藩篱与突破：我国公校私营制度发展困境与出路

杨广晖， 郑浦阳

2015年国务院发布了《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，强调“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与”。公校私营是以政府为代表与社会资本合作，促进学校教育高效发展的一种新模式，有利于扩大学校办学自主权，突破教育质量瓶颈，解决学校办学活力不足等问题，提高整体办学效能。当前，公校私营在世界各国普遍存在，诸如美国的特许学校(Charter Schools)、英国的学苑(Academies)、马来西亚的信托学校(Trust Schools)等均是公校私营的典范。然而，公校私营制度的实施还存在一定的争议，有必要对此进行全面分析，对该制度及其实施进行批判性审思，使其在我国教育实践场域中发挥优势。

一、本体：公校私营的兴起与内涵

(一)公校私营的兴起

20世纪80年代，随着经济社会的发展，国际社会普遍对政府体制官僚化、制度僵化、效能差等问题产生了质疑。新公共管理思想重新审视政府职能和公私关系问题，主张将私营企业的做法引入国营部门，转变政府角色。以上建议在教育领域可推动政府管控型角色的转变，在20世纪90年代，在美国、英国等西方发达国家，印度、哥伦比亚、马来西亚等发展中国家国家均由此而引发了基础教育阶段公私关系的改革，特别是管控型政府角色的转变进一步加快了公校私营的发展步伐。

作为政府与社会资本的合作伙伴关系的典型模式，公校私营制度的建立不仅是世界各国政府促进学校教育发展的政策选择，更是战略选择和时代选择。基于各国政府单一化公立学校管理所面临的经费危机、效能危机、质量危机的现实背景，公校私营无疑是一场教育的结构性变革。例如，二战后美国教育界进行了“学科结构运动”等系列大型的教育改革，但成绩始终不显著。19世纪80年代，《国家处于危险之中：教育改革势在必行》专题报告在美国社会引起轩然大波，其一针见血地分析了美国公立学校自身存在的教学质量问题，并直接提出了美国教育领域或将逐渐失去优势地位的判断。报告书引发的不安让政府和社会大众均开始反思公立学校存在的问题。尤其是单一的政府垄断性管理使得公立学校缺少竞争意识、忧患意识和改进的动力，科层制的管理体制、机构臃肿极大阻碍了公立学校的管理效能。同时，政府对基础教育的投资不足，导致公立学校经费不足等问题从隐性化逐渐浮出水面。教育质量难以提升带来的危机感和对公立学校问题的反思潮流，促使美国政府不得不对公立学校的管理体制进行改革，“公校私营”运动就此展开。

1991年，第一所公立私营学校在明尼苏达州批准建立，即特许学校。此后，世界银行、经合组织等国际组织成为全球范围内推动公校私营制度的重要力量。其中，亚太地区的发展中国家将公校私营作为新的投资和经营模式，视之为达成预期教育目标的重要措施〔1〕。 2001年美国布什政府针对美国的教育现状提出改革，对承担改革和责任的州以及学区提供特许选择制度支持，这一措施实现了特许学校在州及学区的发展〔2〕。截至2019年，在特许选择制度的影响下，美国的44个州和华盛顿哥伦比亚特区特许学校立法逐步落实。

世界银行、经合组织等国际组织是发展中国家公校私营制度尝试的重要推动力量。因发展中国家私人及企业力量弱，其运营接管公立学校在资金和技术等层面存在不足，国际组织的助力在一定程度上缓解私营部门在资金、技术等方面的障碍，极大地加快了发展中国家的公校私营的发展节奏。亚太地区的发展中国家逐渐将公校私营作为新的投资风向和经营模式，这种方式也成为实现预期教育目的重要手段〔3〕。 2007年，柏林举办的国际教育世界会议，批准国际教育委员会设立教育公私合作伙伴关系专项工作组，以公校私营为代表的教育公私合作被推到了新的高度。

(二)公校私营的内涵

公校私营，是指政府与私营部门通过签订合约，来对公立学校进行共同经营，学校公有属性维持不变，不过学校以及其部分部门由私营组织担负运营管理的职责。公校私营是美国最早在基础教育领域展开的一种公立学校改革运动，后逐渐成为政府规范下理顺公私合作关系的新型公共教育制度，成为一种将私营部门引入公立学校体系的经典运营模式。政府财政仍担负公校私营学校的财政扶持责任，同时采取相应的市场机制，鼓励和吸引私营工商企业等社会组织参与公立学校的经管，以实现优化公共教育资源配置，提升学校教育质量的目的〔4〕。“公校”与“私营”的结合，是教育公私关系的重构，打破了政府垄断教育的格局。世界银行按照私营部分参与程度将教育公私合作关系分成了六个阶段，公校私营是其中高级参与阶段的主要形式〔5〕。

公校私营包括几个核心要素，公校、私营部门、合同或契约。“公校”就是指公立学校，是与私立学校相对，办学主体为国家政府，具有公共性和国家属性的学校。“私营部门”身份多样，私营企业、非政府组织和个人等具备相应资质的营利性与非营利性组织均包括在内。如美国的营利性教育管理组织(教育选择公司、爱迪生公司等)和非营利性教育管理组织。营利性教育管理组织有两种运营模式：一种是接受相关委托代为管理特许学校或自己创办特许学校；一种是在与政府签订协议的背景下，直接接管相关的传统公立学校〔6〕。无论哪种方式，私营组织和公立学校之间均需要达成规范契约，进而维系其合作关系，具体表现为签订具有法律效力的合同。公校私营成功的关键是拥有高效的合同管理系统。双方需要就学校教育与发展目标、学校教学与组织管理、课程建设、教师管理、评估与监督等方面达成一致，合同需要明确双方权责及其边界，私营部门可以根据合同取得运营学校的合理回报，同时必须满足既定的教学目标，达成相应的标准，并接受政府对其教学成效和学校组织管理的监督检查。公校私营合约学校具有独立的法人地位，行使公用经费调度、教师管理等各项权力〔7〕。

公校私营学校具有自治性、创造性和卓越性，突出强调增加教育选择性，扩大学校自主性和绩效问责〔8〕。公校私营学校还具有形式的多样性、着眼的整体性、教育管理的社会化和专业化等特征〔9〕。公校私营不同于传统的政府独立供给教育服务的形式，它是将私营部门的经营实践引入，吸引更多资源进入教育领域，并提高教育服务供给效率。公校私营在世界各国普遍存在，具体运营方式多样，发展水平不同。美国的特许学校(Charter Schools)、英国的学苑(Academies)和马来西亚的信托学校(Trust Schools)等均是公校私营的典范〔10〕。

二、价值：公校私营制度实施的意义

在公立学校危机背景下诞生的公校私营制度其意义和价值是显而易见的，它已然成为解决公立学校发展困境的一种良策。通过发挥私营部门的专业性和市场机制的灵活性与竞争性，为解决公立学校固有问题提供了有效路径。研究者指出，私营部门的介入和发展是自然且必然的选择, 亦是公立学校变革不可回避的必经过程。公校私营被看作是教育私营化运动中非常成功的尝试，为诸多国家公立学校走出困境提供了有力支撑，具体来看，其实施的意义和价值包括以下几个方面。

(一)创新发展动力，改善教育发展中的结构性困境

公校私营制度实质上推动着教育的供给侧结构性改革，从教育供给的角度创新供给主体，拓展资金来源，促进办学形式的创新，是破解教育发展中结构性困境的良策。

建设高质量的现代教育体系是十九届五中全会以来我国教育领域的重要任务，这意味着要求教育实现更加公平、更加协调、更加全面、更加优质的发展。然而我国教育的不平衡问题仍然突出。一定程度上，目前现有的教育发展水平和人民日益增加的教育需求不匹配，区域、城市与乡村之间学校教育水品差距大，例如广大农村地区教育基础设施建设不完善、师资力量薄弱、学校管理松散。特别是，地方教育财政支出问题，直接影响到当地教育发展水平。因此，私营部门的介入，可以为经济薄弱地区的教育质量改善提供有效外部支持，针对性地对薄弱地区政府财政进行补强。

首先，公校私营引入社会力量助学，可以极大缓解政府教育投资压力。据统计2016—2020年，全国在公共教育预算领域累计支出16.21万亿元，常规公共预算中教育支出占比最高。2019年我国财政性教育费用约40049亿元，约占GDP的4.04%，然而比重与世界平均水平尚存较大差异。对早教、学前教育、特殊教育的经费投入尤为不足。薄弱校、农村小规模学校的经费投入均有待提高。拓展经费来源，引入社会资本，有利于推动教育的可持续发展，也能缓解经济基础薄弱地区的政府的财政压力。

其次，一般能承担起公校私营重要任务的私营部门都具有相应的资质，有较为成熟完备的教育教学及组织管理体系。在薄弱学校改进过程中有利于优势经验和典型模式的转化和迁移，缩短薄弱学校自主摸索的时间和过程。

再次，在政府主导的公立教育体系中采取公校私营的方式形成竞争机制，增加了公私之间的比较与竞争，也增加了竞标组织之间的竞争。通过适度的竞争可以有效激发公校领导教职工的工作热情，减少公校教师的职业倦怠带来的教育质量滑坡。同时，参与竞标的私营部门在竞争中不断能进行管理模式的优化和教育教学质量的提升。

最后，公校私营制度引入了多元的教育治理主体，促进公立学校由管理走向治理，推进教育现代化水平。教育治理理论强调，多元共治实现教育善治的基本途径，多元主体协同是教育民主化的体现，可以实现优势互补，并避免单一化管理带来的决策疏漏〔11〕。公校私营过程中，非政府组织直接参与公立学校的各项决策，直接参与学校组织运营与教育教学管理，实现教育共治，防止政府单一管控带来的弊端。

(二)强化学校自主权，提高校本管理水平

公校私营模式强化了学校作为独立的教育主体，享有办学自主权，有利于学校能够根据自身条件与诉求进行发展。在这样的模式下，受“关键当事人自治”的影响，可以激发学校自身的开拓精神，增加学校办学的自主性、灵活性和创新性〔12〕。

公校私营的学校，弱化了政府对学校的一些具体的统一管控，减少了部门具体规定性约束，校本管理的价值得到了最大体现，促进了办学权的下移，加速了学校教育领域的“管办评”分离。由此可见，公校私营最大限度地确保了学校的办学自主权，学校完成与政府签订的合约中既定的权责、教育目标、教育质量的条件下，在学校日常管理、课程设置、教学模式、教学资源、教师管理、后勤与行政等各个方面均有较大的自主权。另一方面，教师权利是办学自主权的又一个展现。马洛伊、伽弗利科曾对特许学校教师进行调查研究，教师们普遍反应，相较传统公立学校而言，公校私营的特许学校赋予其更多决策权〔13〕。因此，校本管理能有效提高本校资源的利用效率，提升学校管理者和教师的自我认同感、归属感和效能感。总的而言，私营部门的介入为公立学校带来了富有特色的理念、方法与模式，使其在课程、教学、管理等诸多方面有着从千校一面框架中突破的可能性。同时，私营部门也可以将自身优势经验与本校教育生态相结合，建构出基于本校、适合本校又促进本校的校本模式。

(三)加强公私协作，实现优势互补

公校私营是社会政治经济大背景下，在学校教育中市场与政府关系调和的产物。从社会经济学角度来看，政府与市场对公共产品的调节均存在一定的局限性，单一的政府管控与垄断存在缺乏灵活性、竞争性，导致教育与市场之间的供需不匹配，造成供给低效化的结果。同时，单一的市场调节也常常因其信息不对称产生调节的滞后性、逐利主义的投机性等问题。因此，政府与市场如何利用其各自的优势成为公私协作发展的抓手。

在这样的背景下，公校私营正是协调了公与私，政府与市场两者之间的优势与不足，实现优势互补。公校私营模式下，学校依然是公立学校性质，在教职工社会保障方面比其他民办学校更有优势，更容易吸引优质教师资源，最大程度上保证了教师队伍稳定性。资金方面，合约学校既能接受政府拨款，也能从社会资本中形成有效补充。基础设施方面，公立学校提供了符合要求与规范的学校场地及基础设施，减少私营组织进行学校组建的基础性难题。此外，还可以利用私营部门补充公立学校在资源供给和模式创新等方面的不足，帮助采取更加灵活多样的措施匹配基础教育服务的需要。同时，通过优质私营教育机构或非政府组织纳入正规普通教育体系，将私营部门与国家形成紧密关系，使公共利益的国家意志在具体的细节和行动上实现落地，而不再停留在文件和精神层面。基于此，私营部门在享有公立学校管理权力的同时，亦需要承担相应的义务，例如主动履行公共义务、体现公共意志、实现公共利益，同时也要受到政府的检查与监督。

以上海成功教育管理咨询中心为例，该中心在上海地区具有丰富的公校私营实践经验，即通过“委托协议”的形式对上海地区的若干公立学校进行“委托管理”，在这一过程中委托方为公立学校所在区教育行政部门，受托方为公立学校并隶属于教育行政部门，委托办学期限一般为2年或者4年，在委托期限内通常是指定中心内的基地学校(或联盟学校)与受托学校之间签订合作协议书及对受托方学校实现全面管理(见图1)。经过数年的实践，其在上海地区累计赋能十余所薄弱的中小学，成为全市范围内委托管理最早，托管公立学校最多的“私营机构”。以东沟中学为代表的一系列“公校私营”制度下的学校屡获殊荣，并得到《焦点访谈》等主流媒体的正向报道〔14〕。

图1 上海成功教育管理咨询中心的运作流程

三、藩篱：公校私营制度实施存在的问题与局限

公校私营制度的实施具有诸多意义和价值，但其问题和局限性也是客观存在的，且始终被学者所争论。公校私营将公与私两个矛盾体相结合，使得制度本身及其实施过程不可避免地存在固有的局限，形成了制度有效实施中难以突破的藩篱，也是过往公校私营学校诸多经营失败现象的重要原因。有研究认为，公校私营运动是对教育公共性的重大冲击，学校已走向私有化、资本化、盈利化、自由化，同时诸多学校并没达成对整个学校改进的承诺，学生成绩的改善也没得到证实〔15〕。研究者指出，公立学校是国家民主制度中的一个重要组成部分，私营制度与其存在的固有矛盾是无法调和的，对其的侵害是无法补救的〔16〕。总体上，公校私营制度实施存在的问题与局限，可以集中概括为以下几个方面。

(一)资本的逐利性与教育的公益性存在矛盾

教育属于社会公共服务业，其本身带有公益特性。长久以来，为保持教育的公益性与公共性，制度化的学校教育始终为政府主导。但是公校私营背景下，教育作为社会公共服务事业的公益特质在市场机制介入公立学校后，资本的逐利性与教育的公益性之间的矛盾愈加凸显。公校私营是将新公共管理主义的思想引入教育领域实施的典型代表，是把收益理念引入教育部门，希望发挥市场的作用保证更高效的教育服务供给，而这种经济学领域中的市场及收益理念，都是与教育公益性存在一定矛盾的。资本天生具有趋利性，资本的逐利性与公立教育的公益性、公共性之间的矛盾始终是引起研究者对公校私营制度存在的合理性与和合法性争论的焦点。公共投资的公立学校，完全按照市场的规律与原则，按企业的方式进行经营和管理，不可避免地会产生投机行为和短视行为，使得育人活动成为一种商业运作，这并非公办学校应有的发展方向。有研究指出，有些私营教育公司为了降低公立学校运营成本，会不惜实施不利于学校和学生发展的措施。如裁撤教师、扩大班额、减少特殊教育服务、减少社会实践活动和对合同目标达成没有直接关联的课程等。这些做法被教育研究者所诟病，甚至有激进派认为，不应该允许营利性的教育组织管理公立学校。虽然这样的做法有些过激，但真实反映了教育领域的部分问题。荷兰政府智库新公共管理批评主义者指出，公共机构需要维持其自身的公共特性，保持对社会公共利益的真诚、专业和承诺的精神来提升机构的公共价值〔17〕。有研究者指出，美国特许学校存在的严重问题就是破坏了公立学校的公共性〔18〕。公立学校作为教育公共服务机构，应始终葆有其公共属性，以服务学生和社会等相关方的利益为要义，实现其公共价值和社会效益。所以对于公校私营的学校，私营作为手段具有其工具性价值，但要防止资本逐利行为破坏公立学校本身的公益性和公共性，维持其应有的价值理性。

(二)私营部门自身专业性制约办学成效

私营部门自身的专业性体现为教育理念、教育教学模式、教育与组织管理体制、教职工的选聘与培训等方面，并且有其一定的科学性、有效性和成熟度。公校私营制度优势发挥的前提性逻辑是认可教育管理机构、非政府组织等私营部门能为公校提供更高效的教育教学和管理，所以私营部门的专业性是影响学校办学效果的核心要素。研究者对公校私营对学生成绩和公立学校改进的成效存在纷争。诸多研究表明，公校私营并不一定带来学生成绩等方面的提高，私营部门无法兑现其初始合约中对学校各方面改进的承诺〔19〕。也有研究发现，美国某州的特许学校中，私营教育组织所提供的教育教学在追求学生学业成绩提升的过程中破坏了学生的高阶思维能力〔20〕。有研究者对公校私营的学校是否比传统公立学校对学生学业提升更有效也产生了质疑，认为此类学校无论在提升学生成绩还是在自身经营的营利性与持续发展性上均存在诸多问题〔21〕。私营部门专业性的缺乏是过往各国公校私营运动虽轰轰烈烈，但诸多学校都以失败告终的重要原因。

首先，私营部门对公校私营理念的错误解读导致了与国家人才培养理念的相悖。教育在一定程度上是个体功能和社会功能的统一，教育需要达成个体个性化和个体社会化的协调关系。公校私营的学校虽赋予学校和组织更大的自主权，但不能偏离国家社会的人才需求和育人标准。事实上，有不少公校私营的学校个性化突出却常常忽视了国家社会的育人本质，追求特色化的同时实际走上了偏离教育目标的道路，影响整体办学水平和教育质量。其次，公校私营学校办学规范性不足。公校私营的学校被赋予私营组织极大权力，如美国特许学校中只要达成合同目标，政府不会对学校的各方面管理与安排进行干预。这导致了学校过度依靠私营组织，部分私营组织仅为实现合同目标而忽视教育教学与管理过程，办学规范性与传统公立学校形成差距。再次，公校私营学校教师队伍方面常常存在困境。在原公立学校被接管后，常常带来新旧教师队伍之间的矛盾性。例如，美国特许学校中教师队伍的专业性问题已成为其后续发展的现实困境。其教师工作条件差，工作时间长，收入相对低，整体流动性较高。另外，公校私营学校比传统公立学校面对更大的外界舆论压力和来自家长的结果性评价，所以私营公司需要花费大量精力进行办学成效的宣传和问题公关。学校常常将学生成绩提升中的问题和学校办学中出现的疏漏归咎于教师，教师成为最为廉价且便利的替罪羊。教师问责制无形中增加了教师的工作压力和负担。最后，公校私营学校因其经营不善导致发展的连续性和可持续性不强。诸多私营组织在运行和管理学校一段时间后，其成效不能得到家长及社会的认可，也并未完全达到合同所规定的目标。所以，公校私营会存在一段时间后更换私营组织及CEO的情况，影响学校诸方面教育与管理的延续性。以美国公校私营运动最早在明尼苏达州创立的第一所公校私营学校南邦迪小学为例，在私营教育公司的经营管理下，学校的办学效果还是表现不佳，受到社会的质疑与批评，导致与地方政府签订的合同期满后无法续约。再加上其内部财务混乱，通过解聘员工及调整管理者等方式都无法解决其经营困境。2000年该教育公司正式申请破产，公司总共运行不足十年。而这绝非个例，一定程度上代表性了专业性和实力不足的组织的现实处境。教育作为长时段的树人工程，私营教育公司的中途夭折对其延续性影响甚大。

(三)公私之间权责边界不清晰

公校私营制度本质上维系的是在公立学校经营过程中的公私合作关系，这对关系良性发展的重心在于双方责权利的协定、权责的履行和权责边界的划定。公校私营的实施便起始于政府和私营部门签订的关于责权利关系的合同，它是合作可以达成与维系的坚实纽带。但是在制度实施过程中，由于学校教育教学与管理实践场域的复杂性和多变性，长期实践中公私权责关系常常逐渐模糊，不同程度出现各自权责不明晰、双方权责的不平衡、边界问题的“两不管”。首先，政府和私营部门权责不明晰的问题。公校私营意在将学校的所有权和经营权分离，引入更高效的私营组织机构掌握经营权，而公校的所有权归属不变，仍然归政府所有。政府除了享有公校的所有权，还享有监督权。监督权既是政府的权力也是责任，是维系公校私营学校经营质量的重要保障。公校私营制度实施过程中，以美国特许学校为代表赋予了私营组织极大的自主权，政府仅对标合同目标规定对其进行监督和办学成效的检验。这引发了很多私营组织仅以合同目标为导向，存在忽视过程规范性等问题，最终导致办学效果不佳。这也是赋权过大、政府的监督不够全面的体现。私营部门则根据合同的约定，享有对学校全面或所承包部分的经营权与管理权。私营部门应依法依规承担起相应的责任并追求持续改进与提升。其次，政府和私营部门涉及权责不平衡的问题。公私不平衡存在两种样态：一者政府公权过大，影响了学校办学的自主权；二者是民进公退，政府过度放权。普通教育体系尤其是义务教育阶段，公立中小学是准公共服务产品，虽然引入私营市场有利于激发办学活力，但不能完全市场化，所以公校私营绝不是民进公退的过程。此外，政府和私营部门权责关系的模糊也容易造成边界性问题的管理疏漏，民营部门更多的关心合同契约中既定的责任义务，而对于合同中没有明确划定的以及复杂教育实践中突发产生的问题，常常容易出现责任推诿的现象。

四、突破：我国公校私营制度实施的建议

公校私营模式为我国基础教育的发展做出积极贡献，改善了地方教育发展中的结构性困境，有利于提升学校的校本管理水平，以及提供公私协作协助的优势互补平台。但是也导致了地方政府的义务教育主体责任弱化，“假民办”的情况不断出现，加剧了基础教育领域“择校热”等问题；甚至在不同程度上存在着国有资产流失与腐败的问题，诱发了许多的社会矛盾，受到社会的关注。公校私营模式本身便存在着一定的制度困境，例如资本的逐利性与教育的公益性存在矛盾，私营部门自身专业性制约办学成效，公私之间权责边界不清晰。上述困境的成因源自于文化层面、实践层面、制度层面等多个方面：文化层面的成因有传统观念认识局限，新型经营模式认识不足；实践层面的成因有公私关系的界定模糊，责权关系不明晰；制度层面的原因有公益与逐利之间难以进行制度协调，公平与效率之间难以实现制度公平。基于我国教育实践场域的现实境况，针对“公办私营”学校所面临的困境，促进教育质量的提升，需要关注以下几方面要点。

(一)转变观念，认同公私合作的独特价值

应该转变观念，认同让私营部门参与公校运营是充分发挥资源、优势互补的一种手段，并非“公校”私人化，更不是民进公退。公私合作的制度存在“独特”价值，而这种价值主要体现在：丰富投资主体、降低财政支出压力，提高教育资源效能。因此，无论是教育理论研究者还是教育实践的领导者，都应认识到私营并非对公有属性的背叛和冲击，而是更加实现效能最大化的有效途径和方式。

诚然，私营部门纳入公立学校系统一直是存在争议的问题。反对者认为公立学校教育属于公共产品属性，应由国家管控政府主导，以实现国家的人才培养目标。私营资本逐利性对学校公益性的干扰也是诸多学校反对公校私营的重要原因。然而，事实上公立学校教育的公共产品属性，并非是指必须要由政府自上而下管控，而是取决于其对于人的培养的外部受益范围，即正外部性。人作为学校教育的成果，其培养质量、发展水平和社会贡献度都是学校教育正外部性的反应。政府责任的履行不在于管控的多少，而在于真正推动学校教育实现正外部性价值。所以公立的性质不应成为拒绝私营部门和私人资本的理由，只要有利于公立学校职能实现，推动学校办学质量提升，学生个体社会化发展的都可以作为手段和途径予以接纳。高质量的公立教育应该是开放包容的，应该是在供给侧改革创新的，私营组织的介入正是供给侧多元化的展现，是提升办学效能的有利途径。

(二)创新机制，实现公私部门的弹性合作

公校私营制度在新时代的良好实践，需要以机制创新为前提，这就要求公校私营机制上实现创新，弹性合作成为公私之间增强制度的适切性和效用的润滑剂。首先，创新公校私营机制的根本原则是回归本土教育实践，进行本土性创新。公校私营制度及其实施模式产生于美国政府的失能和公立学校危机，其模式也是根植于美国中央集权各州分权的国家体制，所以基于其国情产生的学校制度必然只适合解决其特有问题。我国公校私营制度的建设对他国经验要保持批判性审视。最重要的在基于本国社会政治经济环境和教育实践问题进行针对性反思，聚焦本土问题，进行制度创新。

其次，县域统筹规划的公校私营合作方式是抓手。我国城乡区域和校际情况存在较大差异，不易使用同样的公校私营制度。县域发展情况相对同质均衡，县域政府应基于本县域横纵向学校教育实践特点，进行统筹的制度创新。横向来看，农村薄弱学校更需要优质私营资源的介入，但其吸引力又最小，需要政府建立起相应的补充性优惠政策和倾斜式的公校私营模式，通过政策诱导私营部门入驻农村薄弱校，解决其资金、教育教学与管理模式等困境。纵向来看，早期教育、学前教育、初等教育、中等教育和高等教育的普通教育体系及与其并行的职业教育体系中，学校的公校私营方式均应有其不同的制度特色和侧重。

最后，要健全政府部分购买教育服务的机制，实现更具弹性的公校私营合作。传统意义上承包式的公校私营制度在实施过程中存在一定的弊端和局限性，对私营部门各方面的专业性及政府监督水平等都有着非常高的要求，其良性运作也需要具备充足的条件，在诸多情况不具备很强的适用性。所以公校部门购买专业性私营机构提供的服务是一个较好的选择。在决策咨询、组织管理、学位供给、师资培训、特殊儿童服务等环节购买服务，提高公校教育服务供给效能。例如，公立学校可关注在融合教育方面，引入专业机构开展定向的教育补充，对存在特殊儿童的学校补充特殊教师及专业性的融入指导。

(三)协调关系，理顺公私间的权责关系

处理好公私关系是公校私营制度实践成功的基础，两者都是教育资源供给主体，合作关系复杂多样。如果只是简单的将公私供给者并列起来，不仔细审视其目标的重叠性和冲突性，不审视两者的优势和短板，很难以理顺两者间的合作与契约关系。首先，理顺公私部门之间的关系需要坚守契约精神，以公平博弈和合作共赢为前提。政府不可以凭借行政权力上的优势地位随意打破契约，私营部门一但达成契约也必须始终如一的履行。其次，在合同中明确政府与私营部门权责关系。合同一方面尽可能详细且明确的对双方所拥有的权力和履行的义务进行规定，另一方面也应明确双方的地位和权责关系。私营部门的介入并不是取代公共部门的位置，只是在某些层面上享有相对独立的经营权。政府应始终是公校私营的推动者，出台授权性的政策框架，进行竞标私营机构的筛选和审查，并监督其履职。总体来说，政府为代表的公共部门是公校私营过程中的责任主体，需要更多关注宏观战略控制，防止市场失灵等。而私营部门是公校私营过程中的行为主体，在相关专业领域采取专业化方式运营。最后，要建立起公私双方正式和非正式的协调机制，建立双方定期沟通的机制和冲突协调机制。教育实践中问题复杂多变，在具体问题场域公私权责关系发生变化或存在争议的情况出现在所难免，这就需要有一定的平台和机制让双方重新审视和协商。总之，政府为代表的公共部门是公校私营过程中的责任主体，需要更多关注宏观战略控制，而私营部门则是公校私营过程中的行为主体，对某一专业领域进行专业化的管理与经营。

(四)加强监督，保障公校私营办学成效

资本具有逐利性取向，必须完善监督体系限制资本驱动下影响办学质量的短视行为。监督体系是保持公校私营良好办学成效的必要保障。公校私营的办学质量监督体系应由多元主体参与，落实相关过程中的政府监督、第三方监督和公众、新闻媒体等社会监督，并达成多方监督的有效结合。一直以来我国政府是学校监督当之无愧的主体，而第三方机构和社会监督较为薄弱。公校私营过程中急需独立于公私双方的第三方机构进行专业性的质量评价与监督。同时家长、学生这些与公校私营学校密切相关的利益相关者也应成为学校办学质量的重要监督者与建议反馈者，他们的体验往往就是学校办校效果的重要展现。媒体作为最为敏感的监督主体，凭借其影响力、实效性可以对学校的办学质量产生监督效用，同时也让优质典型学校可以得以宣传和推广。明尼苏达州特许学校即构建起了多方参与的监督系统，将所有组织和个人都纳入了学校监督体系，所有人都可以依法对不当行为进行举报并随时提出建议，从而形成了监督合力。同时，公校私营的学校的办学质量监督体系应是全过程监督。公私部门签订合同时就需要明确质量标准及相应的奖惩措施，建立起质性与量化相结合，底线标准与增值评价相融通的评价体系，实现质量监控有章可依。要建立起办学过程中短时段自检和长时段他检相结合的监督制度，对办学过程进行定期的常态化监控。还要善于利用大数据数字化系统对各方面的办学情况进行全过程记录，形成各校办学成效的数字化立体画像，实现监督结果分析的显性化，针对性指导学校后续改进。