地面公交客流下降困境及其破解

中国土木工程学会城市公共交通分会 袁建光

随着城市的快速发展，城市交通多元化，轨道交通大规模建成投用，常规的地面公交（城市公共汽电车）受到冲击，陷入了客流锐减的困境。国家统计数据显示，我国一线城市北上广深+南京，2019 年的地铁客运量就超过了地面公交，从日载客流量来看，北京地铁占比56%，公交占比44%；上海地铁占比65%，公交占比35%；广州地铁占比60%，公交占比40%；深圳地铁占比54%，公交占比46%；南京地铁占比56%，公交占比44%。

交通运输部公布的2021 年1-10 月数据，36个中心城市客运总量为441.05 亿人次，其中公共汽电车客运量占比42.19%，轨道交通客运量占比44.65%。即便是目前没有轨道交通的二三线城市，一受疫情影响，二受道路混行影响，公交车无法准点，客流也在流失。

如何破解客流下降造成的地面公交现实困境？需要厘清地面公交客流从“爆满”到“锐减”的内在逻辑，明确破解摆脱方向。

1 地面公交客流下降的内在逻辑

（1）城市道路资源有限，入地解决城市大客流。在改革开放初期，全国各大城市的乘车难（人多车少）、行车难（路窄混行）十分突出。进入20 世纪90 年代后，城市快速发展，交通拥堵加剧，强化了政府对发展大运量轨道交通系统的理念，开始强调轨道交通对城市交通系统的引导和发展作用。北京、上海、广州、深圳、大连等城市进行了大规模轨道交通建设，加大了对城市交通基础设施的投入。

政府首先在有条件的一二线城市，上天入地发展高架和地铁，化解地面公交乘车难，当年公共汽电车乘客爆满，车厢一平方米弹丸之地贴身站立10 多人，站台上推乘客后背上车、关不上车门的场景不见了。事实证明，地铁的路权专有、高密度、高运量、高运行、高准时等优势，有效地解决了一二线城市的大客流问题。

北京地铁

上海轨道交通

上海71 路中运量公交线路

广州快速公交

据交通部最新统计，截至2021 年11 月，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团共有49 个城市开通轨道交通线路250 条，运营里程8116 公里，实际开行列车266 万列次，完成客运量19.7 亿人次，进站量12 亿人次。

数据显示，在地下换乘客流占比高达47.5%，这也从侧面反映出，所谓的地面公交客流下降，其实是被地铁分流了，形成网络后的地铁，有着巨大的吸客量。

（2）地铁发展存在“天花板”，地面公交仍要优先和优化。政府清醒地看到地铁发展存在着“天花板”，对未来建设地铁的城市，提出了必须具备的条件：一般公共财政预算收入应在300 亿元以上；地区生产总值在3000 亿元以上；市区常住人口300万人以上；规划线路的客流规模达到单向高峰小时3 万人次以上（详见《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》）。按照这样的条件，真正能建设地铁的城市充其量也只有70 多个，相比我国661 个城市（直辖市4 个、地级市283 个、县级市374 个）地铁城市还是小众。

修建地铁投资巨大，一般修建1 公里地铁，需花费约7 亿元人民币左右，在一些城市和地段，修建1 公里地铁甚至超过10 亿元人民币。

地铁发展达到饱和期后，需要持续优先和优化的仍然是城市的地面公交，政府也一直在同步推进着对城市地面公交路权的优先规划和建设。

（3）同步开展地铁和地面公交的规划和建设。据智研咨询发布的《2020-2026 年中国公共汽电车行业发展战略规划及竞争战略分析报告》显示：2019 年中国拥有公共汽电车运营线 路65730 条，比上年增加5140条，运营线路总长 度133.6 万 公里，增加13.7 万公里，其中，BRT线路长度6149.8公里（和拥有轨道交通运营里程6172.2 公里相比，难分伯仲）。拥有公交专用车道14951.7 公里，增加2101.5 公里，2020 年受疫情影响，公交专用道里程仍然保持了10%以上的增长，公交路权得到了切实保障。

综上可见，政府对城市公共交通定位和发展方向是十分明确的，那就是为公众提供安全可靠、节能环保、经济适用、便捷高效的城市公共交通服务。基于落实城市公共交通优先发展战略和绿色发展理念，满足公众基本出行需求，政府在一二线城市优先同步开展了地铁和地面公交的双网规划和建设，尽管有轻重缓急之分。

2 地面公交客流下降困境的摆脱破解

在政府公交优先政策指导、支持下，抓住路权优先、路网优化的牛鼻子，从强化路权意识和实践路权自觉两方面发力，破解客流下降困境。

（1）强化路权意识。路权即所有交通参与者的权利，地面公交路权优先，包括道路专用权、先行通行权。作为公共交通的参与者，从事地面公交要有路权意识，清晰知道路权是融合社会制度、交通规则、工程技术、价值观念的综合体现。道路上的交通控制设施，道路使用者在道路上的种种行为，都反映着路权概念的存在。要强化路权意识，充分认识到路权优先的一大原则是公交优先。大容量、快速度公交系统快速分流人群，方便市民出行，公交路权优先，其实是在为城市减轻道路压力，缓解交通拥堵。

温州快速公交（BRT）

武汉光谷有轨电车

路权优先包含两层优先，即效率优先和公平优先。效率优先是公共交通占用道路空间小、道路环境污染少，能源消耗低，公交大客车的道路利用率是自行车的4 倍，是小汽车的10 多倍。一辆大型公交车可以运载100 名乘客，小汽车则需要30 至50 辆，道路占用长度增加近9 倍，油耗增加约5 倍，排放的有害气体最多可增加15 倍左右；公平优先指公共交通是解决低收入人群出行的基本保障，研究表明，对低收入家庭而言，交通费占收入的10%至12%，超过12%就成为负担了，为低收入人群提供低价优质的公共交通服务，体现了社会公平。

（2）实践路权自觉。公交路权优先实践，要靠公交企业的自觉主动，做到公交优秀。

1）积极盘活整体公交线网。各地城市公交都在实施整体线网优化重构，构建快、干、支、微等层级清晰的公交线网，加强不同层级线路之间的换乘衔接，实现同站台换乘接驳，让公交出行更可靠、更快捷、更容易，提高公交出行的可达性、可靠性及便捷性。

例如温州公交以构建公交快速网络、提升公交速度为突破，保障公交优先，强化快速网与其他线网的融合，大幅提高公交出行吸引力；积极构建“三横五纵”快速通道，优化市域出行结构，至2021年3 月，温州市已开通快速公交线路22 条，覆盖城区主要区域和核心板块，常规公交高峰时段平均速度15 公里/小时，而快速公交高峰时段平均速度20.70 公里/小时，市民对快速公交满意度达98%。

又如南宁公交采用“专用通道+灵活线路”的系统模式，形成2 主29 支的线路分布网。快速公交专用道采用路中式彩色专用路面，全天仅允许公交车辆通行，基本实现规模化、系统化、网络化覆盖。快速公交通道内，高峰小时公共汽电车运营时速可达20 公里以上，极大提高了公共汽电车的运营效率。

2）推进双网融合，以轨为主，无缝对接。武汉公交科学合理地布局公交线网，适应城市发展和市民乘客出行需求。按照“优骨干、改低效、增覆盖”原则，结合轨道交通线网建设情况、公交场站建设进度等因素，重点加强公交、地铁双网的进一步融合，让公交+地铁的便利出行惠及更多市民。武汉公交不仅与现有地铁站接驳，还对即将开通的地铁站进行无缝对接公交站点的布局作了调查研究。

南宁公交构建的“层级化、网络化、系统化”公交专用道网络，已形成“地下轨道地面公交专用道”的双网保障体系。南宁常规公交分为干线公交、快线公交、定制公交、微循环公交以及专线公交五类。其中微循环公交线路主要作为轨道站点接驳线路，延伸轨道交通服务，覆盖市民出行“最后一公里”。

村村通公交

北京定制公交

南宁快速公交（BRT）

3）推出形式多样的定制公交。北京公交早在2013 年9 月1 日就上线了定制公交业务，推出了31 个方向、62 个班次的商务班车。2020 年，北京公交积极整合资源，加快推进北京定制公交服务升级，推出北京定制公交升级版网络平台服务，以“定制公交、绿色出行”为理念，提供线上预约、一人一座（疫情期间控制满载率）、快速直达、安全便捷的定制公交通勤服务。此后，北京公交将每年12 月打造为定制公交体验月，发起绿色、安全、文明出行倡导，以“公交出行新方式，可以预约的公交”为主题，推出定制公交体验活动，感受绿色出行的“美”与“惠”，定制出行的“快”与“便”。目前，北京定制公交平台注册量超过50 余万，收到企业需求1000 多份，建立500 余个社群，不断跟进用户需求，已开通在售加预售500 余班次，累计运送乘客超过300 万人次，通勤、通学、企业、巡游定制公交及景区定制公交、优享巴士等多样化定制出行服务已成气候。

南宁公交推进具有针对性、精准性和灵活性的定制公交，先后开通了南宁经开区微循环免费专线、花雨湖专线等160 多条定制公交线路以及服务师生出行的153 条护学定制公交、服务大型生活社区和加强南宁市企事业单位联系的7 条定制公交线路。

杭州公交

4）从城乡公交一体化的大市场中去寻找新客流。四川省广安市武胜县公交，通过构建覆盖县、乡（镇）、村三级的全域公交网络，有效解决城乡居民出行难、出行贵等问题。该县全域公交化改造已投资5402 万元、完成22 个乡镇公交线路改造，开通了至重庆市合川区省际公交。目前，武胜公交平均上座率超过了80%，客流量远远超过了客运班线。

5）体现路权自觉的文明自律。当前，各地城市公交都在开展礼让斑马线活动。道路斑马线既是路权优先的标志，也是引导行人守秩有序通过、降低事故风险的安全线和体现公交驾驶员良好形象的文明线。时下，“礼让斑马线”已成为杭州公交的一张金名片。

杭州公交还探索推进以“小莲清风”系列为特色的清廉文化建设，“小莲清风廉运”已从单条线路拓展为5 条专线14 条线路，把周边城市部分清廉文化精品串珠成链，进一步发挥了新时代清廉文化的教化浸润、示范引领作用。

春江水暖鸭先知。作为国家公交优先政策的“局中人”，我们发现，一二线城市地面公交客流下降（严格说来是分流和转移），是城镇化迅速发展过程中的必然，之后是个相对稳定期。乘客借助交通工具出行是刚需，就看哪种交通工具能够提供便捷、快速、准点的服务，选择权在他们的脚下。我们要牢牢抓住机会，上靠公交优先政策，做好路权优先，下靠公交优秀内功，推进路网优化，走岀困境，走上地面公交持续发展新路径。