高校专项资金绩效审计研究——以江苏省高等教育内涵建设专项资金为例

王曙 （常州工业职业技术学院审计处 江苏常州 213164）

2017年教育部等五部门发布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》明确指出，“进一步扩大高校项目资金统筹使用权……高校要不断提高资金使用效益……应依法接受审计监督”。在此背景下，2020年江苏省为进一步落实和扩大高校办学自主权，整合设立高等教育内涵建设专项资金，高校可以结合办学实际统筹安排资金。随着专项资金使用自主权的逐步下放，高校如何分配、使用和管理好专项资金，充分发挥资金绩效效应、保障内涵发展，开展专项资金的绩效审计是解决这一问题的重要抓手。

一、绩效审计的研究现状

（一）概念界定

绩效审计是在传统财务收支审计关注真实性、合法合规性的基础上，重点审查资金使用的经济性、效率性和效果性。其中，经济性是审查为获得一定数量和质量的产品、服务或者其他成果所投入的经费和消耗的资源，重点审查是否有资金浪费现象。效率性是审查投入资源和产出成果之间的对比关系，产出大于投入是最低要求，目标是以最少投入换取最大产出。效果性是审查资金使用效果是否可以达到预期设定的绩效目标。高校专项资金绩效审计是对高校专项资金的预算安排、分配使用的经济性、效率性和效果性进行全面审查，通过揭示资金绩效方面的问题，提出建设性建议，完善高校专项资金管理体制，全面提升高校治理水平。

（二）文献综述

目前针对高校专项资金绩效审计的研究主要集中于三个方面：一是绩效审计的内容。Grosjean J. Atkinson（2011）较早阐述了高校绩效审计评价要将管理重点放在资金使用过程中，实行全过程动态的财务监管。郭旭（2020）提出对高校专项资金开展绩效审计，具体审查经费的资源来源和支出流向，要结合业务活动评价资金使用过程，重点突出绩效情况，包括履职效能、运行成本、社会效益等。二是绩效审计评价指标设计。蔡静静（2021）结合政府会计制度改革和全面实施预算绩效管理的要求，从高校层面和专项项目层面分别构建了绩效审计评价指标体系。苗连琦（2020）选取“双一流”建设经费，先分析了高校建设任务和改革任务的差异，后构建了“双一流”建设经费绩效审计评价指标。三是绩效审计的评价标准。《第2202号内部审计具体准则——绩效审计》中提到，绩效审计评价标准的来源主要包括有关法律规定、行业指标、组织制定的目标、同类数据、行业标准等。

综合上述研究，厘清绩效审计的内容和重点、构建绩效审计评价指标体系、明确绩效审计评价标准是当前高校专项资金绩效审计工作的重中之重，如何深化专项资金绩效审计是未来绩效审计研究的重要方向。本文以江苏省高等教育内涵建设专项资金为例，对高校专项资金绩效审计问题进行深入研究。

二、江苏省高等教育内涵建设专项资金概述

为深化高等教育体制机制改革，进一步落实和扩大高校办学自主权，江苏省在原优势学科建设工程、品牌专业建设工程等专项资金的基础上，整合设立江苏省高等教育内涵建设专项资金，用于支持江苏省高等教育高质量发展。

江苏省高等教育内涵建设专项资金由财政厅和教育厅共同管理。教育厅负责项目遴选和提出预算分配建议方案，财政厅负责专项预算安排和下达，两方共同对项目建设、资金使用绩效进行监管。高校是专项资金使用的责任主体，高校内部项目组按照实际需求申报具体项目，执行使用资金。具体流程见下页图1。

图1 江苏省高等教育内涵建设专项资金管理流程

与以往专项资金对比，江苏省高等教育内涵建设专项资金的特点在于按照落实高校办学自主权要求，由高校结合办学实际统筹安排，除文件明确禁止的支出外，可以自主规划和分配使用专项资金。传统专项资金管理模式下，高校必须严格按照支出预算使用专项资金，收支预算一般不作调整，确需调整的要报上级政府部门审核备案。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“健全充满活力、富有效率的教育体制”。为进一步激发高校干事创业的积极性和主动性，江苏省提出“高等教育内涵建设专项资金”，遵循“科学规划、责任清晰、规范透明、注重绩效”的原则，明确高校作为专项资金使用的责任主体地位，创新专项资金的管理模式，切实提升高校的办学活力。

三、江苏省高等教育内涵建设专项资金绩效审计的内容、评价指标和标准

（一）绩效审计内容和重点

1.内涵建设专项资金统筹安排情况。重点关注高校内涵建设资金来源、资金配置和项目安排情况；统筹安排使用资金是否通过学校办公会议研究决策；调整预算是否履行相关决策审批程序等。

2.内涵建设专项资金规范使用情况。重点关注江苏省高水平大学及特色学校建设、高校一流本科专业（含品牌专业）及课程建设、高校优势学科及重点学科建设等财政专项资金的支出范围和标准是否符合相关规定；有无违规列支、挤占挪用、套取资金等行为，有无违规用于法律法规及文件明确禁止列支的其他支出。

3.内涵建设专项资金绩效管理情况。检查评价内涵建设专项资金使用的经济性，重点检查在有质量保障的前提下内涵建设专项资金的使用成本是否最低，如同等质量的物资通过公开招标采购所支出的成本最少；检查评价内涵建设专项资金使用的效率性，重点检查内涵建设专项资金的执行进度和项目完成情况，有无内涵建设专项资金未及时安排使用、结转资金逐年增加影响专项资金使用绩效，以及资金结转超过两年等问题；检查评价内涵建设专项资金使用的效果性，关注高校是否建立健全全过程预算绩效管理机制，是否按规定科学合理设定预算绩效目标，对照设定的绩效目标，检查内涵建设专项资金使用效益、取得的成效，重点关注标志性目标任务是否实现。

（二）绩效审计评价指标体系

科学合理的绩效审计评价指标体系及评价标准是引导专项资金发挥最大效益的“指挥棒”。目前国家审计署尚未发布公认的专项资金绩效审计指标体系，实务中应根据不同项目的特点，筛选出合适的专项资金绩效审计评价指标体系。考虑到江苏省高等教育内涵建设专项资金的特点在于将资金的统筹安排权下放到高校，赋予高校更多的自主权，本文建议从统筹性、合规性、经济性、效率性和效果性等五个方面建立绩效审计指标体系，具体评价指标见表1。

表1 江苏省高等教育内涵建设专项资金绩效审计评价指标体系

（三）绩效审计评价标准

在具体运用绩效审计评价指标时，需要结合评价标准进行对比得出结论，因而评价标准的选取是实施绩效审计的关键所在。对于一般定量类绩效审计评价指标，如资金到位率、预算执行率、实际完成率等，评价标准可以设置一定的百分比，如100%；对于效果类的定量类绩效审计评价指标，如标志性成果数量、社会服务收入等，可以选取历史数据或者同类可比高校数据作为评价标准；对于一般定性类绩效审计指标，如资金使用规范性、管理制度健全性、财务监控有效性等，评价标准可以设定为优、良、合格和不合格等；对于效果类的定性类绩效审计指标，如目标完成情况，可以根据项目申报书中设定的绩效目标设定评价标准。审计人员在确定绩效审计标准时，应当与被审计高校进行充分沟通，在双方认可的基础上确定绩效审计评价标准。

四、深化高校专项资金绩效审计的实现路径

2019年全国教育经费执行情况统计公告显示，全国教育经费总投入首次超过5万亿元。教育部工作重点明确提出要不断提高教育经费使用效益，提升人民群众教育获得感。绩效审计作为经费使用效益的重要监管手段，有助于发现问题、改善管理和提高效益，建议从前馈控制、过程控制、反馈控制和问责机制四个方面进一步深化绩效审计工作。

（一）前馈控制审查专项资金分配的经济性

为促进高校专项资金的规范使用，做好风险防控，绩效审计的关口必须前移，将后期监督推进到前期服务，将“审理环节指问题”的防控意识转换为“靠前服务治未病”的防疫意识。由于高校具有自主统筹安排专项资金的权利，绩效审计首先要关注高校是否引入竞争分配机制，即通过成立专家组综合评价校内项目建设目标的合理性、重点任务的必要性和改革措施的可行性等，对项目优先级进行排序，根据排序结果确定立项建设项目，并合理分配专项资金。其次，绩效审计工作中要注意甄别建设目标和任务相类似的项目，关注是否有重复建设、浪费资金、产出低效的项目，所有立项的建设项目的立项流程是否规范。最后，要关注专项资金的预算分配是否与建设任务相匹配，是否存在“小项目大预算”的现象。

（二）过程控制审查专项资金管理的效率性

过程控制也称实时控制，贯穿于项目实施的全过程。在项目实施过程中，绩效审计重点关注项目建设进度、绩效目标管理情况、专项资金使用的合法合规性、预算经费的调整变更手续等，可以用资金到位率（项目资金到位额/专项资金总额）、专项经费支出结构（项目实际支出额/专项资金总额）、绩效目标实现率（绩效目标达成数/绩效目标规划总数）、专项经费支出比率（专项资金实际支出额/计划支出额）、专项建设项目完成进度等指标具体衡量管理的效率性。对于执行进度缓慢、预算资金超支使用的建设项目，要进行重点关注，及时将相关信息和改进建议反馈学校管理层，引导建设项目按照申报任务书中设定的时间节点和预算规划按时保质保量地完成。

（三）反馈控制审查专项资金产出的效果性

项目建设期末，要对专项资金的产出效果开展绩效审计。不仅关注项目产生的标志性成果等直接效益，还要将项目成果转化的经济效益、社会效益和生态效益等间接效益都纳入到项目实际绩效中，与评价标准进行对比，同时调研师生及相关受众对建设项目的满意度，科学评价专项资金使用的整体绩效情况。由于高等教育投入产出的时滞效应，项目建设期结束后还可能产生持续性的后续成果，如学生整体素质的提升、升学率和就业率的提高、教师教学科研能力的提升、学科整体排名的上升、教职工凝聚力的加强、学校综合实力和社会贡献程度稳步上升等，因而绩效审计工作中还要关注专项资金绩效的后续效应，动态科学评价专项资金的绩效情况。

（四）构建专项资金绩效审计双层问责机制

绩效审计问责机制是根据绩效考核结果对相关负责人进行问责的一种制度。构建专项资金绩效审计问责机制有利于完善高校治理、提高专项资金使用效益，是建设廉洁高校的必然要求。根据受托代理理论，高校既是高等教育专项经费的受托方，承担起项目建设全部职责，同时又是建设任务的委托方，将具体任务分解落实到内部承建项目组，这就构成了国家审计对高校的异体问责和高校对内部承建单位的同体问责双层体系。绩效审计双层问责机制本质上是对高校使用专项资金、完成建设任务情况的公允评价和责任界定，根本目的是通过发现建设中的问题提出改进建议，督促整改到位，促进建设目标的实现。因此，要将双层问责机制贯穿于绩效审计工作全过程，充分发挥审计服务高校治理的功能。

五、结语

随着办学自主权的逐步下放，对高校专项资金的设立、分配、使用、管理、后续评估等全过程进行绩效审计，关注专项资金的经济性、效率性和效果性并提出管理意见和建议，有利于提高专项资金的使用效益，进一步提升高校办学水平，为实现高校的高质量发展提供有力保证。此外，也为政府进行财政拨款提供依据，有利于解决高等教育投入和教育事业发展需求之间的矛盾，使教育资源配置更加公平合理，实现教育资源效用最大化。