聚焦开发区土地节约集约利用 助力经济社会高质量发展——基于浙江省省级以上开发区土地集约利用全面评价项目的实践探索

□ 浙江省国土空间规划研究院 安文占 柴祥君

省级以上开发区作为各地产业最集中、要素最集聚、经济最活跃的平台，是城市经济社会发展的“窗口”，也是反映地方节约集约用地水平的一面“镜子”。作为推动中国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要载体，省级以上开发区在促进经济社会高质量发展中发挥着举足轻重的作用。

自2008 年开展以来，自然资源部先后组织完成了十轮全国省级以上开发区土地集约利用评价与成果更新，确立了“一年一次更新、三年一次全面评价”的工作组织模式，形成了较为规范的评价工作机制和成果应用路径，全面掌握了接近2000 个开发区的土地利用状况和集约利用水平，为严格规范开发区用地精细化管理、促进开发区集约高效发展提供了重要支撑。本文通过对比分析浙江省2014 年度、2018年度和2021 年度省级以上开发区土地集约利用全面评价状况，总结开发区土地集约利用存在的问题，并提出对策建议。

一、浙江省省级以上开发区土地集约利用状况对比分析

本文选取浙江省2014 年度、2018 年度和2021 年度开发区土地集约利用全面评价成果，从开发区基本情况、土地利用状况和用地效益三方面，深入分析浙江省不同时点不同类型省级以上开发区土地集约利用状况的变化情况。

（一）开发区基本情况

浙江省2021 年度省级以上开发区土地集约利用全面评价涉及38 个国家级开发区和91 个省级开发区，共计129 个开发区。从面积看，国家级开发区批准面积3.58 万公顷，省级开发区批准面积7.44 万公顷。从类型看，工业主导型开发区112个，产城融合型开发区17 个。

从省级以上开发区的数量和面积来看，与2014 年度相比，2018 年度国家级开发区增加6 个，面积增加0.34 万公顷，增幅较大；省级开发区增加1 个，相对稳定。主要是由于2018 年国家对全国省级以上开发区进行了审核并公布了《中国开发区审核公告目录（2018 年版）》，浙江省新设立的国家级开发区均进行了全面评价。与2018 年度相比，2021 年度国家级开发区增加1 个，相对稳定；省级开发区增加9 个，面积增加1.91 万公顷，增幅较大。主要有两方面原因：一是2018 年后，浙江省深化开发区整合提升工作，整合设立新的开发区较多；二是按照自然资源部要求，2018 年度部分未参与全面评价的省级开发区，在2021 年度均参与了全面评价。从省级以上开发区的类型来看，工业主导型开发区和产城融合型开发区数量历年增幅相对平稳，总体来讲，工业主导型开发区增量多于产城融合型开发区。

（二）土地利用状况分析

土地利用状况主要从土地利用程度、用地结构状况和土地利用强度三方面对比分析；其中工业主导型开发区主要涉及土地供应率、土地建成率、工业用地率、综合容积率、建筑密度、工业用地容积率和工业用地建筑系数等七项指标，产城融合型开发区主要涉及土地供应率、土地建成率、综合容积率和建筑密度等四项指标。

1.土地利用程度和用地结构状况分析

土地利用程度和用地结构状况指标主要包括土地供应率、土地建成率和工业用地率等。通过分析三轮全面评价成果可知，省级以上开发区土地供应率、土地建成率和工业用地率指标相对平稳，土地总体供应状况良好，开发区建设状况呈现出稳定状态。与2014 年度相比，2021 年度土地建成率和工业用地率均有所下降，主要是由于浙江省开发区实施了“腾笼换鸟、凤凰涅槃”“退二优二”等整合提升措施，部分存量土地和低效用地被再利用、再开发。

2.土地利用强度分析

土地利用强度指标主要包括综合容积率、建筑密度、工业用地容积率和工业用地建筑系数等。通过分析三轮全面评价成果可知，省级以上开发区四项指标均呈现稳步上升趋势。说明通过近几年的土地管理工作的不断完善，开发区集约用地意识不断提高，用地门槛和监管措施不断提升，土地集约利用状况持续提升，经济状况发展良好，产业集聚度逐渐提高。

（三）用地效益

对工业主导型开发区，主要侧重分析产业用地投入产出效益，分别从工业用地固定资产投入强度和工业用地地均税收两项指标对比分析开发区用地效益状况；对产城融合型开发区，主要侧重分析综合用地效益，分别从综合地均税收和人口密度两项指标分析开发区用地效益状况。

浙江省工业主导型开发区，工业用地固定资产投入强度和地均税收指标呈现稳步上升趋势。2021年度工业用地固定资产投入强度较2014 年度和2018 年度分别提高了45.24%、13.93%；2021 年度工业用地地均税收较2014 年度和2018 年度分别提高了20.97%、4.75%。多年来，浙江省全面推进供给侧结构性改革，“去产能”“去不良”“去污染”“去违建”取得显著成效，淘汰落后产能，大力推进传统产业改造提升，着重培育和发展新产业新业态新模式，促使开发区产业用地投入产出效益稳中提升。

浙江省产城融合型开发区，综合地均税收和人口密度指标也呈现稳步上升趋势。2021 年度综合地均税收较2014 年度和2018 年度分别提高了36.49%、16.22%；2021 年度人口密度较2014 年度和2018 年度分别提高了35.44%、16.54%。浙江省产城融合型开发区，涉及产业大多数为传统工业，例如汽车配件、金属制品、电器机械等，这些传统产业在转型升级的过程中受到了一定的影响，但是通过持续转型升级和低效改造，用地效益得到稳步提升。

二、浙江省省级以上开发区土地集约利用存在的问题

近年来，浙江省深入贯彻落实党中央、省委、省政府节约集约用地精神，深化开发区整合提升工作，通过创新管理机制，坚持增量撬动存量，激励存量优先，以评促用，以评促改，以评增效，大力提升土地利用效率，在保护生态坏境的基础上，稳步推进经济发展。但随着经济和产业格局的不断变化，开发区也分化演变出各式各样的园区，各类园区的设立主体、管理机构、用地形态等发生了很大变化，其土地利用状况和管理水平也参差不齐。

（一）发展不平衡，土地节约集约利用水平差异大

从土地利用状况来看，2021年度省级以上开发区共129 家，其中69 家开发区的土地开发率超过90%，7 家开发区土地开发率小于60%，部分开发区已无地可用，但有些开发区的土地却长期未利用，个别开发区存在一定数量的存在闲置土地，发展不平衡。

杭州高新技术产业开发区

从用地效益来看，受外部社会经济因素影响，企业转型升级处于过渡时期，产业用地投入产出效益和综合用地效益增速放缓，但以高新技术和特色产业为主的开发区用地效益持续向好。因此，以生态文明为主导，进一步整合提升传统特色产业，加快引进战略性新兴产业和高新技术产业，做好土地要素的优化配置，势在必行。

（二）用地规划及管控亟需优化

目前，省级以上开发区多为园区管委会管理，园区管理机构根据省、市级开发区发展规划编制本产业园区规划。但总体看，现有的发展规划引导和管控力有所下降、科学性有待提高。主要有三方面原因：一是伴随着一系列部门规章、政策规范的出台，节约集约用地政策体系已趋于完善，但浙江省大多数开发区成立时间在2000 年至2010 年之间，成立时间较早，发展规划中的很多政策、法规、体系已不再适用；二是现阶段第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果已经公布，发展规划中所用现状数据需动态更新，以便及时掌握开发区真实的土地利用现状情况；三是目前全省正在编制“多规合一”的国土空间规划，发展规划应在发展方向、产业布局、空间布局等方面与其做好衔接，同时应满足其刚性约束要求，科学调区、扩区，增强规模效应和集聚效应。

（三）考核、激励和退出机制不够健全

由于历史原因形成的大量占用低价土地的企业，在浙江省仍然存在，这导致低效存量建设用地改造效率低，企业转型升级积极性不高。部分企业规模不大、高耗能低产出，低效利用甚至闲置土地，却占用了园区的大量优良地段，导致综合实力强、绿色发展好、产业定位高的优质企业无法引入。因此，探索完善开发区集约利用评价考核体系，形成企业退出的机制和导向，提高产业用地活力，尤为重要。同时，浙江省的动态监管体系还不够精细化，未将开发区评价结果与奖惩和退出机制挂钩，导致土地利用效率低、集约状况差的开发区积极性不高，在一定程度上影响了开发区的可持续、高质量发展。

▲宁波经济技术开发区

三、促进浙江省省级以上开发区土地集约利用水平的对策建议

为提高浙江省省级以上开发区土地集约利用水平，优化用地和产业结构，根据开发区的现状分析和存在的问题，提出以下建议。

（一）加快开发区整合提升，实现高质量发展

推进开发区整合提升，使园区在产业发展上发挥更重要的集聚效应和增长动力。一是大力推进开发区平台整合、要素集聚、机构精简、职能优化，实行“扁平化”“大部门制”管理，赋予开发区相对独立、更加完整的经济管理权限。二是深化“亩均论英雄”改革，推进亩产效益领跑者行动，引导资源要素向优势园区、优势产业、优势企业集中，使土地等资源要素在助推高质量发展中发挥更大作用。

（二）深化“多规合一”改革，提升开发区规划水平

《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》明确提出，要提升开发区规划水平，增强规划的科学性和权威性，促进“多规合一”。充分发挥改革开放排头兵作用，积极开展“多规合一”是开发区改革创新、转型升级、绿色发展和可持续发展的必然要求。充分利用“三调”现状成果和国土空间规划成果，适时开展开发区发展规划的修编工作，做好衔接，严格执行节约集约用地的刚性约束要求，推动人口有序集疏、产业合理集聚、空间高效集约，进一步提升发展规划的科学性、全面性和引导性。

（三）聚焦数字化改革，推进开发区土地利用全生命周期管理

以数字化改革为牵引，推动土地供应、存量利用等与产出、税收、就业、社保、人口、住房、教育等相关数据的归集共享，建立开发区土地利用全域全要素全生命周期的应用场景，适时将历年开发区调查评价成果纳入省域空间治理数字化平台管理。在项目立项阶段、重大项目生成阶段、验收阶段和考核阶段更加注重节约集约用地刚性约束，建立综合考核评估体系，做到以评促用、以评促改、以评增效。同时，加强信息公开，公开监督，建立快速联动反应机制，对异常土地及时进行督导和处理，提高开发区土地资源的利用效率。

（四）加强开发区政策引导，实现效益最大化

针对不同级别、不同类型、不同区域开发区，分类指导，差别化制定发展政策、供地政策，在全省范围内逐步形成层次递进、产业互补、各具特色、协调发展的开发区发展格局。加强开发区竞争性差异化政策供给，必须坚持底线思维，持续优化结构。一是严把项目准入关，完善土地要素配置机制，实现一、二、三产业项目准入评价制度全覆盖。二是全面深化“标准地”改革，严格控制出让地块能耗、环境、容积率、亩均税收、投资强度等各项用地条件和产出标准。三是盘活低效用地，通过完善资源要素差别化配置，推行分类指导，对低效用地企业进行帮扶升级以提质增效，或“腾笼换鸟、凤凰涅槃”“退二优二”以淘汰落后产能。四是建立健全激励机制和退出机制，总结推广节约集约利用模范开发区案例，将评价成果与奖惩措施挂钩，逐步实现“有升有退”的动态管理。