在依法行使职能时，须考虑到高等教育战略规划。2007年修订的《1989年教育法》第159AA条“高等教育战略”规定，教育部部长定时发布高等教育战略，指明政府对高等教育发展的长期战略方向和优先事项，战略方向须明确新西兰经济、社会、环境目标和各民族发展愿景。[20]发布战略规划前，教育部部长须与高等教育利益相关者、高等教育委员会协商。

为保证战略规划的合理性和执行不偏航，2007年始，新西兰政府将规划监测制度、内容框架、报告发布流程以及各相关机构的监测评估职责也纳入了《1989年教育法》的修订案，并规定高等教育委员会须在年度报告中说明战略规划监测办法和落实进展情况。[21]根据2017年发布的《2014—2019年新西兰高等教育战略规划监测报告》[22]，监测内容为国际化取得的成绩或进步、制定的支持性政策和具体计划、政府和利益相关者经费投入的增减情况，并在对国际学生详细统计分析的基础上，总结国际化为新西兰所作的贡献以及政府的相应行动。依据《1989年教育法》规定，教育部和相关机构对监测报告作出了积极回应，并出台《国际学生福祉战略》，新建国际教育机构数据库，增强了监管和国际教育信息收集功能。

（四）连续性、指导性和可评性的规划内容

新西兰教育战略规划的法律效力决定了规划内容的强连续性、指导性和可评估性。在高等教育国际化第二次转型阶段，新西兰政府于2014 年和2018 年连续发布了有明确国际化目标、重要任务和成功指标的教育战略规划。为方便研究和比照，本文将这两个战略规划中关于高等教育国际化的部分梳理列表（见表1）。细探表1不难发现，新西兰国际化战略规划内容具有三大优势。第一，虽然两个战略文本的国际化目标、重要任务和成功指标各有侧重与阶段使命，但具有显著的连续性。《2014战略》着重通过建立教育互利合作关系及提供留学生优质教育来提升国际参与度，获得国际贸易和关系等各方面的利益。《2018战略》重点营造国际化环境，着力通过一流国际教育，培养全球公民，实现新西兰在全球化中的国际开放性和可持续发展。第二，两个规划文本从战略目标到重要任务，再到成功指标环环相扣、互为一体。每一项重要任务都基于对这一阶段目标内涵和支持体系的理解，重要任务实际就是经分解的子目标，是对总目标的具体化。而成功指标又是对重要任务结果更具体、更量化的显现。这一体系对执行部门来说具有很强的可操作性，对执行成效的评估也具备很高的指导性。第三，国际化战略指标体系与时俱进、指向明确。战略指标项和指标值并未设定为静止的国际化结果，而是根据战略重点的阶段性目标和任务去设置，更注重国际化的动态过程。此外，战略规划体现的是国家对高等教育国际化的愿景、战略目标、内涵和优先事项，既不受世界大学排行榜国际化评价指标的牵制，也不对国内大学的国际化规划编制作统一性规范，每所大学完全根据自身的定位、办学水平和发展阶段制定适合自身发展的国际化规划与个性化指标。

表1 2014 年以来新西兰国际化战略规划内容一览表

三、基于新西兰高等教育国际化转型的再思考

解读新西兰高等教育国际化模式和阶段特征，我们不由深思，高等教育国际化是国家在全球化力量推动下作出的战略选择，当世界格局发生变化、国家战略选择发生转变、社会发展模式开始转型后，高等教育国际化也必定面临转型。转型不是碎片式变化，也不能依靠静态的结果性指标前置，而是要重新思考其动因、内涵、目标、形态、模式和评价标准，作出系统性转变。新西兰的成功经验也告诉我们，在全球化和“逆全球化”并存的新阶段，高等教育国际化转型需在动因驱使、战略选择、模式形态和评价指标这四大核心要素上实现系统性转变。

（一）动因驱使上：价值取向转向提升自身能力

高等教育国际化的动因驱使映射着国家对高等教育国际化的价值取向，并从源头上决定着国家对国际化战略、目标和模式的选择。纵观新西兰70多年来的高等教育国际化历程，不难发现，虽然政治、经济、学术、文化等多方动因始终融入其中，但不同时期的主动因并不同，战略目标和模式也随之不同。这一现象也遍及世界各国。如1980年前，很多时候高等教育国际化都被赋予了政治含义，各国政府都会以政策手段通过高等教育实现国家的发展战略，包括国家安全、和平稳定发展和意识形态影响。[23]1990年前后，俄罗斯高等教育国际化动因以提升国际学术水平为主，但进入21世纪之后，其最主要的动因逐渐转变为追求国际声誉和地位，然后才是提升科研和国际学术水平。[24]2000 年后，德国的高等教育国际化动因也发生了转变，已经从建立国际合作伙伴、提升学术质量转变为参与国际竞争、促进经济增长。[25]这样的转变与全球化背景、国家政策和高等教育战略取向密不可分，其背后的真正动因却是如何在全球化进程中保证国家利益。因此，随着全球化进程的加快，高等教育国际化的主要价值取向必然会转向以提升自身能力为宗旨，提升本国科研创新水平，培养通晓国际规则、具备国际思维的全球公民，提高国际参与度和认同度。

（二）战略选择上：推动主体由单一系统转向多系统、多部门协同

高等教育对社会经济发展的作用越来越凸显，主导高等教育国际化的逻辑逐渐转向国家利益，高等教育国际化成为国家间竞争的重要途径。新西兰国际教育的成功模式告诉我们，国际化是将高等教育作为国家的基本资源，服务于国家在国际上的政治、经济和学术利益，属于跨领域、跨部门的范畴。因此，在具体的推进和执行中，如没有政府支持，高等教育国际化很难有实质性成效。虽然不同国家对高等教育国际化的定位不同，选择的执行主体和推进模式也不同，但无论从新西兰还是其他发达国家的经验看，高等教育国际化已超越教育系统上升为国家战略，越来越多地获得其他相关部门的支持与协同。21世纪以来，高等教育国际化由最初的跨境人员流动和引才引智，发展到多元国际化战略，不仅需要更高的战略定位，而且还要有更广的战略布局和支持体系。这必然需要跳出各系统、各部门“条块分割”的管理思维，根据新时期国际化内涵，以国家战略高度构建从法律、政策到规划的法律法规体系，建立从各级政府、教育主管部门、外事推广部门、教育机构到行业的跨部门与跨系统的高协同推进体系。

（三）模式形态上：跨境人员流动向在地国际化转变

国际化不应只被看作不同国家间的地域概念，它会不断演化发展，适应新的挑战。[26]新西兰从20 世纪80 年代之后就不断调整国际化战略和目标，《2018战略》明确将高等教育国际化融于国民经济、文化和社会发展，把“营造蓬勃发展的教育国际化环境”作为战略目标，把“培养全球公民”作为重要任务，这实质是国际化模式形态的转变。传统高等教育国际化受空间流动限制和“中心-边缘”世界学术市场结构影响，容易引起教育不公问题，且国际化实效很难评价。尤其是新冠肺炎疫情触发“逆全球化”，传统模式已很难推动高等教育国际化向纵深发展。近几年，受欧洲学者和实践者启发，不少学者提出了“在地国际化”理论，即利用国内已有国际教育资源创建本土国际性校园，将国际视野和跨文化素养纳入面向国内所有学生的培养中。“在地国际化”是新时期新变局下对国际化发展模式的新突破，但事实上，“在地国际化”对整个国家、教育系统甚至学校的国际化制度和环境有着更高的要求，是更高层次的国际化，这也是为何“在地国际化”模式最早出现在国际化水平已位于世界前列的欧洲国家，而非欠发达的边缘国家。面临“中心-边缘”结构、“单向性国际化”和全球性问题挑战，简单搬用“在地国际化”理念和已有实践模式并不能“低成本”地实现国际化。将高等教育国际化融于国民经济、文化和社会发展，为向“在地国际化”模式的转型创造好先决条件，才是更符合逻辑的国际化形态转型。

（四）评价标准选择上：指标统一性向个性化转化

当高等教育国际化以国家发展和竞争逻辑为主导时，政府对高等教育国际化往往采取自上而下的推进模式。但受“绩效至上”的评价理念影响，评价指标作为国家统一推进和监测规划的“指挥棒”，很容易忽视不同大学独特的办学类型、发展目标和发展阶段，这导致国际化理念思路、评价指标和评价技术高度趋同。虽然统一的国际化指标，如留学生规模、外籍教师数量等一定程度上标识了国际化的基本内涵，也有助于快速测量国际化进展快慢或水平高低，但问题是，如回归到高等教育国际化的本源与初衷，这样的评价和指引显然存在缺陷。因为国际化有着极其丰富且动态的内涵和形态，有的可以量化，如留学生规模、外籍教师占比、交换生比例等，但有的则难以量化，如国际视野、文化理解、国际化人才培养模式和质量、国际参与能力等。即使是可量化的部分，也不一定能客观真实地反映国际化提升的水平和价值。因此，借助高度一致且静态的量化指标来引导不同大学的国际化进程，很容易将其带入盲目建设的危险境地。新西兰的成功经验告诉我们，在特定发展阶段、特定国际化动因驱使下，国家、教育行政部门、教育机构的国际化战略导向必须一致，但可以有不同的战略布局。不同战略布局有不同的推进机制和指标体系，只有体现不同地区、不同大学应体现的差异性和个性化，才能有效地面对教育、经济和社会发展的多种需求，构建合理的多元协同的国际化支持体系，并最终实现国家的战略目标。