地区竞争下县域政府治理偏好与差异
2022-08-15李世林
章 韬 李世林 苏 慧
(1.上海对外经贸大学国际经贸学院 上海 201600)
(2.上海财经大学金融学院 上海 200433)
一、引言
改革开放四十多年来开展的一系列机制设计和财政制度改革有效保证了中央财政在国家治理中的主导作用,极大增强了地方政府推动本地发展的动力和能力。这一系列制度创新激活了地方政府争取预算收入的动机,也加强了中央财政目标的约束力和协调能力。相关研究发现,在对上负责、以GDP为中心的政绩考核制度下,地方政府存在生产性支出偏好(尹恒和朱虹,2011),导致地方政府的治理绩效在内容和结构上可能偏离民众偏好,给国家治理带来风险。
近年来,国家将服务型政府作为政府建设目标,强调通过财政体制改革促进区域协调发展。建立服务型政府的核心在于增强财政的回应性,尤其是要确保地方财政直接回应居民公共物品需求(尹恒和杨龙见,2014)。但是,在财政收入有限的前提下,地方政府需要权衡如何使用财政收入:是优先投资能够促进当地经济发展的项目还是投资长期公共品如教育、医疗等?是优先投资能够提高当地人均收入的领域还是增加投资基础设施?需要“花钱”的地方越多,“投入”绩效的差异越大。在人事晋升激励的制度安排下,投入方式会直接影响“显性”的治理效果。一些学者发现,地方政府倾向于优先选择能够促进本地经济增长的生产性投入,对于可能存在溢出效应的公共品供给积极性不足(吕冰洋和台航,2018)。
基于县域政府间财政增收竞争约束,本文分析了县域政府对社会治理不同维度的治理偏好。研究发现,财政激励下县域增收竞争促进了当地产业转型,提高了居民收入水平,改善了基础设施,但也导致了部分福利性公共品供给不足。
二、文献综述与理论分析框架
(一)文献综述
已有文献对改革开放以来我国财政制度及其对经济发展的影响进行了广泛研究。政治集权、财政分权的方式构成了我国基础治理制度,即地方政府主要治民,中央政府主要治官,上下分治(曹正汉,2011)。对地方政府治理的激励方式主要依循财政激励与政治激励这两条思路(鲁建坤和李永友,2018),而这两种激励方式形成了政治上对上负责、经济上对本地负责的“中国式财政联邦主义”。
从激励主体来看,财政分权的激励研究大致可以分为本地政府和地方政府间两个层面。关于财政分权制,Gordon(1983)从中央政府和地方政府两个角度分析税收结构和公共品供给问题上的最优决策模型,发现本地政府只考虑本地居民利益而忽视了具有外部性的社会福利产品。在中国,财政分权激励增强了地方政府的预算调节能力和事权自主性,使其承担了较多本地发展的事权和责任(邓慧慧和赵家羚,2018)。同时,财政分权也直接导致了地方政府间的财政竞争。从地区竞争的效果来看,Qian和Weingast(1997)、周黎安(2004)发现地方政府间的税收竞争存在总量正向增长推动作用和区域间负向替代效应两种结论。另外,地区间的发展竞争还会导致资源错配(陈硕,2010)和市场分割(范子英和张军,2010),从而带来区域发展不平衡。因此,我国需要建立政府间协调机制来促进资源流动,提高生产效率(张学良等,2017)。
目前,从治理偏好角度分析县级财政收入对经济发展和公共品供给影响的实证研究相对较少。本文以1994年分税制改革作为一个准自然实验,使用县域数据研究县域政府对公共品供给和社会发展的治理偏好,为当下财政改革的社会服务目标提供经验证据。
(二) 理论分析框架
从1994年开始分税制改革到2003年逐步实施省管县政策期间,中央政府和地方政府的委托代理关系相对稳定。中央政府的目标是在激励地方政府自主性的同时确保整体协调发展,即有效、有序地推动地方政府间竞争与合作。中央政府可以通过调节地方政府对“财政剩余”的支配权影响地方政府之间的互动与竞争,从而提高地方治理水平。本文基于Acemoglu等(2015)政府网络分析框架,分析1994—2003年分税制下受到中央政府约束的县域政府治理行为偏好。
1.县域政府治理函数
在中央区域协调发展的目标下,县域政府之间存在邻里溢出效应,同时存在邻里竞争或合作行为。县域地区的治理效果,由自身治理能力和邻居治理能力共同决定:
2.县域政府竞争行为分析
其中,是治理效果加总。根据县域政府治理效用关于治理能力s最大化的一阶条件可以得出本地政府和邻居政府的最优反应,发现政府间属于竞争还是合作关系:
由于本地政府治理能力s大于0,本地政府治理能力受邻居政府行为的影响为:
其中,是本地政府治理能力s和邻居政府治理能力N()间交互项的系数,意味着策略性互补或者替代关系。本地特征反应系数κ刻画了本地历史和经济地理特征。
本文基准模型主要讨论县域政府行为。假定县域政府治理能力只由本地政府和邻居政府的反应决定,因此的符号决定了政府之间的能力影响是互补(＞0)还是替代(＜0)。当＞0时,本地政府治理能力与邻居政府治理能力存在互补影响,比如跨市执法合作等更有利于地区治安；当＜0时,本地政府治理能力与邻居政府治理能力间存在竞争替代关系,比如地区之间招商引资乃至争取税源的竞争。另外,县域政府在决策问题上存在互相影响的同群效应。县域政府财政来源包括两个部分:一是上级政府的总体定额预算拨付限制,因此县域政府间在分配上级财政额度时存在相互竞争的关系,但也可能存在共同争取更高总体财政预算额度的需求；二是县域经济基础限制,本地和邻居经济可能存在此消彼长或者协调共进的关系。总结来说,本地政府和邻居政府的治理能力建设决策可能存在互补或替代关系,而中国治理体系“向上负责”的委托代理体制在一定程度上鼓励中央政府协调下的县域政府间相互竞争。
3.县域政府的治理偏好分析
县域治理受区域禀赋、本地政府和邻居政府治理行为的共同影响,县域政府根据本地政府综合发展最优的原则进行社会治理。在中国垂直管理与分级管理相结合的制度下,本地政府利用制度赋予的有限自主权应对上级政府的治理绩效考核,产生了不同的治理偏好。县域政府在理性追求治理效用最大化目标时,有限治理能力被有选择地使用,县域政府治理效果如下:
命题1:县域政府积极利用本地治理能力促进经济发展、提高本地居民消费水平,私人部门消费能力与政府治理能力强弱和经济治理效能密切相关。
命题2:县域政府倾向于优先促进本地生产性公共品供给,公共品发展具有俱乐部效应。
公共治理需要各个地区的协调发展,而生产性公共品供给也需要本地政府和邻居政府的共同供给。若地方政府认为邻近地区生产性公共品的治理责任与本地无关,则会产生一些供给责任缺位的现象,比如省界、市界、县界交接处地方公路道路质量水平差异巨大,这时τ=0。县域治理效果如下:
命题3:福利性公共品供给有低回报和强外部溢出特点,本地政府和邻居政府在福利性公共品供给中动力不足。
结合三个命题,如果没有对县域政府事权边界做出明确规制,中央政府和县域政府都只有预算软约束,县域政府有动机利用自己所掌握资源和有限税费征收自主权来扩充本地政府财力,实现当地生产发展和财政持续增收。
三、实证设计
根据前文理论分析,县域治理效果模型(1)依赖于县域政府间关系模型(4)的机制,这种同群效应(Manski,1993)的理论框架可以分析具有网络特征的相互影响(Bramoullé等,2009)。邻里竞争效应通过政府间关系模型(9)进行估计；县域政府治理效果通过模型(11)得到估计。
(一) 实证策略
在实证中可以通过县相对于邻县地区N在财政收入方面的相对占比变化(ds/dN(),每个邻居对本地治理能力的边际影响)来反映政府间邻里竞争关系。当加总所有邻居N()的影响后,实证估计中政府间关系表达如下:
本文使用的回归模型实际是理论分析模型(4)的展开,模型(4)中的κ为一个关于历史和地理特征变量的待估函数(·)。通过设定κ的线性表达,本文控制了不同县域地区的发展禀赋:
将式(9)代入式(1),替换式(1)中的N()得到治理效果模型(1)的待估形式:
(二) 内生性处理
(2) 工具变量。本文在实证分析中通过一组历史特征工具变量处理这种潜在的内生性问题。这些历史特征变量主要是近代中国基层治理能力体系的代理,包括官学配额、本地出身省级官员数、水运条件。本文进一步分析历史工具变量与内生变量之间的关联,它们与解释变量之间的无关性以及历史变量的空间特征。
第一,历史变量与县域治理能力有关。这些近代历史变量可以影响当代政府利用县域发展禀赋进行社会治理的效果(式(10)中的),以及改变当代政府治理能力(式(9)中的)。近代政府基层治理能力体系可以通过政治观念和文化传承影响当代政府治理能力。官学配额(秀才)和出身于当地的省级官员都有利于当地将历史名人作为本地文化符号,本地政府在基层政策引导上易获得响应、提高治理绩效,因此用来作为当代政府治理能力的工具变量。这种文化的影响可以通过书籍、习俗等形式代代传承,在特定社会环境中长期影响人们的行为偏好(Giuliano和Nunn,2017),潜移默化地影响当代社会治理观念。
(三) 数据描述
自变量:政府治理能力变量包括县域财政收入和转移支付指标。本文治理能力数据来自1998—2003年的《全国地市县财政统计资料》,使用本地财政收入、所有财政收入来测度县域政府治理能力,使用一般补助与专项补助之和表示转移支付。本文的研究需要一个准确时间段来检验政府偏好差异,保证治理效果与其他事件冲击无关。实际上,1994年开始实行的分税制改革是一个逐步调整和全面覆盖的过程,截至1997年年各个县级单位的财税分成结构逐步稳定下来。从《全国地市县财政统计资料》中可以看出,1998年之前几年一些地县财政分成结构开始呈现出从无到有、逐步全国统一化的过程。此外,2003年后中国在一些省份开展了“省管县”财政政策。该政策改变了“省—市—县”三级行政管理关系,并且改变了分税制的激励关系和政府偏好。因此,本文聚焦于财政政策相对稳定的1998—2003年。
因变量:包括县域地区经济增长、发展水平和公共服务产品供给等指标,数据来自2000—2005年《中国县(市)社会经济统计年鉴》。考虑县域发展的滞后性,本文采用滞后两年的中国县域经济数据进行检验。发展水平和公共服务产品供给变量分别包括人均存款对数、每千人固定电话数量的对数、每千人床位数的对数、每千人中学生数的对数以及GDP年均增长率。
工具变量:本文采用1850年前后官绅科举数据,以及县府到江河距离等指标。历史特征变量包括该县所在省1850年前后官学配额(秀才)以及清代时期出身于该县所在省的副省级以上官员数量(Bai和Jia,2016)。1900年前后该县到最近的江河/海岸线距离来自《1901—1920年中国基督教调查资料》。本文用这些历史数据构建工具变量来处理经济发展与地区政府治理能力的内生性。工具变量主要用于对治理能力的估计。在政府间关系模型(9)的估计中,本地政府的治理能力是被解释变量,邻居治理能力N()是解释变量。关于邻居政府的治理能力N(),本文使用“邻居的官学配额”、“邻居清代高官数”、“邻居到江河海岸线的距离”、“邻居的邻居官学配额”、“邻居的邻居清代高官数”以及“邻居的邻居到江河海岸线的距离”等六个变量作为工具变量。
其他变量:包含县域邻接关系、地理特征以及历史经济地理特征。其中,所有县域之间的距离、邻接关系和高程是三个可以相乘的矩阵,用来刻画邻接网络中的溢出强度。自然地理和人文地理特征主要包括县域面积、1998—2003年平均人口、经纬度、平均高程、该县到省会的距离、年均降雨量(mm)、土地特征(适合种植各类作物的程度,包括水稻、小麦、棉花、茶树、糖料作物、油料作物,适宜指数为0—10)、流经该县的河流长度以及河流密度等。这些地理特征和历史特征变量作为控制变量以应对遗漏变量和内生性问题。
四、实证分析
(一) 关于县域政府治理能力的地区竞争估计
本文用本级财政收入、所有财政收入两个指标交替地衡量政府治理能力。表1是政府间关系模型(9)的估计结果。总体上两种测度标准下县域政府治理能力之间负向替代效应的斜率方向和大小一致。表1第(1)、(3)列表示县域政府间是否存在治理能力的邻里竞争关系,结果显示本地与邻居财政收入存在负向相关性。本地的历史特征尤其是县域地区历史政治特征也与本地财政收入负相关。表1第(2)、(4)列进一步显示政府治理能力与历史政治特征显著负相关。同时,一阶段估计结果发现政府治理能力与邻居政府的历史变量有较弱且不显著的关联,这是因为县域地区历史文化特征没有跨地区影响,佐证了使用历史特征变量作为IV的合理性。表1中整体估计结果显示邻里竞争对本地财政收入有负向影响。
表1 县域政府治理能力的邻里竞争估计
IV回归中系数变化主要是因为被解释变量被替换为加总后的所有财政收入,而所有财政收入主要包括本级财政收入、转移支付和税收返还(来自央地分享税种,央地分享税主要是消费税、增值税和所得税)。由于被解释变量发生了变化,变化后的系数主要反映税收结构的剧烈变动。ds/dc1(秀才)的系数显示基层历史治理经验与当代县域治理能力负相关。第(4)列中ds/dc2(高官数)系数为正,意味着治理观念、近代化的文化意识能积累下来,并促进治理能力的提高。
(二) 县域治理能力与私人部门消费能力的估计
本文进一步考虑本地政府和邻居政府治理能力对本地发展的溢出效应,主要探究财政增收竞争关系中政府治理能力对县域治理偏好的影响。本文在实证中逐个替换模型(11)中的被解释变量以估计政府治理能力对不同维度治理效果的影响。《国民经济与社会发展统计公报》采用人均可支配收入指标来衡量私人部门消费能力。在《县域经济年鉴》数据中,最接近的度量指标是城乡居民储蓄存款余额,因此本文采用人均存款衡量私人部门消费能力。根据命题1,私人部门消费与本地政府经济治理目标紧密相关,本文探究政府治理能力对居民人均存款的影响。
本文以人均存款对数测度县域生活水平,在表2中报告了县域政府财政收入对县域经济产出的回归结果。第(1)—(3)列都显示出本地政府财政收入对本地人均存款的显著正效应,说明本地政府治理能力是消费能力提高的重要条件,但邻居政府治理能力则对本地消费能力存在负向影响。不同维度的政府治理能力对本地发展影响不同,其中最能体现本地政府治理能力的本级财政收入对发展影响较小,而所有财政收入对发展结果影响较大。
本部分有两个内生变量,一个是县域财政收入的扰动(式(11)中治理能力的二次项),另一个是邻居的财政收入。前者估计本地财政收入对本地发展的影响,以反映本地政府治理偏好；后者估计邻居对本地发展影响,以反映竞争中的政府治理偏好差异。表2使用的工具变量与表1相同,并且还额外包含了工具变量的高次项来探查历史特征与政府治理能力之间的非线性关系。表2显示本地政府治理能力对消费的正向贡献远远大于邻居治理能力的负向溢出作用。
表2 县域政府治理偏好:人均存款
(三) 县域治理偏好与公共品供给差异
随后,本文将被解释变量替换为其他维度的公共事业发展指标。除了可以直接量化的经济增长和个人消费指标,县域政府治理偏好也与各类经济发展指标有关。考察县域治理偏好需要探究县域政府对公共品的差异性供给。基建设施等公共物品因为能促进生产,被称为硬性公共品或生产性公共品,教育医疗等福利性公共品由于强溢出效应、长期投入、缓慢产出等特点,被称为软性公共品。在县域政府竞争中,硬性公共品能更直接地贡献当地经济增长,比如电信服务设施。2000年前后20年中,电话的普及和电信基础设施的发展极大促进了我国服务业发展和社会生产。电信业的快速发展离不开中央政府和地方政府的治理努力,尤其是地方政府充分利用财政配套资金推动本地电信服务的普及。本文将样本期间电话普及情况作为生产性公共品的代表分析县域竞争与县域治理偏好。此外,基本公共服务(比如教育、医疗等公共品)的供给关乎居民福利的改进。这些福利性公共品的特点是投入长期、产出缓慢和外部性强,一般由中央政府和地方政府按照一定比例承担。我国一度将公共支出责任下放或局部实行市场化改革,比如教育与医疗。20世纪末以来我国的城市化进程同样包含地方基本公共服务均等化的覆盖过程,强调了医疗保障和教育的充分平权。因此本文用县域医疗、教育发展水平研究县域竞争对县域福利性公共服务的影响。
第一,县域治理与生产性公共品发展。改革开放四十多年来,电信发展对中国经济增长有重要作用,郑世林等(2014)指出在电信业发展早期电话基础设施普及显著促进了地区经济增长。因此本文在样本区间内用电信事业发展作为生产性公共品来检验县域政府治理能力与县域发展的关系。表3报告了政府财政收入对公共品供给的回归结果,以每千人固定电话数量对数体现本地电信服务产品供给。表3第(1)—(3)列显示本地政府有自主裁量权的本级财政收入对本县每千人固定电话数量有显著正效应,第(4)—(6)列显示上级调整后的所有财政收入对每千人固定电话数量有显著的正效应。无论是将人口作为外生控制变量的IV(1)还是视作内生变量的IV(2)都显示出一致的估计结果,因此各维度的本地政府财政收入对电信服务发展水平有强促进作用,同时各维度邻居政府治理能力则对本地电信服务发展水平没有显著效应。长期以来,政府以电话初装费、邮电附加费的形式将财政收支与电信建设挂钩,并且2000年国务院出台《中华人民共和国电信条例》要求县级政府将电信服务建设纳入地方建设规划,因此本地政府不得不提供充足的电信服务,促进电信事业建设。命题2中县域政府存在生产性公共品供给偏好的逻辑得到验证。
表3 县域政府治理偏好:电信服务普及率
第二,县域治理与福利性公共品发展。根据命题3,教育和医疗作为基本公共服务的重要内容,在地区之间具备强溢出效应,存在较强替代性,县域政府可能会忽视这种福利性公共品的发展。从表4 Panel A结果可以发现,县级政府本级财政收入与所有财政收入均没有显示出本地与邻居政府治理能力对公共医疗供给有显著影响。2000年前后全国大范围的撤乡并镇减轻了地方政府基层教育财政负担,也使得县域政府忽视了教育公共品的提供责任。直到2006年,国家将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制,才使得基础教育供给得到保障。2006年以前,教育作为长期投入的公共产品难以在短期内对本地经济与社会发展有显著效果,县域政府对教育公共品供给缺乏足够的动力。表4 Panel B第(1)—(6)列的结果没有显示出本地政府治理能力和邻居政府治理能力对本地医疗服务供给的显著作用。这是因为医疗体制改革后,医疗机构预算支出中财政补贴比重长期低于10%。县域政府承担医疗服务供给的支出负担减少,县域政府没有动力主动改善医疗供给。结合对教育供给的分析,本文理论假说3得到验证,即受到公共产品属性和有限财力的约束,县域政府对于福利性公共品的供给缺乏动力。
表4 县域政府治理偏好:福利性公共品
(四) 机制分析②此部分回归结果请见《经济科学》官网“附录与扩展”中表A4—A6。
本部分要进一步分析县域竞争与治理关系的细节:第一,发展条件更好的县域地区会受到更大的晋升激励与政治关注,在县域发展竞争中有更多的主动性,县际财政竞争可能不是普遍现象,治理是由竞争推动,而县域政府没有服务本地的内生动力。因此本文通过删除省会所辖县样本检验县域竞争和治理偏好是否由政治偏好引起。第二,我国官员晋升与考核激励和财政激励两种激励制度是并行的,县域地区政府间财政增收竞争不应该干扰政治激励推动的“GDP锦标赛”,本部分将验证县域财政增收竞争与GDP增长率无关。
第一,“首府县”与县域政府治理。贾俊雪等(2011)指出省会所辖的“首府县”更容易获得政治关注和经济资源,获得更多的经济项目和转移支付。因此,省会所辖县有可能是参与竞争的重要主体,本文剔除“首府县”样本,验证这一猜想。结果发现,邻居政府治理能力对本地政府治理能力的负向影响不再显著。“首府县”的作用说明中国的县域发展与激励制度存在紧密关联。“首府县”承接了更多高行政级别城市的经济资源溢出；同时,由于政府“偏爱”作用,“首府县”有机会获取更多的政治资源,有条件争取到更优惠的行政政策实现财政增收(王垚和年猛,2015)。
如果治理激励完全由获得政治“偏好”引起,那么邻里竞争消失的同时政府间治理效果的交互影响也不会存在,我们通过估计治理效果模型(11)检验这个猜想。以县域政府治理能力与人均存款的估计为例,本地政府财政收入仍对本地人均存款有促进作用,而县域地区间也存在显著的负向溢出,结果稳健。无论县域是否属于“首府县”等政治关注度较高的地区,县域政府仍然积极承担治理责任。
第二,治理机制的相容性:县域治理与GDP锦标赛。GDP是政府治理的核心目标,它不同于本地居民关注的私人消费水平和公共品偏好,比如收入、教育等,而是与县域地区总体社会发展相关。在我国行政领导任命制安排下,县域政府的治理目标函数不仅包括县域地区社会经济发展和公共品部门的治理责任,还包括地区GDP指标的考核竞争(乔宝云等,2014)。本文通过估计财政增收竞争与县域地区GDP之间的关系,探讨财政激励与GDP锦标赛二者是否存在相关性。本文采用2000—2005年县域经济年鉴中的地区GDP数据计算县域年均增长率,估计县域地区政府治理能力对经济发展的影响。结果发现,本地财政收入、所有财政收入与GDP年均增长率都没有显著关联,说明分税制下县域财政竞争格局与GDP锦标赛激励制度互不干扰。
(五) 拓展性分析:转移支付与县域治理①此部分回归结果请见《经济科学》官网“附录与扩展”中表A7—A8。
财政转移支付是中央政府调节地区财力差异、协调区域发展差距的制度安排,地方政府无法就财政转移支付进行增收竞争。本文将解释变量替换为转移支付额的对数,检验中央分配是否能协调县域竞争,财政资源再分配是否促进了县域地区协调发展。
本文检验发现本地政府转移支付收入与邻居政府转移支付收入没有显著相关关系,说明县域政府无法对转移支付进行增收竞争,转移支付能在一定程度削弱县域间竞争。同表2相似,本文将县域政府治理能力指标替换为转移支付对数,将被解释变量替换为人均存款的对数,重新估计治理效果模型(11)。IV估计结果显示邻居政府转移支付收入对本地人均存款仍存在显著的负向溢出效应。一方面,县域政府争取上级政府转移支付是有现实意义的,如果本地政府获得较少的转移支付,则本地将会面临的发展差距会更加严峻。另一方面,中央政府可以通过分配地区财力调控地区发展差距。结合上文对县域财政增收竞争加剧县域发展不平衡的讨论,以财政转移支付方式调节县域地区发展差距、从县域地区层面“先富带动后富”的理念是合理有效的。
本文还检验了以转移支付额对数衡量的县域政府治理能力对生产性和福利性公共品的影响,发现除邻居政府转移支付对本地政府生产性公共品有负向溢出效应,本地政府与邻居政府转移支付对本地公共品供给都没有显著促进作用。
五、结论
本文发现央地财税的制度性安排可以影响县域政府治理能力建设和区域发展偏好；同时,县域政府为了持续扩大本地政府自主管理的财力,倾向于强化经济发展。有限财力和政治绩效考核的共同约束使得县域政府治理更偏好生产性公共品,而非福利性公共品。
基于分析结果,本文认为财政体制改革需要更明晰的治理责任和预算管理,保障具有可替代性强的福利性公共品的供给。为了避免县域竞争导致县域政府忽视公共服务建设,降低县域地区福利水平,中央政府应该遵循事权与财权相一致的原则,推进省级以下政府机构职能变革,加强上级政府责任,增加财力性转移支付,促进区域协调发展。上级政府在进行财政职能调整时,除了考虑转移支付能力和支配财政动机,也需要将地方政府间的相互关系考虑在内,做好不同领域内多级别资源调配和同层级相协调作用的职能建设工作。
