以国企分类改革理论构建中国经济学的微观分析基础*

杨瑞龙

(中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心 北京 100872)

中国特色的改革道路创造了“中国奇迹”。中国模式的本质特征是在坚持社会主义基本经济制度的同时推进市场化改革,让市场机制在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。让市场在资源配置中发挥决定性作用,是马克思主义中国化的新成果,它既标志着社会主义市场经济发展进入了新阶段,也是中国经济学研讨的核心命题。

一、创建中国经济学需要构建微观分析基础

任何一个成熟的经济学理论都有一个特定的研究范式,所谓范式就是在某一学科内被一批理论家和应用者所共同接受、使用并作为交流思想工具的一套概念体系和分析方法。经济学理论通常包括总量(宏观)分析与个量(微观)分析,宏观分析考察的是国民经济作为一个整体的功能,微观分析考察的则是既定资源总量是如何配置的。宏观分析与微观分析有着密切的联系,它们是整体与个体、总量与个量的关系,宏观总量是由每个微观个量加总构成的,任何对整体经济的分析总是要以一定的微观主体行为分析为基础的。

西方主流经济学的鼻祖亚当·斯密(Adam Smith)在《国富论》 ()中创立了流传至今的微观分析框架。该范式在经济人和稀缺性的假设下,研究稀缺资源在什么条件下能够实现最优配置。微观主体在面对生产什么、生产多少、如何生产的决策时,都会涉及如何做出决策、如何相互交易和整体经济如何运行等问题,微观主体根据收益与成本的比较做出最优决策,从而构建了个体主义成本收益分析方法。该理论证明,充分的市场竞争之所以能自动地实现资源的最优配置,是因为市场机制具有收入分配、传递信息、刺激效率等功能,而市场机制发挥作用的前提就是私有产权条件下微观主体的硬预算约束,它证明了私有制条件下的市场经济能自动实现资源配置的帕累托最优,其逻辑背后的价值观就是个人主义与自由主义。

马克思主义政治经济学的开创者马克思、恩格斯在社会人假设下形成了整体主义阶级利益分析方法,该研究范式从资本主义的细胞组织商品入手,基于劳动价值论创立了剩余价值理论,论证了随着生产力的发展资本主义的基本矛盾不断激化,最终导致了资本主义灭亡。未来社会的微观基础是随着公有制替代私有制,商品货币关系将消亡,走向一个个人自由全面发展、共同富裕的新社会。该研究范式遵循集体主义价值观,从理论上证明社会主义替代资本主义的历史必然性,其理论逻辑背后的价值观是集体主义。在苏联时代,以斯大林的《社会主义经济问题》为代表,政治经济学演化为以计划经济为研究对象的传统政治经济学,该理论的微观基础就是在所有制结构上,实行大一统的国营企业制度；在决策结构上,中央集中决策,企业完全从属于政府；在信息结构上,自上而下传递指令性计划；在动力结构上,取消物质利益刺激,实行平均主义分配。

中华人民共和国成立之初,我国基本上复制了苏联模式,实行高度集权的计划经济模式。父爱主义下的国营企业软预算约束导致投资饥渴、进口饥渴,不可满足的投资需求遇到资源约束,最终表现为不断重复出现的短缺现象。党的十一届三中全会开启了对这一低效率的计划经济体制的改革,改革的核心内容就是引入市场元素。随着改革的不断深入,我国对计划与市场关系的认识也在不断深化。我国从一开始提出要把计划建立在价值规律的基础上,到20世纪80年代初中期提出要建立有计划的商品经济,再到80年代后期提出要建立社会主义商品经济,构建国家调节市场、市场引导企业的经济运行机制,邓小平南方谈话后,确认了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。党的十八大以来,经济体制改革进入新时代,改革的方向是让市场在资源配置中发挥决定性作用与更好发挥政府作用。改革开放创造了“中国奇迹”,习近平总书记在纪念改革开放40周年的大会上指出:“40年春风化雨、春华秋实,改革开放极大改变了中国的面貌、中华民族的面貌、中国人民的面貌、中国共产党的面貌。中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃！中国特色社会主义迎来了从创立、发展到完善的伟大飞跃！中国人民迎来了从温饱不足到小康富裕的伟大飞跃！中华民族正以崭新姿态屹立于世界的东方！”

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,这一前无古人的伟大实践创造了“中国奇迹”,但在理论上回答社会主义基本经济制度与市场经济的有机结合时遇到了一系列难题。传统政治经济学与西方主流经济学尽管在价值观及理论逻辑上是根本冲突的,但在回答社会主义是否可以与市场经济结合时结论是相似的,那就是两者是不兼容的。西方主流经济学认为,市场机制配置资源的制度基础是私有制,计划经济向市场经济过渡的必要前提就是实行全面的私有化；传统政治经济学认为,随着消灭私有制,商品货币关系将消亡,生产、消费、分配将由计划来调配。然而,中国的改革实践证明了社会主义是可以与市场经济相结合的。我国的改革实践已经走到了理论的前面,为此,我们必须进行经济学理论创新,创建具有中国特色、中国风格、中国气派的经济学理论体系。2022年4月25日,习近平总书记在中国人民大学考察时指出:“加快构建中国特色哲学社会科学,归根结底是建构中国自主的知识体系。要以中国为观照、以时代为观照,立足中国实际,解决中国问题,不断推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展,不断推进知识创新、理论创新、方法创新,使中国特色哲学社会科学真正屹立于世界学术之林。”中国经济学不同于国别经济学,它作为一门自成一体的经济学理论体系应该具有一定的研究范式。中国经济学的核心内涵就是以中国为观照、以时代为观照,立足中国实际,在马克思主义政治经济学的指导下,在继承与光大中华传统优秀文化及吸收现有经济学分析体系中有用成分的基础上,直面中国改革和发展中面临的难点与重点问题,在解决实际问题中形成规律性认识,进而形成系统性的中国自主的经济学知识体系。中国自主的经济学知识体系包括基于对中国实际科学认识的规律体系,基于规律性认识提炼出来的范畴体系,基于范畴的累积及范畴之间逻辑关系的梳理而形成的理论分析体系,基于理论分析体系之上的一套学术体系、学科体系与话语体系,以及理论联系实际的方法论体系。

基于实践逻辑与理论逻辑的相统一,中国经济学是基于对“中国道路”、“中国模式”的研究而提炼出一般的经济学理论体系。中国模式大体具有以下主要特征:关于改革目标,建立社会主义市场经济体制；关于基本制度框架,坚持以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构；关于经济运行机制,发挥市场机制的决定性作用与更好地发挥政府作用；关于改革方式,坚持在党中央领导下渐进推进改革,处理好顶层设计与“摸着石头过河”之间的关系；关于改革的环境,处理好改革、发展与稳定之间的关系。中国经济学的核心命题就是要揭示社会主义与市场经济之间的逻辑关系,因此,它同样需要一个扎实的微观经济分析基础,以揭示在社会主义市场经济体制下微观主体的行为方式与行为特征,以及市场机制发挥作用的条件与方式。

对微观主体行为的分析显然是传统政治经济学的短板。传统政治经济学认为社会主义条件下由于商品货币关系的消亡,计划是配置资源的唯一方式,不仅企业的所有权归属于政府,企业的决策权也由政府控制,企业行为完全从属于政府。因此,事实上没有独立的市场主体,市场机制也不发挥作用,从而缺失对微观主体行为的分析。西方主流经济学能较好地解释以私有制为基础的市场配置资源的事实,其揭示市场经济运行的一般规律可以为我们所借鉴,但一成不变地照搬照抄是不互取的。因为我国在以公有制为主体、多种所有制共同发展的条件下发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,如果把西方的微观经济学作为中国经济学的微观分析基础,那么私有化就是大前提,这显然与中国的具体国情不相符合。

我们在构建中国经济学的微观分析基础时必须考虑以下事实:第一,中国处于社会主义初级阶段；第二,中国是一个超大型发展中国家；第三,中国正处于市场化、工业化、城市化的转型时期；第四,中国是一个开放型经济体；第五,中国在数字经济方面后来居上。这些约束条件是生产者、消费者和政府以及其他行为主体在做出微观决策时必须考虑的外部因素。这些约束条件也是中国微观经济学区别于传统西方微观经济学的关键要件。中国特色微观经济学的核心命题是基于中国的改革实践,揭示在社会主义基本经济制度下市场机制是如何在资源配置中发挥决定性作用的经济学逻辑。

重构中国经济学的微观分析基础的理论难点主要有:第一,如何在坚持社会主义基本经济制度的同时重塑市场主体?关注的重点问题包括国有企业改革与民营经济的发展,特别是如何在坚持国有经济为主导条件下通过改革把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。第二,如何构建适应社会主义市场经济内在要求的分配体系?兼顾公平与效率、实现共同富裕是社会主义分配关系的重要体现。在社会主义市场经济条件下,不同的所有制构成了不同的生产条件,生产条件在不同社会成员之间分配和在不同生产部门之间分配的状况直接影响收入的公平分配。与这样一种所有制结构相匹配,中国采用按劳分配与按生产要素分配相结合的分配制度。第三,如何解读具有中国特色的市场取向改革道路?其主要任务是在深入研究中国改革经验的基础上,解释中国渐进式改革道路为什么有可能完成向社会主义市场经济过渡的现实路径与原因。第四,如何揭示在非同质性微观基础条件下市场机制配置资源的方式?中国经济正处于转型之中,它的微观基础具有明显的非同质性,具体表现为区域发展不平衡、城乡发展不平衡、收入分配不平衡、结构不平衡等。当微观基础不同质时,市场机制配置资源就会呈现复杂的过程,我们不能照搬照抄西方主流微观经济学,而应根据中国的具体实际,揭示市场机制配置资源的具体方式与路径。第五,如何揭示中国特色的政府与市场之间关系?中国增长模式与改革经验既不同于西方微观经济学强调的政府不干预理念,又有别于传统的发展型国家理论所强调的政府干预理念,实际上是追求政府和市场的合作双赢。因此,我们既要发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,同时也要更好地发挥政府的作用。

二、国有企业与市场经济的兼容性是中国经济学微观分析基础的核心命题

中国体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,其遵循的基本原则是在以公有制为主体、多种所有制共同发展的条件下发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。为此,我们需要通过国有资本在公益性及有关国计民生行业中的主导地位来确立公有制的主体地位。事实上,市场并非是万能的,外部性、信息不对称等因素会导致市场失灵,国有企业因其不仅追求微观效应,还承担了比较多的社会责任,从而可能成为解决市场失灵的有效途径。此外,中国正处于体制、结构等全面转轨过程中,市场难以实现跨越式经济发展任务,而国有企业则有助于将有限的资本、技术等稀缺资源投向关键行业,为经济发展提供基础性条件。特别是在全球化的竞争格局下,企业竞争的背后是国家之间的竞争,因此通过国有经济的战略性调整和混合所有制改造,做强做优做大国有资本,培育具有全球竞争力的一流国企,对于在世界竞争格局中实现中国整体的竞争优势和国家意志具有很重要的作用。

在发挥国有经济主导地位的条件下,我们必须通过改革让市场机制在资源配置中发挥决定性作用。市场机制配置资源必须具备以下基本条件:一是微观主体具有硬的预算约束；二是在产权明晰化条件下,行为人在市场交换中对他所买卖的商品或劳务有着充分的选择自由,并在市场上展开平等的竞争；三是行为人必须对其自由选择的后果承担完全的责任；四是在决策权分散化的条件下,市场价格体系为行为人的自由选择提供信息和激励,并自发地协调他们的理性选择行为；五是更好地发挥政府的作用。也就是说,市场交易本质上是产权交易,市场机制发挥作用的前提是具有硬预算约束的市场主体对市场信号的变动做出灵敏及时的反应,这就必须解决国有企业与市场经济的兼容性问题,而解决的思路就是要在积极发展民营经济的同时推进国有企业的产权制度改革,把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

然而,我们在回答国有企业如何与市场经济相兼容时遇到了理论上的难题。西方主流经济学告诉我们,交易本质上是产权的交换,只有私有产权,才能硬化市场主体的预算约束,从而才有明确的预期与目标。没有产权明晰的市场主体,就没有市场机制,也就没有市场效率。有一个非常著名的理论叫作公地悲剧,即一旦产权归属不清楚,一定会造成产权的拥挤。因此,用此理论来指导国有企业改革就只有非国有化一条路可走。显然,只要在社会主义的基本经济制度下发展市场经济,私有化是一条无法走通的改革道路。经典政治经济学在劳动价值论和剩余价值论基础上揭示了无产阶级与资产阶级之间阶级矛盾的不可调和性,劳动者的个体利益只有在整个工人阶级获得整体解放时才能实现最大化,而这只有通过消灭私有制、建立公有制才能达到。伴随着公有制替代私有制,计划经济也将替代市场经济,计划经济的所有制基础就是公有制。按照这一理论逻辑,坚持社会主义,就应坚持公有制,市场经济只能与私有制相兼容。

理论上的冲突无法掩盖一个基本事实,那就是两大理论体系对于国有企业在社会主义市场经济体制中到底应该扮演什么样的角色都难以做出清晰的判断。但是,实践远远走在了理论的前面。自从20世纪80年代初改革的重心从农村转向城市后,我们就确定了国有企业改革是城市经济体制的关键环节,并一直在探索国有企业不同的组织方式,总体思路就是在保持国有独资或控股的条件下,通过选择不同的企业组织方式让国有企业成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体,从而找到国有企业与市场经济相兼容的方式与途径。

(一) 第一阶段的改革探索(20世纪80年代初中期):放权让利逻辑下的国有企业改革

改革之前,我国实行的是高度集权的计划经济体制,国营企业成为全民所有制的实现形式。国营企业制度是一种生产资料归属于政府并由政府来直接经营的企业制度,它构成了高度集权型计划经济体制的微观基础。国营企业对政府的纵向依赖导致企业的软预算约束,企业既不能自主经营又不能自负盈亏的后果使得企业具有强烈的扩张冲动与投资饥渴症,从而重复制造出排队、等待、强制性替代、票证等短缺现象。

党的十一届三中全会拉开了我国改革开放的大幕,从最初要把计划建立在价值规律的基础上,再到要构建有计划的商品经济体制,初步承认商品经济是社会主义经济中不可逾越的发展阶段。我国吸收了东欧经济学关于集权与分权的改革思想,试图通过国家向企业的放权让利,把国营企业改造成为能够自主经营、自负盈亏的相对独立的商品生产者与经营者。这一时期主要通过以下几个方面“扩大经营自主权”:一是允许国有企业在生产计划、产品销售、资金使用等方面拥有部分自主权；二是首创于四川的利润留成制度,包括基数利润留成加增长利润留成、利润包干、超计划包干和亏损包干等；三是国家从“收”和“支”两个方面采取了“两步利改税”和“拨改贷”的改革。这一阶段改革的特点是在不改变国营企业原有的隶属关系与产权归属的前提下,通过扩大企业自主权特别是增量收益的处置权,引入物质利益刺激机制,调动企业的生产经营积极性。企业对市场信号及对利润的敏感度明显增强,企业的经营绩效也有所提升。但是,放权让利改革只赋予了企业一部分增量收益支配权及部分经营权,没有从根本上改变政府拥有企业所有权及绝大部分经营权的现实,因此国有企业的软预算约束并没有得到根本的改变。

(二) 第二阶段的改革探索(20世纪80年代中后期):“两权分离”逻辑下的国有企业改革

党的十三大明确提出了要建立社会主义商品经济体制,构建“国家调节市场、市场引导企业”的经济运行机制。1988年2月国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》,按照所有权与经营权分离的原则,通过签订承包合同,确定国家与企业之间的责、权、利关系,其基本原则是包死基数、确保上缴、超收多留和欠收自补。其基本形式有:上缴税利递增包干；上缴利润基数包干,超收分成；微利企业上缴利润定额包干；亏损企业减亏包干。这一阶段改革的特点是在不改变企业所有权归属的前提下,通过承包合同下放企业经营自主权以及相应的责任,重建国有企业的微观利益机制和权利主体。同时,在一些改革先行地区,一部分具备条件的国有企业按照所有权与控制权相分离原则试行股份制改造。

所有权与经营权分离的改革模式改变了传统国营企业的性质,在承包或租赁合同期限内,只要企业没有违法或违规行为,企业就能够根据自身的利益目标,独立地对市场信号的变化做出反应,并对决策后果承担责任,政府不能随意干预企业的经营活动。两权分离的改革使国营企业演化为国有企业。国有企业与传统国营企业的重大区别是企业不再是政府的行政附属物,而是拥有经营自主权的相对独立的商品生产者与经营者。但是,两权分离的改革并没有真正解决国有企业政企不分、产权模糊等问题。国有企业既依赖政府又依赖市场的双重依赖特征,使得国家能够下放权利但难以下放责任,即企业能负盈但不能负亏。特别是较短的承租期使企业在经营中具有明显的短期行为倾向,承包人一般只考虑承包期内的事情,较少关心企业长期发展,甚至出现竭泽而渔的短期行为。

(三) 第三阶段的改革探索(邓小平南方谈话后的90年代):产权多元化逻辑下的国有企业股份制改造

20世纪90年代初,邓小平南方谈话把计划与市场看作是资源配置的不同方式,改革目标是建立社会主义市场经济体制。党的十四大明确了国有企业的改革方向是建立适应市场经济和社会化大生产要求的现代企业制度,其具体内涵是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。其改革的重点为:一是规范股份制改造,通过公开透明的资产评估确认国家在股份制企业中拥有的股权,并凭借股权拥有相应的收益权与控股权；二是其他投资者入股股份公司,形成国有股权与其他投资主体共存的混合所有制企业,以产权多元化实现产权关系明晰化；三是公开上市,相当一部分国有企业改制后,在国内主板、香港证交所以及国外公开上市,通过公开上市来规范两权分离的法律形式；四是完善公司法人治理结构,提高国有资产的运营效率。

过去我们定义国有企业的重要标准就是国家对企业拥有完整的所有权,而股改后的国有企业则呈现三种形态:国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业,后两种是典型的混合所有制企业,国有企业不仅指国有独资公司,也包括国有控股公司。党的十四大明确提出了混合经济是公有制的实现形式,从宏观上看,只要国有企业对国民经济命脉及关键行业保持控制力,我们就可以判断公有制在国民经济中仍然占据主体地位；从微观上看,只要国有股权在企业内保持控制力,就可以认定该企业的国有制性质。

针对国有企业亏损面扩大,我国于20世纪90年代末在构建“现代企业制度”的同时展开了“抓大放小”和“战略性重组”改革。为实现“三年脱困”计划,中央推出了包括兼并重组、主辅分离等在内的一系列政策措施,尤其是成立了四家专门的金融资产管理公司,对部分符合条件的重点困难企业实施“债转股”改革。

(四) 第四阶段的改革探索(21世纪初开始):优化所有权约束逻辑下的国有资产监管体制改革

为了优化国有资本所有权的约束方式,确保国有资产的保值增值,我国于2003年专门成立了国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”),在政资分开的基础上实现政企分开,使国资委真正履行一个出资人的职责。成立国资委后,国有资产管理监督制度的改革主要围绕以下几个方面展开:第一,完善所有权主体的功能。由国资委代表国家行使国有资产所有权职能,形成权利、义务、责任相统一,管资产、管人与管事相结合的国有资产监管主体。第二,实行国有资产分级管理。中央政府与地方政府分别代表国家行使国有企业的所有者职能,国资委负责监管中央政府所属企业的国有资产,地方政府的国有资产管理机构负责监管地方所属企业的国有资产。第三,规范股份制改造,防止国有资产流失。第四,国资委对国企的监管从“管资产”为主向“管资本”为主转变。第五,规范与完善公司治理结构。第六,进一步实现国有企业的主辅分离、辅业改制。

十八大前,经过三十多年的艰辛探索,国有企业通过改革逐渐走向市场,国有制的组织形式伴随着改革的深化而发生变化。从国营企业向国有企业转变,从国有企业向混合所有制企业转变,国有经济不仅通过实物形态的国有企业体现,也可以通过价值形态的国有资本来体现。深化国有企业改革,明显提高了国有企业与市场经济的兼容性。

国有企业改革所取得的成绩是有目共睹的,但以上改革尚没有真正解决国有企业与市场经济的兼容性问题,距离改革目标尚有一段距离。第一,尚没有真正解决政企不分问题。国有企业若要成为真正的市场竞争主体,就必须实现政企分开,避免政府对企业的行政干预,但国有制的性质决定了只能由政府代表国家来行使所有权,如果政府完全不履行所有者职能,将可能使国有制名存实亡。第二,尚没有真正解决所有权的自由转让问题。国有企业要成为真正的市场竞争主体,所有权就必须能自由转让,这不仅是市场机制配置资源的必然要求,也是保证股东能通过行使退出权对公司实施有效股权约束的条件。但是,一旦国有股可以自由转让,国有制就难以保持。在政企不分及所有权不可转让条件下对国有企业进行股份制改造,就不仅难以解决产权明晰、权责明确等问题,而且容易发生“内部人控制”现象,导致国有资产流失。

十八大以来,国有企业改革进入新阶段,通过分类改革实现国有经济布局优化与大面积推广混合所有制改革成为国有企业改革的重点。习近平总书记一再强调,国有企业要搞好就一定要改革。推进国有企业改革,要有利于国有资本保值增值,有利于提高国有经济竞争力,有利于放大国有资本功能,要理直气壮地做强做优做大国有资本与国有企业。国有企业改革模式与方式要符合国情,遵循市场经济规律。必须加强党对国有企业的领导,把党的领导嵌入公司治理之中。通过改革真正确立国有企业的市场主体地位,增强国有企业内在活力、市场机制力、发展引领力。

三、以分类改革逻辑构建国有企业与市场经济相兼容的微观基础

构建中国经济学微观分析基础的核心命题是国有企业与市场经济兼容性。本文认为,可以遵循分类改革的逻辑来解决国有企业与市场经济的兼容性,构建社会主义市场经济有效运行的微观基础。

(一)分类重构微观基础,实现国有经济与民营经济的共同发展

自从我国确立了市场化改革方向,有关国有企业与民营经济关系的争论一直没有停止过,究竟应该“国进民退”,还是应该“民进国退”,众说纷纭。尽管主张“国进”或“民进”的观点针锋相对,但这些观点背后隐含了相似的逻辑,那就是发展民营经济与坚持国有经济的主导地位是相互矛盾的,发展民营经济必将动摇国有经济的根基,或者做大做强国有企业必将伤害民营经济的生存环境。其实这种非此即彼的观点恰恰因为没有正视中国特色社会主义在经济体制上的最大特色就是社会主义市场经济体制。

我国坚持在社会主义基本经济制度下发展市场经济,以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构构成了社会主义市场经济的所有制基础。发展壮大国有经济,国有经济控制国民经济命脉,对于发挥社会主义制度的优越性,加强党的领导,增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力具有关键性作用。因此,“民进国退”的改革方向是不足取的,更不能选择私有化的改革道路。

建立社会主义市场经济体制意味着要让市场机制在资源配置中发挥决定性作用,而市场机制有效配置资源需要相应的微观基础,包括产权关系明晰的企业具有硬预算约束,并能够自主经营、自负盈亏；自由、平等的市场竞争秩序与市场体系；由市场供求关系决定的价格具有充分的弹性；市场的开放性；政府主要运用经济手段调控经济；等等。市场交易本质上是产权交易,因此推进产权制度改革是建立社会主义市场经济体制的关键。产权制度改革一方面包含大力发展民营经济,另一方面包含通过国有企业的改革把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场主体。因此,事实上,民营经济是社会主义市场经济的有机组成部分,“国进民退”不应该是我们选择的改革方向。

在实践中之所以产生“国” “民”冲突的思维定式,除了存在一些理论上的偏见,更重要的是国有经济与民营经济发挥作用的领域发生了一定程度的错位,即该国有经济发挥作用的领域过度市场化,导致市场失灵现象的发生,不能满足社会需要；该市场化的领域国有经济又过度参与,导致与“民”争利的现象产生,扭曲了市场机制。适应社会主义市场经济内在要求的微观基础既不能“国进民退”也不能“民进国退”,而应该“国民共进”,即国有经济与民营经济之间的关系应该是相互促进、相互融合、相互渗透的协调发展关系,而不是相互割裂、相互排斥的关系。党的十九大报告再次强调,必须毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。习近平总书记对两个“坚定不移”做出了精辟的阐述:“在功能定位上,明确公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础；在产权保护上,明确提出公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯；在政策待遇上,强调坚持权利平等、机会平等、规则平等,实行统一的市场准入制度；鼓励非公有制企业参与国有企业改革,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业,鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。”构建一个“国民共进”的社会主义市场经济体制的微观基础,关键是实现国有经济的布局优化,让国有经济与民营经济在不同的领域发挥各自优势,相互促进,共同发展。

(二)推进国有企业的宏观分类改革,实现国民经济布局优化

如何既能有效发挥国有经济的主导地位又能发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,关键是要实现国有经济布局优化。国有经济布局过宽,可能不利于发挥市场机制的决定性作用；国有经济布局过窄,可能不利于发挥国有经济的主导作用。国有资本应该有所为、有所不为,有进有退。国有经济应该通过布局优化和结构调整,推动国有资本向重要行业和关键领域集中,包括涉及国家安全、国民经济命脉的行业；提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的行业；前瞻性战略性新兴产业；新型基础性设施建设。应培育一批世界级龙头企业,加强国家在经济、科技、国防、安全等领域的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。国有企业不仅通过改革成为具有核心竞争力的市场主体,还应该在创新引领方面发挥更大的作用,在提升产业链供应链水平上发挥引领作用,在保障社会民生和应对重大挑战方面发挥特殊保障作用,在维护国家经济安全方面发挥基础性作用,特别是要着力抓好实业主业发展,推动国有企业追求高水平、高层次、高效率的经济价值和社会价值的创造,筑牢国有企业高质量发展的坚实根基。而那些效率低下、规模较小、市场竞争度高、市场需求变化快、产业重要性和关联度小、国家对其承担的风险大于其上缴的收益的竞争性国有企业,则适宜采用民营化的方式实现国有资本的退出。

实现国有经济布局优化的关键是明确国有资本进入或退出的门槛或标准,从而可以分别界定国有经济与民营经济不同的投资及经营领域。本文作者20世纪90年代中期发表在《经济研究》等期刊上的论文提出了国有企业分类改革的逻辑与具体改革方案。这些研究用一个委托代理分析框架证明了在国有控股条件下进行股份制改造有可能改善效率,却很难避免国有资产的流失,主张并非需要对所有的国有企业都进行市场化改造,而是应该根据国有企业所处行业不同及所提供产品性质的不同选择不同的改革模式。国有企业分类改革战略的基本内容是,把国有企业所处的行业分为竞争性与非竞争性两大类,把国有企业提供产品的性质分为公共产品与私人产品两大类,行政性垄断并提供公共产品的企业适宜选择国家所有政府经营的国有国营模式,自然垄断并提供私人产品的国有企业适宜选择国有资本控股下的股份公司即国有国控模式,大型竞争性国有企业适宜进行产权多元化的股份制改造,中小型竞争性国有企业适宜进行民营化改造。

国有企业分类改革的思路在党的十八大以后得到了确认。中共中央、国务院于2015年发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)明确指出,通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。该文件把国有企业明确划分为商业类和公益类,商业类分为主业处于充分竞争行业的商业一类国有企业以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务的商业二类国有企业。其中商业一类国有企业实行公司改革,国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股；而公益类国有企业则采取国有独资形式,但允许非国有企业参与。处于商业二类的国有企业,则要保持国有资本控股地位。国务院办公厅于2016年发布的《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》(国办发〔2016〕56号)除了上述分类改革要求,还进一步提出了国有资本运营要与产业转型和升级联系起来,明确了国有企业承担的产业政策和宏观调控的功能。进一步地,本文作者主持的研究从产品性质及行业特征完善了国有企业分类改革方案。国资委于2020年发布的《国企改革三年行动方案(2020—2022年)》进一步提出要分类分层推进国有企业混合所有制改革。我们提出的竞争性、非竞争性的划分标准与公益类、商业类的划分标准其实并没有本质性的不同,只是侧重点有些差别。公益类及自然垄断行业属于非竞争性领域,属于商业一类的国有企业则一般处于竞争性领域。

实施分类改革的前提是明确分类标准,即到底哪些领域适宜政府发挥作用。如果按照“谁出资、谁分类”的主观标准来实施分类改革,既可能会增大企业主管部门的自由裁量权,也可能让企业无所适从,从而有可能会延缓国企改革的步伐。我们主张还是应该制定可客观度量的国有企业分类标准。具体来说,可以参照国家发改委在产业政策的制定与实施中形成的细化产业划分标准,也可以吸取国外产业规制中采用的产业细分原则,对那些“公共产品、公益类产品及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”进行科学的细分,并作为“行业细分负面清单”向社会公布,同时对竞争性或者商业一类的产业也做出明确的界定。每一个国有企业在选择具体的改革模式时到底更适合解决市场失灵、实现国家的产业政策或者追求社会利益,还是更适合走向市场,不再是简单地完全由出资方说了算,而是根据这些客观分类标准来决定企业在改制中政府是绝对控股、相对控股、参股还是完全退出。根据客观的分类标准,除了在提供公共产品及基本公益类服务的领域主要采取国有独资方式,对于处于自然垄断行业的国有企业在保持国有控股的条件下,应积极推进混合所有制改革,改革国有资本的监管体制。对于处在竞争性行业的国有企业则宜控则控、宜参则参、宜退则退。通过国有经济的布局优化,让国有经济与民营经济在各自适合发展的领域相互促进、共同发展。

(三)推进国有企业的微观分类改革,提升国有企业的市场竞争力

为了适应社会主义市场经济的要求深化国有企业改革,我们不仅要推进国有企业的宏观分类改革,而且也要推进国有企业的微观分类改革。所谓宏观分类就是根据国有企业所处行业与所提供产品性质的不同进行分类,实现国有经济的布局优化；所谓微观分类则是对进行产权多元化改制后的国有企业根据其不同的产权结构实施不同类型的改革。

第一,对于实施公司制改造后的自然垄断企业的下属公司实施不同类型的改革。《国企改革三年行动方案》提出了要分层分类深化混合所有制改革(以下简称“混改”)。混改的重点是国有资本投资、运营公司出资的子公司,原则上,进行商业一类的子公司混改时国有资本可以控股也可以参股,而对于商业二类子公司混改则要保持国有资本的控股地位。但我们应该看到,从20世纪90年代开始,我国大部分自然垄断性国有企业先后改制后在海内外公开上市,上市后不仅形成了复杂的控股结构及多级委托代理关系,而且企业普遍进行多元化经营,不少央企凭借其垄断地位所获得的市场支配势力与融资优势,形成了庞大的营利性副业,使得其主业投资不足,同时在竞争性领域出现事实上的“与民争利”。比如,大规模进入房地产行业,很多地方的“地王”都是央企,成为房地产泡沫的重要推手。因此,我们应在明确“微观分类 ”的前提下推进央企的混改,具体途径就是加快央企的“主辅分离”,对于央企中处于国计民生领域的主业进行国有资本占控制地位的混改,而对于处在一般性竞争领域的辅业进行产权多元化的股份制改造,也可以由民营资本控股。中共中央、国务院于2020年发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求在重点领域按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的原则发展混合所有制经济。换而言之,在非竞争性领域混改要强调国有资本控制地位,重点是通过混改改善经营机制。而在竞争性领域我们甚至可以让国有股权转化为优先股,强调国有资本的收益功能,不强调控制权。

第二,对于处在垄断行业不同产业链的国有企业实施分类改革。在自然垄断行业保持国有经济主导地位,这不等于在该领域排斥市场竞争。自然垄断性行业对整个国民经济具有支撑作用,原则上在该行业的企业应该保持国有资本的控制地位。但是,垄断行业是由一个很长的产业链组成的,其中某些环节是具有竞争性的,如果由政府控制可能会导致低效率。因此,《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调通过在垄断行业的竞争性环节引入市场机制来稳步推进自然垄断行业的改革。除了继续推进以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的垄断企业改革,还应该加快实行垄断行业中竞争性环节的市场化,在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面排除所有制歧视,实现各类所有制主体公平竞争,打破行政性垄断,防止市场垄断。比如,有序放开用电计划和竞争性环节电价,适时放开天然气源及其销售价格,推进油气管网对市场主体公平开放,不同市场主体参与铁路运输业务的适度竞争,放宽服务业领域的市场准入,等等。对垄断必要的规制以及对垄断性行业竞争性环节市场化改革的推进不仅有助于提高垄断企业的经营效率,而且有助于保护消费者的利益。

第三,分类构建国有资产监管模式。国资委主要代表国家行使对经营性国有资产的所有权,建议公益类国有企业划归财政部管理,或者在国资委下设置一个相对独立的非经营性国有资产监管部。国有资产实行分级管理,并在政资分开的基础上实现政企分开,即国资委负责监管中央所属企业的国有资产,监管模式从“管资产”向“管资本”转变,不再具体干预企业的日常经营活动,而专注于实现国有资产的保值增值。为了避免国资委或者企业总部过多干预下属企业的日常经营活动,可以推进国有资本授权经营体制改革,把集团总部改造成为承担“管资本”职能的控股公司,建立起“国资委—国有资本授权经营公司—股份公司”的国有资本监管体系；地方国资委监管地方所属企业的国有资产,为了减少地方政府对企业的过多干预,可以在国资委与国有企业之间成立具有独立法人地位的国有资产经营公司,并通过股权约束实现国有资产的保值增值,并形成“地方国资委—国有资产经营公司—股份公司”的三级委托代理关系。

第四,分类完善国有企业的治理模式。考虑到现代公司治理正从过去的股东利益最大化模式向利益相关者利益最大化模式转变,以及公有制企业更关注劳动者权益的特征,国有企业的治理结构创新不能完全照搬西方模式,而应既能够体现现代市场经济要求,又要具有中国特色,充分考虑到党的领导、市场竞争要求、物质资本逻辑与人力资本分享企业所有权逻辑等。具体来说,就是要在国有企业分类改革原则的指导下,通过加强党组织的领导作用来体现国有企业的制度属性；通过共同治理和相机治理相结合的方式来重构具体的治理机制。共同治理模式包括两个并行的机制:董事会和监事会。董事会中的共同治理机制可以确保产权主体有平等的机会参与企业重大决策；监事会中的共同治理机制则可以确保各个产权主体平等地享有监督权,从而实现相互制衡。相机治理机制的基础是企业所有权的状态依存特征,其设计目的在于确保在非正常经营状态下,受损失的利益相关者可以有合适的制度来帮助其完成再谈判。第五,根据国有资本不同的持股状态分类优化国有企业的经营机制。除了一部分国有独资公司,大部分国有企业在进行了混合所有制改革后形成了国有资本绝对控股、相对控股及参股的不同状态,从而应该构建与这种不同股权结构相适应的经营机制,特别是对于国有资本相对控股及参股的企业,应该健全市场化的经营机制,包括更多采用市场化招聘方式选拔企业经营者,推行经理层成员任期制和契约化管理,全面推动用工市场化,完善市场化薪酬分配机制,对企业高管及技术人员灵活开展多种方式的中长期激励等,从而把这类企业推向市场,使其成为真正的市场竞争主体,并不断提升市场竞争力。