农业农村现代化进程中的新型城镇化推进策略——以苏北地区为例

□曹明霞

（江苏社会科学院农村发展研究所，江苏 南京 210004）

城镇化水平是一个国家发达程度的重要标志性指标之一，任何一个国家都不可能在较低的城镇化水平上实现现代化。城镇化是工业化发展到一定阶段，人口不断向城镇集聚、农业农村不断向现代化迈进的过程。

苏北作为发达省份江苏的相对欠发达区域，城镇化发展事关江苏大局。苏北地区土地面积占江苏省50%以上，户籍人口占45%左右，2019 年，苏北常住人口城镇化率为64.4%，低于江苏省6.2 个百分点，与苏南常住人口城镇化率77.6%相比低13.2 个百分点，是江苏省城镇化的薄弱地区和难点所在，也是潜力地区和重点所在。

因此，在农业农村现代化快速推进的背景下，科学研判苏北城镇化发展水平，剖析当前推进新型城镇化建设中面临的主要问题与制约因素等具有研究价值。

1 苏北地区新型城镇化发展现状及特征

通过相关统计数据和判断标准，对苏北与苏南、苏中地区的城镇化推进情况进行比较分析，以摸清苏北的城镇化推进现状与特征。

1.1 苏北地区城镇化水平增长速度快

苏北城镇化水平从2010 年的51.5%增长到2019 年的64.4%，增长了12.9 个百分点，同时期江苏省城镇化水平只增长了10.0 个百分点，如表1 所示。分地市来看，苏北5 市城镇化发展势头齐头并进，均增长了10 个百分点以上，苏北地区城镇化水平最低的宿迁市也高于全国城镇化平均水平。徐州市和盐城市一直处于苏北地区城镇化发展水平高地，2019 年的城镇化水平分别为66.7%和64.9%。这些都说明苏北地区是今后江苏省推进城镇化发展的潜力地区和重点所在。

表1 2010—2019 年江苏省苏北地区常住人口城镇化水平

1.2 苏北地区工业化与城镇化水平互动并进

工业化与城镇化具有明显的正相关关系。工业化过程是人口与要素向城镇集聚的过程，工业化是城镇化的根本动力，城镇化是工业化发展的必然结果，反过来又可以带动工业化，苏北地区城镇化和工业化互动情况见表2。

表2 工业化不同阶段的标准

从产业结构判断，苏北地区处于工业化后期起步阶段。按照三次产业产值结构，2019 年，苏北第一产业产值占比为10.3%，基本接近10%，第二产业产值占比为41.6%，低于第三产业占比，与之相差6.4 个百分点。

从一产就业比重判断，苏北地区跨入工业化后期阶段。2019 年，苏北地区第一产业就业比重仍然高达26.2%，明显高于全省第一产业就业比重，对照标准，处于工业化后期发展阶段。

从城镇化水平判断，苏北地区刚迈入工业化后期门槛。由于苏北地区城乡二元结构依然明显，城镇化水平低于江苏省平均水平。2019 年，苏北地区城镇率达到64.4%，迈入工业化后期阶段，但低于后工业化阶段10 个百分点以上。因而，如果基于城镇化水平判断，苏北地区目前刚迈入工业化后期的初始阶段，意味着经济发展的驱动因素将由主要依靠资本投入转向主要依靠技术进步。

1.3 苏北地区城镇化进程伴随着人口净流出

苏北、苏中和苏南三大区域经济社会发展差距并存具体表现：苏北和苏中是劳动力净流出地区，而苏南是劳动力净流入地区。2019 年，苏北地区年末户籍3 550.33 万人，而年末常住人口只有3 041.60 万人，相差508.73 万人，迁出率为14.33%。苏北5 市都是人口净迁出地区，宿迁市的迁出率最高，达到16.47%。同期，苏中地区迁出率为3.91%，也是人口迁出地区。而苏南地区的人口迁入率达到30.41%，人口迁入率最高的苏州市高达48.77%。由此可见，经济发展水平尤其是工业发展水平对人口的集聚效应非常明显。

2 苏北城镇化发展面临的制约因素

城镇化水平在某种程度上可反映出一个地区的经济社会发展水平。相较于苏南地区，苏北地区城镇化推进较迟，城镇化水平与苏南地区差距较大，与江苏省平均水平相比也有一定差距。

2.1 新型城镇化水平和质量有待提高

苏北与苏南城镇化水平差距大。苏北地区的城镇化水平从2010 年的51.5%提升到2019 年的64.4%，提高了12.9 个百分点，但与江苏省的平均水平以及其他区域相比仍有差距。2019 年，和江苏省平均城镇化水平70.6%相比，苏北地区低了6.2 个百分点，比苏南和苏中分别低13.2 和3.4 个百分点。苏北5 市中，城镇化水平最高是的徐州市达到66.7%，最低的宿迁市为61.1%；中心城市带动能力相对较弱。苏北5 市中，徐州市经济体量最大，位居全省第六，但相较于苏南的城市，服务业相对落后，农业占比仍显偏高，辐射带动能力有限，中心城市的作用未得到充分发挥，并且在一定程度上影响了苏北地区的整体城镇化进程。

2.2 苏北地区小城镇支撑力普遍较差

产业发展是城镇化持续发展最为重要的支撑。城镇化本质上是资源与产业的集聚，城镇化发展的根本动力是三次产业共同作用的结果。但从目前来看，苏北地区的小城镇发展缺少产业支撑，直接表现为苏北地区第一产业就业人员比重较高，且普遍存在第三产业就业比重高于第二产业就业比重的现象。2019 年，苏北第一产业就业人员比重为25.26%，而苏南和苏中分别为6.24%和17.25%，相差19.02 和8.01 个百分点。与江苏省平均水平相比，差距也比较明显。

2.3 苏北地区农村新型社区管理问题较多

随着苏北地区新型城镇化的加速推进，涌现出一大批不同类型的农民集中居住区——“农村新型社区”。不论哪种类型的农村新型社区，都新增了社区管理的重要职能。对农村基层自治组织来说，遇到了许多前所未有的困难和问题。

一是新社区管理体制不畅。拆迁安置社区居民大多是跨区域居住，给基层自治带来了一定挑战。例如，家住乙地，政治经济关系却在甲地，从而出现“甲地组织管不着”又“不服乙地组织管”的窘况。

二是拆迁安置政策性纠纷日益突出。由于政策缺少连贯性，相同社区不同时期拆迁居民的安置和补偿标准都出现较大差异，导致早期拆迁安置居民心理不平衡，不仅容易引发群体性社会矛盾，也增加了新社区管理难度。

三是社区建设标准低、质量差。农村拆迁安置新社区的建设质量远不如商住小区，如墙体开裂、地面沉降、地下排污管道太细经常导致污水漫溢等问题。

3 推进苏北地区新型城镇化发展的对策建议

在乡村振兴与农业农村现代化的新形势下，苏北城镇化发展应拓宽思路，抓住当前经济发展的各种机遇，集中有限的财力与物力，提高城镇化的发展质量，提升发展内涵。

3.1 推动要素尽快实现自由流动

要素实现自由流动是提升城镇化发展质量速度的前提和基础，应该在相关的配套政策上进行探索和创新。

一是尽快打通各类人才向农村和基层一线流动的通道。加大市场准入、金融服务、用地用电和人才培训等政策扶持力度，鼓励外出经商人员、大中专毕业生、农民工返乡创业。完善知识产权入股、参与分红等激励机制，鼓励科研人员到农村创业或到农村合作社、农业企业任职兼职。

二是鼓励社会资本投资小城镇。城镇在依靠公共财政投入发展的同时，金融资本、工商资本和社会资本等也须同向发力。支持社会资本在小城镇投资农产品精深加工与休闲旅游等农民参与度高的乡村产业。吸引工商资本进入乡村三次产业融合等优势领域。

三是加快推进“技术进乡”。充分推动互联网、大数据、人工智能在农村经济社会中的运用，围绕产业富民，建好信息、科技和电子商务销售三大技术服务体系。

3.2 推动苏北城镇实现跨越发展

加快构建苏北各类城市与小城镇协调发展的空间形态。

一是凸显苏北中心城市徐州的地位。制定徐州中心城市经济跨越发展战略，构建徐州作为区域中心城市，淮安市、连云港市、盐城市、宿迁市作为区域次中心对接发展格局；保障中心城市各类用地需求，提升中心城市监管水平和服务能力，增强中心城市的人口吸纳能力。

二是要明确定位，统筹片区发展。苏北地区有必要进一步实施撤乡并镇，优化城镇布局，避免基础设施重复建设。注重区域自然资源和文化底蕴等因素，打造具有各地特色鲜明的小城镇。

三是提升基础设施建设水平与优化社会服务架构。统筹规划苏北城乡基础设施建设，按照区域常住人口合理配备管理服务机构人员，健全小城镇管理服务水平。

3.3 改革农村新型社区管理体制

一是积极探索、创新农村新社区管理体制。在借鉴城市居民小区管理模式的基础上，构建符合农村居民集中居住社区的特点的农村新型社区管理体制。不同类型农村新社区，其居民的身份、生存状态也有很大区别，社区管理模式、管理体制也应有所不同。尤其是耕地整理安置型农村新社区，目前多采取双重管理模式，当务之急是要加强新社区组织与原行政村相互间理解、沟通与工作交流，探索高效运行的双重管理协调机制和纠纷处理机制。

二是要明确统筹管理部门，加强长效管理工作制度建设。农村新社区的建设和管理，涉及建设局、民政局、农工办、镇政府等许多政府部门，但缺少统筹管理部门，牵头协调处理实践中遇到的难题。许多地方都在积极探索农村新社区管理模式，但实践中多数比较注重服务硬件设施的建设，相对忽视各类管理和服务工作制度的制定与完善等软件建设，这些应引起足够重视。