地方政府引进海外高层次人才政策执行研究

丁 鹏

随着世界经济全球化程度的不断加深，人才对经济社会发展的作用进一步凸显，很多国家因地制宜地出台了人才优惠政策，吸引国际人才参与本国建设。我国在实施海外高层次人才引进计划后，许多地方政府制定了适应本地区的引才政策。[1]针对政策执行过程中存在的问题提出改进建议，以进一步提升引才政策的效果。

一、理论框架

1973年，政策执行理论研究的代表人物史密斯（T.B.Smith）在《政策执行过程》一文中，最早构建了影响政策执行因素及过程的模型，即“史密斯模型”。该模型反映了政策执行的影响因素及关系，并进行了分析。[2]

（一）史密斯政策执行理论的内涵

史密斯模型提出影响政策执行的因素主要有政策本身、执行主体、政策对象及执行环境等四个方面，并对各因素的内在关联和影响机制进行了阐述。

1.理想化政策。这是政策执行的基本条件，决定成败。其制定过程应呈现民主、内容筛选科学、符合社会公德期待和法律约束要求、操作具有可行性及目标清晰等。

2.执行机关。一般指负责政策执行工作的机构，其权威性、合法性、合理性、稳定性，以及工作人员的数量和素质是否符合标准，成为影响政策执行效果的重要变量因素。

图1 史密斯政策执行模型

3.目标群体。其组织化程度、决策机构的认知程度、政策理解及认可程度等，并对政策的执行产生较大影响。

4.环境因素。这是政策的执行空间，影响和制约政策执行，决定执行路径，并对执行效果产生很大影响。

（二）执行框架

史密斯模型中阐述影响政策执行的四个因素，与我国地方政府引才政策执行的影响因素非常契合。

第一，如何出台切实落地的人才政策，是政策执行达到预期效果的基础。笔者对主要地方政府实施的引才政策及其配套和提升文件进行了梳理。

第二，执行主体能否统一思想，是否具有较高的能力和水平。笔者通过问卷和访谈的形式了解执行主体的基本情况。

第三，人才对政策执行的满意度决定执行效果。通过大范围的调研和访谈，了解政策对象的情况和反馈。

第四，对一般地方城市的引才载体和配套资源环境进行研究，针对通过高层次人才反馈的政策执行状况发现的问题，用整理一些权威机构和政府部门发布的公开数据进行验证。

史密斯模型是公共政策执行的经典模型，受到学界的广泛认可。按照模型的四个因素对地方政府引才政策执行问题进行剖析，理论与实际结合，有助于厘清现状、发现问题，从政策文本、执行主体、政策对象、执行环境的角度给出建议。

二、存在的问题

（一）政策文本：部分内容执行困难

有些地方暴露出文本过于宽泛、缺乏协调性等问题。一是力求全面，导致执行过程十分复杂，加大了协调难度。二是许诺人才很多政策预期，因受条件的限制，有些无法实现。三是执行资源不足，一些内容出现“打架撞车”的情况，导致政策执行困难。

（二）执行主体：存在“执行乏力”

执行主体是执行政策的组织机构和工作人员。组织机构的管理存在不合理的地方，引进人才工作的涉及面较广，如果没有高效的人才信息共享平台联动多部门协同作业，相关审批的业务就会拖延；工作人员的认识水平、业务素质及个人利益等在很大程度上影响引才政策的执行效果，[1]如专业化程度较低，缺乏相关领域的知识培训，对科技创新和人才发展的政策了解不足，对引才政策执行的思想认识不够，缺乏有效的监督反馈机制等。

（三）政策对象：组织松散缺乏有效互动

1.政策对象群体庞大，组织松散。引进的海外人才数量多，工作领域、学科方向、年龄、性别、国籍身份、工作角色等差异较大，个人诉求与政策执行的满意度离散较大，地方政府缺少一个有能力和号召力及具备高层次人才特点的社会组织与部门和他们沟通。虽然许多地方政府设立了一些高层次人才联谊会等社会组织，但缺乏稳定的资源支持，人才组织化程度低，政策参与度低。

2.对人才缺乏政策调研。政策制定过程中，对人才群体的调研不够深入，对实际需求研究不足，导致认定标准出现问题。例如，有的地方规定可为国家特聘的专家协调子女入幼儿园，而这些专家基本是在海外任职正教授或相当级别的职务，极少有子女入园的需求。

（四）政策环境：政策执行受制约

经济较发达的沿海城市，一般政府工作人员务实肯干，形成了人才政策执行的有利环境，而很多城市在医疗条件、教育资源、人才载体建设等方面相对落后，制约政策的执行。复旦大学医院管理研究所2018年发布的中国医院排行榜（综合）显示，北京、上海、广州分别有21、16、9所医院进入全国综合性医院前100名，许多城市为0所，差距非常大。[1]一般的地方城市缺少优质的教学资源，2020年QS世界大学排名百强榜单上，中国大学有12所，其中香港地区有6所，北京和上海各2所，[2]其他城市鲜有入围。

三、改进建议

（一）优化引进政策体系

1.完善对引进人才的个人生活补贴和专项资助政策。提供良好的生活待遇和工作条件，是吸引人才非常重要的手段。[3]新加坡引才政策非常重视提供优良的生活待遇和工作条件，通过高薪、住房等政策吸引人才，并将国内生产总值的1.5%投到科研领域，引才成效显著。地方政府还应加大对人才引进的投入力度，对较大范围的人才实施专项、较高额度的奖励补贴。

2.优化和创新现有的政策工具。主要体现在报酬性和职能拓展性上，实事求是地对现行的政策优惠点进行梳理，去伪存真。

3.抓住机遇争取政策试点。发达国家海外高层次人才队伍建设的经验启示我们，签证、居留、税收等政策在人才引进中具有非常重要的作用。[4]2014年，北京中关村人才特区出台《外籍高端人才永久居留资格程序便利化试点》政策，试行了20项出入境便利政策措施，为中关村海外高层次人才签证、居留提供了便利，一批优秀人才获得了在华永久或长期居留权，受到他们的高度评价。[5]地方政府应抓住历史机遇，积极推动政策先行先试，在签证、居留、税收等方面争取政策突破。

（二）提高政策执行主体的效率和效能

1.健全人才工作机制，保障多部门有效协同。由独立的专家机构负责人才评价和评估，政府职能部门负责政策落实，明确职权和责任。培育和规范人才专业团体（如大律师工会等），提升这一类团体自治自律和自我服务的能力，发挥其在工作中的积极作用。[6]香港作为同处粤港澳大湾区的世界知名都市，在促进多部门协同，执行引才政策方面有较好的经验，可适当借鉴。一是优化政府职能部门间的组织协同设计，建立统一的人才引进服务平台。在治理机制框架内，强化部门协同能力，整合分散在各部门的人才引进服务职能，形成更有执行权威的一站式服务平台。二是将行业协会和用人单位纳入政策执行主体。向行业协会和用人单位放权，加强组织建设，发挥他们在人才引进上的作用；规范行业协会和用人单位的行为，保障其科学性和合法性。三是加强信息化平台建设。推动多部门信息共享，提升跨部门协作效率和效能，避免业务事项停滞，减少引进人才重复提交资料。

2.赋能人才工作者，提高执行队伍政策认同。人才工作者是人才直接面对的对象，是人才政策执行好坏的关键。改变观念，将用人单位的人才工作者、人力资源服务机构和政府人才工作人员都纳入人才工作队伍，形成政府、用人单位、中介机构三位一体的服务队伍局面。

（三）加强与政策对象的互动机制建设

1.完善政策宣传窗口，畅通解读渠道。充分发挥高层次人才民间组织的作用和领导干部联系人才制度的渠道优势，加强政策的宣传解释。

2.发展人才自治组织，搭建互动平台。按照多元治理的理念，发展各学科行业协会等自治组织，充分发挥其自我服务和管理的作用，支持制定行业标准、组织人才评价、颁授职业许可，规范治理行为，通过立法等形式，指导章程制定，约束协会合法行使权利等。

（四）加强人才环境建设，供给良好配套资源

1.加强医疗、教育等资源布局，打造国际一流人居环境。引才政策要加大对医疗、教育等涉及民生领域的资源投入，在建筑施工、维修、城市清洁、公园建设等方面坚持绿色发展，做好城市环境整体治理规划，营造良好的环境。重点扶持文化艺术产业发展，创设浓厚的艺术氛围和充满活力的城区生活环境。

2.营造全社会尊才重才，人才优先发展的氛围。马斯洛需求层次理论指出，在满足基本需求的基础上，被尊重和自我实现是人的高层次需求。尊重是人才对成就或自我价值的个人感觉，也表现为外界对人才业绩贡献的认可，激励方式主要为公开奖励与表扬。海外高层次人才具有较高的社会贡献力，在基本需求得到满足的基础上，对高层次的需求也十分迫切。厚植全社会尊才重才的土壤，加强对海外高层次人才的人文关怀，回应其需求，建设良好的人才综合环境。一是继续发挥科技表彰奖励的激励作用，对求真务实、取得创新成果的人才予以公开表彰奖励。二是营造全社会尊重人才的氛围。利用公共场所和媒体平台，加强对创新创业取得实际成效人才的宣传，弘扬他们创新创业的奋斗精神，将优秀的人才树立为全社会的学习楷模。