教育经费投入的总量与结构对教育结果的影响*

王晓霞 吴斌珍

(1.首都经济贸易大学劳动经济学院 北京 100070)

(2.清华大学经济管理学院 北京 100084)

一、引言

教育是积累人力资本的重要途径。为了促进教育发展、改善教育公平,增加经费投入往往是重要的政策工具。1995—2018年间,我国教育经费占GDP的比重从3.1%增长到5%,教育经费投入的充分性取得很大进步。然而经费投入的增长是否最终有效地转化为教育结果及其地区均衡性的改善?教育经费的结构对促进教育发展发挥了什么作用?这些问题对于推进建设高质量教育体系具有基础意义,当前还鲜有实证研究给出严谨的答案。

本文基于1995—2018年中学阶段的省级面板数据和中国教育追踪调查(CEPS)等微观面板数据,在较长的时间跨度中考察教育经费总投入对教育产出的影响,并从经费的来源结构和支出结构来理解如何增进经费效率。测度教育产出上,我们在宏观层面使用升学率,在微观层面使用学习成绩。我们关注初中和普通高中两个阶段,主要是因为这两个阶段覆盖面广,对于提升国民素质具有重要意义；而且毕业升学具有选拔性,还有较大的提升空间；同时它们的筹资管理更多依赖基层政府,经费政策调整较多,有清晰的地区差异。

我们首先梳理了初中及普通高中教育经费水平、来源和支出结构及地区均衡程度的演变,并与升学率的趋势和地区差异相关联。然后,我们基于面板固定效应回归模型,构造多组工具变量,评估了教育经费总投入对教育成果的影响。为考虑教育经费结构的作用,我们从资金来源属性和经费支出结构两个方面比较了不同类型的经费投入。为进一步理解教育经费对教育结果的影响渠道,我们还分析了不同来源的教育经费之间的挤入/挤出关系,以及教育经费对家庭教育投入的挤入/挤出关系。

本文的贡献主要有以下几点。首先,我们分教育阶段评估了教育经费投入对提升教育成果的整体有效性,并结合对教育经费投入和教育成果区域分布的演变分析,为教育结果的省际差距下降提供教育投入角度的解释。已有文献多集中于讨论某一类经费支出变动的影响,如“两免一补”、“义务教育工程”建设性支出等(Chyi和Zhou,2014；Shi,2016；汪德华等,2019)。本文在较长时间跨度中考察经费整体变动的效应,基于面板数据,提供了省级层面和个体层面的依据。其次,据我们所知,本文是第一篇基于回归方法估计教育经费结构如何影响教育结果的研究,弥补了之前数据包络分析(DEA)关注相对于当前生产前沿的效率、投入和产出变量选择不统一等局限。我们对经费结构的探讨有助于理解财政性和非财政性经费的作用及二者间的关系,以及不同功能的经费支出对教育发展的作用。最后,我们分教育阶段探讨了教育经费对城乡家庭教育支出的挤入/挤出效应,这有助于理解教育经费投入影响教育结构的机制。现有文献讨论该问题时往往不区分教育阶段,而我们的结果显示各教育阶段的结果差别很大。

二、文献回顾

教育发展的结果既包含教育水平,也包含教育水平的公平,但是教育公平性的发展趋势还不够清晰。一些研究关注教育投入的短期产出——升学率的城乡分布(刘精明,2008；吴愈晓,2013；李春玲,2014；杨奇明和林坚,2014；Li等,2015),普遍发现升至高中及以上的机会有显著城乡差别,并且这一差别有扩大趋势。但现有文献对升学率总体分布的分析并不多(刘精明,2007),且较少讨论近期趋势。本文通过分析最近二十年来升学率的省际分布,考察经费对教育结果的影响,为推进均衡优质教育提供依据。

为提升教育水平、改善教育公平,增加教育经费投入并优化结构是可能的重要途径。Jackson等 (2015)、Hyman (2017)和Lafortune等 (2018)发现,美国的均等化教育财政改革提高了低收入学区的教育经费支出,教学相关支出、生师比、教师收入等随之改善,因而教育产出有所提高:在短期提升成绩,在长期提高受教育年限和收入水平。但是,教育经费增减的效应可能是不对称的。Jackson等(2018)认为缩减教育经费时会尽量避免削减核心领域支出,使得教育结果所受的负面冲击有所弱化,这也意味着改变教育支出的结构可能会影响教育结果。

基于中国的教育经费政策,Chyi和Zhou (2014)、Shi (2016) 发现“两免一补”能够提高初中入学率。“两免一补”的核心是减轻家庭教育负担,因而调整了教育经费的来源结构,但不强调改变经费投入总量。Xiao等(2017)、Tang等(2020)认为2006年农村义务教育经费保障机制改革(以下简称“新机制”)产生了积极的教育结果。“新机制”对经费的核心影响是增加了中央财政对地方公用经费的支持。本文将探讨经费总投入而非某单项变动所产生的效应。关于哪些投入最能够提升教育生产效率,此前研究主要是基于DEA方法展开(李玲等,2014；郭艳芬和柏维春,2017)。DEA关注相对于当前生产前沿的效率,而且不同研究在教育生产中的投入和产出变量选择上差别较大,难以比较。本文使用回归分析,从经费结构角度讨论经费效率,对相关的DEA研究有所补充。

一些研究分析了教育经费在某些支出领域的作用。例如,关于师资配置,师生比下降或教师学历不足会抑制受教育水平和成年收入(Saavedra,2015)；关于提升教师待遇,采用绩效奖励的形式能够改善教学成绩(Muralidharan和Sundararaman,2011),无条件提高教师工资则不会(De Ree等,2018)；又如改善基础设施也可能是教育支出产生积极效果的途径(Cellini等,2010)。本文将按支出功能分析各类教育经费支出对升学率的影响。

教育经费可能挤入/挤出家庭投入,进而影响教育结果。然而对于教育经费如何影响家庭投入,现有研究尚未达成一致。Nordblom (2003)认为公共教育支出与低收入家庭的人力资本投资为替代关系,但是杨娟等(2015)认为低收入家庭面临经济约束,公共教育支出会补充家庭教育支出的不足,而非挤出。Yuan和Zhang (2015)发现财政教育支出挤出城镇家庭教育支出等,但她们没有分教育阶段。本文按教育阶段尝试探讨了这一问题。

三、数据及特征事实

(一) 数据

本文的宏观层面数据为《中国教育统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》1995—2018年的省级统计。数据调整为2015年价格,剔除西藏。教育结果使用初中升学率、高中录取率,并以2010年人口普查、2005年和2015年1%人口调查来补充。各省高考的录取人数来源于《中国教育考试年鉴》,以《普通高等学校招生工作年鉴》、《中国高等学校招生工作年鉴》、各省教育年鉴、各省年鉴等补充。

我们也使用了多个微观数据库,包括中国教育追踪调查(CEPS)2013—2014、2014—2015学年数据,农业农村部2003—2015年农村固定观察点数据,国家统计局2002—2006年9省城镇住户调查等,以进一步检验教育经费的整体成效,以及经费与家庭教育支出之间的挤入/挤出关系。其中,CEPS、农村固定观察点数据均为面板数据,支持控制个体效应。

(二) 特征事实

2005年后,生均教育经费增速显著加快,财政贡献增加(见图1),地区均衡改善。在初中阶段,随着“两基”、“新机制”实施,财政对经费的贡献不断上升。初中经费中公共财政预算经费的占比从1995年的56%上升至2008年的80%以上。在普通高中阶段,2005年之后,民办和混合型高中清理、办学和收费管制等不断推进,各级政府逐渐增加财政保障力度。2005—2018年,普通高中经费中公共财政预算经费的占比上升了约30个百分点,2018年达到75%。从生均经费的地区分布来看,在2005年之前,义务教育“以县为主”的筹资模式依赖地方调动资金的能力,初中生均经费的地区差异逐年上升。2006年“新机制”之后,中央对中西部地区支持力度提升,初中经费的地区均衡不断改善(见图2)。此时在高中阶段,普通高中办学管制加强,各地财政因而加大投入,也改善了经费的地区均衡度。

图1 生均教育经费的时间趋势

图2 基尼系数:各省生均教育经费支出

教育经费上升速度在2005年后提升、省际经费差异缩小说明经费在时间上、省份间均存在不少差异。这些差异为后续基于省级面板数据作回归分析提供了基础,而财政资金贡献度的变动也为考察经费来源结构的影响提供了条件。

教育经费支出用于三个部分:个人部分、公用部分和基本建设部分(见图3)。支出中的个人部分占比最高,其次为公用部分,最低为基建部分。初中和普通高中经费的支出结构基本相似,只是高中运转成本更高,所以公用部分占比略高。总体趋势均有个人部分占比上升、公用部分相对稳定、基建下降的特点。初中个人部分占比的变化可能和清退代课教师、提高教师待遇等政策有关。在财政经费中,随着2006年“新机制”实施,初中财政经费中公用经费的占比逐渐上升,个人部分的占比随之下降,而基建占比一直保持在较低水平。此时财政经费与经费的支出结构也逐渐趋同。高中阶段也有类似的财政经费结构变化。后续的实证分析将关注总经费对教育结果的整体效应以及经费的来源结构和支出结构的作用。

图3 生均教育经费的支出结构

经费支出的公用部分包括商品服务支出和其他资本性支出两部分。公用部分的资本性支出的功能和基建部分相同,只是资金不是来自发改部门。将二者合并可将经费支出按功能划分为三类:个人部分、公用部分的商品和服务支出、资本性支出。初中和普通高中公用商品和服务支出在经费中的占比均较为稳定,资本性支出的占比则先下降后上升再回落。

生均经费支出的各项构成中,除基建部分的地区差异很大之外,其他各项的省际差异变化趋势与生均经费基本一致,在2004—2005年达到峰值,之后持续下降。支出结构的总体变化以及各项支出的地区差异缩小,反映了不同时期我国教育政策财政模式和中央对地方支持重点的变化。这为后续分析考察经费支出结构对教育结果的作用提供了条件。

在教育结果方面,升学率显著改善且省级差距缩小。初中升学率、高校录取率在1995年分别为44.4%、41.2%,2018年达到85.6%、85.5%,高中和大学毛入学率也大幅上升。部分年份的升学率增长由招生政策推动,例如1999—2005年大学扩招政策,不过升学率在其他年份仍然有明显的上升趋势。升学率有一定的省际差异,但是差异逐年缩小。基于各省初中升学率计算的基尼系数在2000年(0.12)之后持续下降,2018年降为0.04。高校录取率的省际差异也显著下降,由各省高校录取率计算的基尼系数由1997年最高点的0.17下降至2018年的0.03。

综上,教育经费和升学率在1995年以来大幅上升,教育经费的来源结构和支出结构也有显著调整。在地区分布上,教育经费和升学率的地区均衡性都在大约2005年之后显著改善。教育经费的整体变动和结构调整由一系列的教育财政政策驱动,省际经费差异反映出教育财政政策的省际差异。本文的实证模型将利用教育经费的跨年波动和省际差异来识别经费对教育结果的影响,并探讨经费结构在其中的作用。

四、实证策略

(一) 基准模型

基准模型使用省级数据来考察初中和普通高中教育经费对教育结果的影响,采用固定效应面板模型,回归方程为:

其中,被解释变量Prom表示升学率,即省份在年份的初中升学率、高校录取率。核心解释变量为Exp,表示省份在年份的生均教育经费的对数,并对经费取三年(当年及前两年)平均。系数代表生均教育经费增加1%时升学率变化的百分点数,反映了经费对教育结果的边际效应,为我们关心的主要系数。

X′为控制变量。P和T分别表示省份固定效应和年份固定效应。ε为随机扰动项。回归以毕业生数为权重。控制变量考虑了以下因素:(1)经济状况,比如人均GDP对数、第一/二产业比重、城乡人均可支配收入对数；(2)适龄人口特征,比如适龄毕业人口数对数、适龄毕业人口的农村比重。适龄的初中毕业生数、普通高中毕业生数分别以9年前、12年前小学入学人数表示,反映外生的升学竞争程度。

我们也试图控制和生均教育经费相关并同时影响升学率的因素,包括:(1)下一教育阶段的供给因素,分别使用滞后一年的高中生均经费和本省高等教育生均支出；(2)家庭教育投入。但考虑到下一阶段的生均经费可能存在反向因果、家庭教育支出可能受教育经费的影响,为获得经费对教育结果的整体影响,基准模式先不控制这两组变量。

基准模型面临的第一个潜在问题是升学率可能在很大程度上由招生名额决定。文献通常认为高校录取率受招生名额限制相对更多,初中升学率则更多地取决于个体需求及教育质量(孙伟增等,2021)。举办高中有较强的自主性,民办学校、超级中学模式等均是自主性的体现。但无论是高中还是高等学校,录取不满并不少见,特别是一些层次较低的学校。总体来看,实际录取数通常会偏离招生计划,而且各年、各省的偏离程度也会不同。另外,有必要指出,如果升学率完全取决于招生计划,那么教育投入的影响应该不显著。因此教育投入的影响显著意味着升学率并不完全由招生计划所决定。不过如果升学率受招生计划影响较大,不能完全反映教育成果的提高,那么基于升学率估计的经费作用很可能被低估。因此本文将分析重点放在初中阶段,因为高校录取率更多受到招生计划的影响。

(二) 工具变量

基准模型面临的第二个潜在问题是遗漏变量问题。例如,如果地方政府对教育的重视程度提升,可能会同时加强教育投入和教育宣传,这样经费对升学率的影响就会被高估。为此,我们将构造多组工具变量,首先用滞后三期的生均经费对数为工具变量。滞后三期的初中生均经费不受当期教育规划、当期政府偏好等因素的干扰。然而排他性假设依然可能不满足,例如教育的积累性意味着早期教育经费会影响学生或学校的质量,从而影响教育结果。因此,我们再利用“新机制”和财政医疗支出构建初中教育投入的工具变量,利用非财政投入的变化和财政医疗支出构建高中教育投入的工具变量。

初中属于义务教育,经费主要受财政投入的制约,可以利用两个财政领域的外生性变动构造这组工具变量:(1) 人均财政医疗支出的对数,基于生产性偏向理论,这代表了财政用于福利支出而非生产性支出的意愿(尹恒和朱虹,2011),可以捕捉一般性的财政支出变化引起的经费变动；(2) 是否受到“新机制”影响。2006年,我国在中西部地区推行“新机制”,新增中央和省对地方教育经费的补充,确立了“以县为主,省级统筹”的经费模式,2007年这一改革推广到东部地区。“新机制”的阶段性推进及其向中西部地区倾斜反映了教育财政改革使教育经费发生的变化。

普通高中属于非义务教育,经费有更多比例来自非财政投入。银行借贷更便捷,则筹资更容易。因此,普通高中经费的工具变量包括:(1) 人均财政医疗支出的对数,反映一般性财政支出的变动；(2) 银行业金融机构贷款余额/GDP,反映非财政经费变动。

(三) 基于CEPS的个体固定效应模型

升学率可能难以完全反映教育成果,特别是当升学率受到招生名额限定影响时。以学生成绩作为教育成果可以缓解这一问题。我们使用了微观面板数据CEPS的2013—2014、2014—2015学年数据,以学生在两次观测中的成绩为被解释变量,使用个体固定效应模型,考察学校层面的经费投入对学生个体教育结果的影响。另外,CEPS提供了学校层面的经费信息,相比省级经费还能反映地区内的经费差异。

回归控制了一系列学生个人家庭特征和学校特征,包括学生是否近视、健康水平、独生子女、网络、课外班、户口类型、学校城乡属性、学校性质(如公立、民办)等,以及个体固定效应、调查轮次固定效应。其中,控制个体特征和家庭特征是为了应对择校(sorting)带来的内生性问题。控制个体固定效应也意味着控制了学校固定效应。此时个人成绩不太可能影响学校投入,分别可以避免反向因果的干扰。

(四) 经费结构

对于教育经费结构的分析,我们分别从资金来源结构和支出结构来区分各种投入,在同一个回归方程中对比各投入的边际贡献。教育经费按资金来源分为公共财政预算经费和非公共财政预算经费两个部分,按支出的功能分为个人部分、公用部分的商品和服务支出、资本性支出三个部分。我们首先在式(1)基础上加入分项的占比。经费结构最优化要求各项占比的系数应当为0,即给定生均经费值,已没有通过增加或减少某项支出来提高教育结果的空间。

我们再直接以经费各构成项(三年平均)为解释变量。由于各构成项的规模相差较大,使用各项的对数会使得各项1%变化相差过大,对数也不便于比较各项的边际效应,因此绝对水平更合适。但是同样1元钱对不同经济发展水平地区的意义有所不同,因此我们以人均GDP为分母来标准化各项目。教育经费结构最优化要求各项经费投入对教育成果的边际贡献相等,即生均经费各构成项的系数值相等。此时我们无法通过财政投入或教育政策构建各经费构成项的工具变量。内生性问题在资金来源结构部分更为突出,因为非公共财政预算经费很可能受到教育结果的反向影响以及不可观测的教育偏好的影响。不过教育结构部分的关键是比较各项投入的系数的大小,只要估计偏差不改变系数大小的排序,那么我们关于哪类投入边际贡献最高的结论依然成立。

五、实证结果

(一) 教育经费的总体影响

1.初中经费的总体影响

表1为初中生均经费对初中升学率影响的基本结果,各列均控制省份固定效应和年份固定效应。第(1)—(4)列结果对应于式(1),初中生均经费的系数均显著为正。第(1)列为基准情形,初中生均经费增加1%,升学率会上升0.11个百分点。第(2)列为了控制高中供给因素,加入了高中生均经费的滞后项。第(3)列中加入城乡家庭教育支出,但由于家庭教育支出可能受到学校经费的影响,仍以第(1)列为基准。第(4)列新增控制分省的线性趋势,以捕捉招生名额随时间稳定增加的影响,此时初中生均经费的系数依然为正,说明招生名额的计划性问题可能不是经费与教育结果关系的替代解释。

表1 初中生均经费对初中升学率的影响

第(5)、(6)列为基准模型设定所对应的工具变量回归结果。第(5)列使用滞后三期ln(生均经费)作为工具变量；第(6)列的工具变量为三年均ln(人均财政医疗支出)和受“新机制”影响。第一阶段统计量均超过10,拒绝弱工具变量假设。工具变量结果与第(1)列基准回归结果一致。初中生均经费增加1%,初中升学率会上升0.08—0.27个百分点。

基于CEPS的个体固定效应回归结果如表2所示,与省级数据得到的回归结果一致。初中学校生均经费额外增加1%时,总成绩将上升1.7分(见第(1)列)。分科目来看,学校生均经费额外增加1%时,语文成绩几乎没有变化,第(2)列系数值很小也不显著,可能的原因是CEPS考察当期经费的作用,而语文成绩进步可能需要长时间积累；学校生均经费额外增加1%时,数学和英语成绩会分别增长1分和0.9分(见第(3)、(4)列)。

表2 学校经费对学生成绩的影响:基于CEPS的个体固定效应回归

2.高中经费的总体影响

表3给出了普通高中生均教育经费对高校录取率的总体影响,第(1)—(4)列为固定效应模型,都显示普通高中经费支出对高校录取率具有显著正向作用。第(1)列为固定效应模型的基准设定,显示普通高中生均经费额外增加1%,高校录取率将上升约0.07个百分点,且在1%水平下显著。第(2)列考虑高校供给因素,控制了滞后一期的大学生均经费对数。我们发现系数有明显下降,说明在高校录取中供给因素的影响比较大,如果不控制,会偏向高估经费的影响。不过控制供给的影响后,经费的系数依然在15%的水平上显著。第(3)列在增加控制了城乡家庭的教育支出后,经费的系数略有增加。第(4)列在基准模型基础上添加了分省的线性趋势,以控制招生计划在各省的线性增长,经费的系数也有所增加。

表3 普通高中生均经费对高校录取率的影响

第(5)、(6)列为基准模型对应的工具变量回归。第(5)列以经费滞后三期项作为工具变量,第(6)列以三年均ln(人均财政医疗支出)、银行业金融机构贷款余额/GDP作为工具变量,此时统计量仍在10以上,但是回归系数相比之前上升至0.4以上。综合固定效应模型和工具变量的结果,应当可以认为普通高中经费的增加有助于提升高校录取率。

(二) 教育经费结构的影响

1.经费的来源结构

我们在基准模型中加入公共财政预算经费的占比以区分经费来源是否为公共财政预算资金,结果如表4 Panel A所示。第(1)—(3)列为初中结果,其中第(3)列使用滞后三期ln(生均经费)为工具变量,第(4)列使用三年均ln(人均财政医疗支出)和受“新机制”影响为工具变量。第(4)—(6)列为高中结果,其中第(5)列使用经费的滞后三期项为工具变量,第(6)列使用三年均ln(人均财政医疗支出)、银行业金融机构贷款余额/GDP为工具变量。初中和高中部分的结果均显示公共财政经费占比的系数为负,说明非公共财政经费与教育结果的相关性更强。如果直接以按人均GDP标准化的两个经费来源项为解释变量来替换生均经费和财政经费的占比,则两个经费来源项的系数均为正,但是非公共财政预算经费系数的值更高,同样说明非公共财政经费与教育结果的相关性更强。

表4 经费结构对升学率的影响:考察各经费项的占比

有必要指出,资金来源结构和教育成果之间的关系可能融合了反向因果的影响,即升学率高的地方能够吸引更多的非财政经费；也可能融合了遗漏变量的影响,比如对教育重视程度的提高有助于同时提高非财政经费占比和升学率。因此我们在这里强调相关关系而非因果关系。来源结构的结果意味着在财政资金依赖度很高的初中阶段,需要注重利用非财政资金,加强非财政资金的筹集。相比于非财政性经费,教育财政拨款往往受限较多,例如规定以财政拨款的固定比例或固定标准支持某项支出。若财政经费的落实困难较大,这些限制容易使资金配置失衡,引发某些功能运转困难(如供暖等),影响教学质量。如果可以通过非财政渠道(例如企业或者公益组织等)筹集资金,便可弥补这些资金缺口,提升教育质量。

2.经费的支出结构

我们按功能将教育经费分成个人部分、公用部分的商品和服务支出、资本性支出,分析各构成部分对升学率的影响,结果如表4 Panel B所示。第(1)—(3)列为初中结果,其中第(3)列使用滞后三期ln(生均经费)为工具变量,第(4)列使用三年均ln(人均财政医疗支出)和受“新机制”影响为工具变量。第(4)—(6)列为高中结果,其中第(5)列使用经费的滞后三期项为工具变量,第(6)列使用三年均ln(人均财政医疗支出)、银行业金融机构贷款余额/GDP为工具变量。初中和高中部分的结果均显示,个人部分占比的系数为正显著,提高个人部分支出占比有助于进一步改善教育结果。公用商品和服务占比的系数不显著。直接以按人均GDP标准化的三种经费支出项目为解释变量的结果也显示个人部分支出的系数最大,显著性也最强,而公用商品和服务支出、资本性支出的系数均不显著。

这些结果意味着,从效率角度看,目前经费结构中个人部分的投入相对不足。个人支出主要包括教师工资和学生资助。在教育经费保障机制的完善过程中,基建和公用部分往往是投入增长的重点,个人支出部分特别是教师工资则可能会相对被忽视。例如,杨晋和哈巍(2017)指出,“新机制”在提高初中公用经费水平的同时,可能会降低人员经费支出水平。而从国际对比来看,我国初中、普通高中教育经费支出中的个人支出占比虽然较高,2018年分别达到71%和67%,但相比于OECD 国家2016年非高等教育的平均水平78%仍明显偏低(OECD,2019)。当然,个人部分支出对教育成果的贡献和教师的激励机制相关。不过我们的估计显示个人支出的边际贡献率最大,意味着在现有的激励机制下,还可以进一步提高个人部分的支出占比。

(三) 稳健性检验和异质性③稳健性检验和异质性分析的所有回归结果请见《经济科学》官网“附录与扩展”。

1.稳健性检验

高中包括普通高中和中等职业学校。普通高中是上大学的主要通道,一般是初中毕业升学的首要选择,因此我们在稳健性检验中把结果变量替换为初中升普通高中比率。稳健性检验结果与基准模型结果一致,区别仅在于经费的系数变小了,说明经费增长会提高初中毕业生升入各类型高中的比率。经费结构的回归结果也与初中升学率的情形一致。

基准回归中的解释变量为三年生均教育经费对数的平均值,相当于对三年生均经费的几何平均取对数。我们在稳健性检验中把解释变量替换为对三年生均经费的算术平均取对数,或将三年经费分别放入回归,回归结果与基准回归结果保持一致。

2.异质性分析

对于初中样本,由于2006年之后“新机制”等政策相继实施,初中经费投入增速加快,我们将样本分为2006年前后两段,分别考察初中生均经费的作用。两段时间均显示教育经费能够显著提高升学率,且系数值几乎相等。对于普通高中样本,鉴于 1999—2005年大学扩招,我们将样本分为2005年前后两段。在2005年之前生均经费的系数较小,且不显著,说明在大学扩招期间经费对高校录取率没有发挥显著作用,即高校录取率的上升更多源于招生政策变动。2006年后,生均经费的系数和显著性都有所提高。

我们通过微观数据来检验在城镇和农村分别考察初中经费对教育结果的作用。随着城镇化推进,农村初中毕业生在城镇就读高中越来越普遍。在省级数据中基于城镇(农村)高中招生数与城镇(农村)初中毕业生数计算升学率,会造成升学率在城镇被高估、在农村被低估。我们基于CEPS分城乡考察了学校经费的作用,结果与全样本结果一致,但是城镇学校经费对数学和总成绩的影响更大。同时,我们也使用农村固定观察点10%样本数据,考察省份层面农村初中经费对个体层面初中升学率的作用。结果显示,农村初中生均经费的系数为正,但是统计不显著,可能是因为个体观测值较少且个体层面的升学率差异较大。结合CEPS的结果,我们认为城镇学校经费促进教育结果的作用较农村学校更强。尽管我国不断加大对农村义务教育的扶持力度,城乡之间的经费差异不断缩小,但是从分城乡经费的作用来看,缩小城乡教育质量差距仍有挑战。

(四) 进一步分析:教育经费的挤入/挤出效应

我们从经费的挤入/挤出关系进一步讨论教育经费及其结构的变动。财政资金是中学教育经费的最主要来源,我们首先考察了公共财政预算经费如何影响非公共财政预算经费。结果显示初中和普通高中的系数均不显著,说明财政和非财政资金之间没有挤入/挤出关系,因此无须担忧扩大财政教育投入会替代非财政性资金。而非财政性资金与教育结果的正相关关系更强,说明在关注财政教育投入的同时,也不能忽视充分吸收非财政资金。

教育产出是学校经费投入与家庭教育支出共同作用的结果,家庭教育支出也可能是学校经费影响教育结果的一个渠道,因此我们进一步分析教育经费是否挤入/挤出家庭的教育投入。我们首先关注农村地区的小学、初中、高中各阶段,使用2003—2015年农村固定观察点数据10%的样本。家庭教育支出指标使用了家庭人均文化支出、生均学杂费支出,均以人均GDP标准化,样本为家中仅有相应阶段在校生的家庭。结果显示,三个教育阶段的教育经费均不能影响家庭文化支出。关于家庭生均学杂费,小学经费的系数为负,但绝对值小于1,说明有不完全挤出作用；初中、普通高中经费的系数为负,但不显著。基于这些结果,我们推测农村义务教育可能通过免学费、增加生活补助等政策,减轻家庭的经济负担,降低家庭教育支出。

关于城镇地区,Yuan和Zhang (2015)认为有挤出效应,但是她们使用地市级教育财政数据,不能区分教育阶段。我们基于她们所使用的2002—2006年城镇住户调查数据,分教育阶段考察省级教育经费对城镇家庭生均教育支出的影响。我们发现小学教育经费能够挤出家教支出,这与Yuan和Zhang (2015)的发现类似；不同的是,我们发现初中、高中经费不会挤出家教支出,并且高中经费能够挤入家庭教育支出或学费支出,这种挤入效应可能是学校经费影响教育结果的一个渠道。教育经费对各项家庭教育支出的影响可能会随教育阶段而变化,不区分教育阶段得到的结果可能有误导性。

六、结论及讨论

基于1995—2018年省级面板数据和CEPS等微观面板数据,本文首先描述了教育经费的结构和省际差异的变化,并关联了教育成果的省际差异；然后利用中学阶段教育经费的时间变动和地区差异来识别教育经费总量和结构对教育结果的影响。我们构建了面板固定效应回归模型,并引入了工具变量。在经费结构上我们区分了资金来源和支出角度,发现教育经费投入能够显著提高升学率,提高学习成绩。基准模型显示,初中生均经费增长1%,初中升学率上升约0.11个百分点；普通高中生均经费增长1%,高校录取率上升0.07个百分点。二十多年来我国持续推进整体教育投入,加大对薄弱地区的支持力度,有效地缩小了省际经费差距,既推动了教育结果的总体进步,也助力了教育结果省际公平的改善。这与描述统计中的发现相一致:教育经费和升学率在1995年之后大幅上升,教育经费的增长还伴随来源结构和支出结构的显著调整。在省际差异上,教育经费和升学率都在大约2005年之后出现了地区均衡性的显著改善。

本文对教育经费结构的研究为如何有效提升教育经费投入提供了参考。我们发现,若按照资金来源属性来划分教育经费,非公共财政经费与升学率之间有更高的正相关性。因此,如果经费筹集能充分吸纳非财政资金,例如企业或公益组织等,会有利于提高升学率；未来也需要进一步思考财政性经费的投入规则,提升使用效率。在经费的支出结构中,个人部分支出对改善升学率最为有效。二十多年来,我国经费支出中的个人部分占比总体提高,表明支出结构在改善。个人部分支出的最主要构成是教师工资福利,提高教师待遇可能是改善升学率较有效的途径之一。这在某些财力不够充分甚至可能出现教师欠薪问题的地区尤为重要,不仅有助于改进薄弱地区的教育质量,也有助于补足地区短板,促进教育公平。

异质性分析发现,2006年之后普通高中经费提高教育结果的作用可能更强。分城乡来看,经费在城镇初中促进教育结果的依据更充分,作用更强。尽管教育经费的城乡差异在不断缩小,但是经费作用的城乡差异表明缩小城乡教育质量差距仍有挑战。一般来说,农村教育对财政资金的依赖更高,农村也更容易面临吸引优质教师的困境。结合经费结构的发现可知,在保障农村经费投入充分的前提下,需要关注非财政性筹资和教师待遇的提高。

关于经费的挤入/挤出效应,财政性经费不会挤入/挤出非财政性经费。在学校经费和家庭教育支出之间,农村和城镇小学教育经费分别通过挤出家庭学杂费支出、家教支出而缓解家庭负担。但是在高中阶段,教育经费更多表现为挤入家庭教育支出,这可能是经费改善高校录取率的一个渠道。从教育公平的角度来看,高中阶段的挤入效应意味着经费使用需要向薄弱学校和低收入家庭倾斜,避免通过家庭投入这个渠道扩大教育差距。