混合式协商：一种基层协商民主机制创新的解释框架

丁德光

(中共达州市委党校，四川 达州 635000）

一、研究缘起

民主（democracy）一词是“舶来品”，其本义是“多数人的统治”。“协商民主”作为一种重要的民主范式，本质上是一种话语民主、程序民主[1]，首次给予“协商民主”定义的是美国学者约瑟夫·毕塞特，哈贝马斯在我国作了“协商民主的三种范式”之讨论后，协商民主思想逐渐被我国学者所熟知。党的十八大报告首次提出健全社会主义协商民主制度[2]，并进行了系统的论述。党的十九大报告将协商民主作为实现“党的领导的重要方式”，并将“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”[3]作为推进社会主义协商民主七种制度化的组织形式，进一步丰富了“有事好商量、众人的事情众人商量”的时代内涵，促进了“协商民主广泛、多层、制度化发展”。2021年，习近平同志在庆祝中国共产党成立100周年大会上开创性地提出了“发展全过程人民民主”，“全过程”可以理解为在“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”的不同环节都体现人民民主[4]，这一重要论断为新时代发展基层协商民主提供了思想方法指南。

社会主义协商民主在基层的发展实践，是协商民主嵌入到基层治理的过程，更是公共理性在基层培育和发展的过程[5]。通过已有的理论、案例研究梳理发现，从自上而下的“单一性”管制到多元参与协商是基层协商民主发展的一个主要脉络，这一过程提升了社会决策的参与度、公民的理性参与能力，增强了政策的合法性[6]，治理的主客体也实现了从“单中心”向“多中心”转变[7]。但在实践中，也存在忽略意识形态、合法性危机、重工具理性轻价值理性等政治意旨缺失的问题[8]，主客体不清导致了“被动”参与[9]、控制性协商[10]、行政干预协商[11]、“为民做主式”协商[12]等不符合协商价值取向的现象。因此，在基层协商民主制度创新的调试中要加强制度环境支持、社会认同和技术合理的供给[13]。

事实上，在协商民主演化进程中，机制创新的分化是一个必然的趋势，通过优势互补实现不同类型协商方式的衔接融合已然成为推动基层治理创新的重要手段，本文所论述的政协小微协商与基层协商（以下简称“两类协商”）从理论和实践上都具有较高的契合度，推动二者的衔接也是全过程人民民主的重要实践方式。而关于两类协商衔接形成“混合式”协商机制，各地的探索尚处于起步阶段，理论研究不够深入，研究多是对衔接的意义、衔接的方式、协商的效果进行整体性分析，对两类协商衔接在推动基层治理创新的内容、逻辑、路径等缺乏中观层面的研究讨论；缺少对创新机制内在结构、实施系统的理解、比较分析以及多维度的效用评价，对具体协商的范围、方式、内容、主体、程序、目的还缺乏统一的规范，原则性的要求多，具体可操作性的规定和细则很少，协商意见和建议及时有效采纳的保障机制不健全，甚至个别情况下存在依靠政协委员的个人力量去推动落实而陷入“主体错位式”协商。在创新机制的调适中，一些地方提出按照“不建机构建机制”的原则推进两类协商的衔接，强调的是参与主体的能动性和协商程序的合理性，依然面临缺少平台建设、认定标准规范的困境，平台的灵活性、层次性与制度化缺少有机衔接，应急性事件链入常态化协商机制不健全，进而影响了两类协商衔接的生命力。

笔者认为，两类协商衔接是协商民主制度在基层发展的有益实践，这一过程也是基层治理各参与主体互动博弈的过程，创新机制的效能发挥受制于政协机构组织力、已有基层社区治理场域中新制度与制度存量的互动，以及社区获取资源的能力、社区干部素质、居民参与能力等因素。基于这种考虑，文章把两类协商衔接作用于基层治理创新的过程视为治理主体（包括：政协委员、居民、社会力量）与客体（社区治理实物）互动的过程，并从基层协商民主制度创新角度和社会制度变迁的视角对这一现象进行分析。主要包括：一是两类协商衔接形成的“混合式”协商机制与基层治理制度的对接、调适和制度化，并对现有创新类型进行分析；二是对基层治理场域的影响分析以及有效衔接的路径融合再造。在政协小微协商与基层协商衔接中，因不同主体在社会资本占有情况、个人能力、价值理念等方面存在差异，以及创新机制的适用性，需要在实施的过程中对不同主体、过程进行调适和管理，提升衔接的精准度，构建科学的互动系统。

二、基层治理创新语境下两类协商契合点、实践类型、互动维度

（一）两类协商衔接的治理逻辑、契合点及区别联系

1.两类协商衔接的治理逻辑

社会主义民主政治最主要的实践“场域”在基层，民主成果的转化同样离不开基层。若把浙江省的“请你来协商”作为两类协商衔接探索的起点，两类协商方式在基层治理中的融合发展仅短短几年；而通过这种方式推进基层治理制度创新的地方实践越来越多，这一现象还可以体现在已有的文献和社区治理案例评比中。从国家民主发展的进程来看，推动“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。从基层治理本身的需求来讲，社会的急剧变迁和加速转型，社会利益主体日益多元、利益实现的途径日益多样、因利益引发的社会冲突日益复杂，客观上需要整合社会资源实现更广泛的社会动员以推进基层协商民主的发展。政协是社会主义协商民主在基层发展的重要渠道，也是专门的协商机构，是基层治理体系和治理能力现代化的参与者、推动者、实践者，加强政协小微协商与基层协商的有效衔接，一方面，可以通过收集基层群众关注的共性问题，创新政协委员的履职方式；另一方面，可以为基层治理提供行政资源、政策资源和智力资源的支持，提高基层治理的制度化、规范化水平。

2.两类协商的契合点

从目前的实践来看，定位的链接点是“小微协商”而不是“政协协商”。根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，人民政协具有集协商、监督、参与、合作于一体的特点，政协协商作为人民政协多种功能之一，其领域和范畴涵盖也是广泛的。比如，人民政协围绕“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”“各党派参加人民政协工作的共同性事务”开展的协商与政党协商、政府协商、基层协商联系非常紧密。基层协商基本的主体是城乡社区、农村和企事业单位，内容是群众自身利益密切相关的问题，范围既有基层党内协商民主也有基层群众自治。而政协协商与基层协商联系最多的是经济、文化、社会中与群众切身利益相关的“小微”事项。因此，“基层”与“小微”就是将政协协商的部分功能单列出来，与基层协商精准对接，提升协商的功能与效果[14]。

3.两类协商的区别联系

二者的共同点可以从价值取向、协商原则、评价标准三个方面进行理解。两类协商模式都是在“自愿、平等、合法、合规”的基础上就群众切身的利益问题进行商议讨论，是发扬社会主义民主的重要方式；都是按照“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”[2]的工作要求，以聚焦群众需求、化解治理难题、维护群众利益等作为实践主题，在决策之前和决策实施过程进行多种形式协商，都是将群众满意度高低视为检验协商工作成效的标准。

二者的差异，一是从行为主体上来看，政协小微协商的主体主要是人民政协，党委、政府、有关单位、社会组织和相关公众等共同参与其中；基层协商主要包括乡镇（街道）及以下基层党组织、社会组织、社区居民等。二是从规范性上来讲，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，政协小微协商有可以借鉴的成熟制度规范和操作流程；而基层协商的方式、流程都在探索之中，存在一定程度上的制度规范不健全，操作上较为随意的现象。三是从协商的特质上来讲，政协小微协商是有计划的协商形式，更多的是一种预案性协商；而基层协商则是根据某个突发或存在的具体问题，召集利益相关者进行协商，更多的是一种临时性协商。四是从议题选择范围上来看，政协小微协商可以涉及经济社会发展面上的问题（比如：城市公共空间建设的问题），又可以涉及群众切身利益的具体问题（比如：公共出行不便的问题），宏观、中观、微观都可以覆盖；而基层协商更多的涉及群众关心的“急难愁盼”问题，较为具体。

4.两类协商衔接的“特性”

两类协商衔接体现了基层协商民主创新机制的调适分化，展现了丰富的治理特性。一是组织性。协商往往以组织化的理由对不同主体施加影响。与民主恳谈会的参与式协商不同，两类协商衔接注重过程更关注问题的解决路径，使协商有了问题解决商议的意味。二是整合性。两类协商衔接的创新内核，是不同类型协商民主在基层治理中的制度化演进，综合了民主恳谈会、“四议两公开”工作法、社区三会制度、民主议事会“参与”功能与“有事来协商”“请你来协商”的“决策”功能，整合演进成为参与决策式协商。三是平等性。两类协商衔接的平等性可以从主体的平等和支撑资源的平等两个方面来理解：主体的选择是“抽样”还是自愿报名对协商过程影响很大，主体的平等又与主体背后的资源支撑紧密相连，变得较为复杂，在具体实践中，政协委员因其个人能力和掌控资源的水平容易产生“俯视”心理，“为你（们）好”通常是这种心理的产生根源，因此，要做到话语权均衡分配给每个协商参与者，需要规范的制度机制和合理的程序设计，以抵制协商过程中的不平等风险。此外，基层群众协商参与的支撑体系、支撑网络建设也考验着政协作为创新推动者的管理能力和掌控能力，即协商系统的支撑力，这些都影响着协商的信度。四是引领性。与基层协商相比，政协协商在制度机制、程序等方面是成熟的，通过两类协商衔接提升了基层协商的规范性。同时两类协商衔接纠正了单一的协商类型仅作为补充性的治理机制的存在的尴尬境地，使协商决策的“强制力”得到一定程度的显现。

（二）两类协商衔接的实践类型分析

在各地“有事好商量、众人的事众人商量”的实践探索中，两类协商通过衔接共同嵌入到基层治理场域中展现了强大的生命力，我们可以从基层民主政治的创新存量、基层治理体系转型的需求、社会力量动员、组织激励等不同理论和现实逻辑，来分析受上述因素对应的侧重点不同的影响，塑造了两类协商衔接在基层治理创新中的不同类型，以此来探讨不同类型的适应力和制度张力。目前，学者根据协商民主对基层权力的改变程度将基层协商民主的实践类型总结为以浙江临海的“维持型”、河南邓州的“融合型”、四川成都的“嵌入型”、广西贵港的“下沉型”[15]，依据创新重点把基层协商民主归纳为制度性协商、平台性协商、技术性协商三类[13]；也有学者从制度创新的视角将农村民主协商类型分为制度改良型、制度嵌入型、改良与嵌入的混合型[16]。以上类型很好地分析了基层治理系统内部的协商民主子系统创新，对“两类”协商衔接作为基层外部治理系统与内部治理系统链接之后形成的“混合”治理创新系统有巨大的启示意义。本文根据政协小微协商与基层协商的嵌入程度将现有的协商衔接类型分为委员“下沉型”衔接、平台创新型衔接、嵌入型衔接三大类。

1.委员“下沉型”衔接

委员“下沉型”衔接是在现有基层协商治理体系中借助系统之外的资源、行政等力量，创新形成开放的基层协商治理体系，这一协商机制主要通过政协委员“下沉”入驻到基层，收集群众意见，解决群众的“急难愁盼”问题，代表的有江苏省南京市的基层“委员之家”。2019年，南京市出台加强“委员之家”建设的意见，落实“有事好商量，众人的事情由众人商量”协商民主要求，通过构建共享开放体系、盘活存量的协商资源、拓展协商的功能内涵、组织委员下沉等方式，创新委员履职的工作体制，在基层普遍打造“商量书房”“委员之家”“盟员之家”，探索“委员网格化”“下沉”履职，严格按照“调研-定题-协商-决策”的原则要求，严格“提出议题-前期准备-组织协商-监督反馈”的工作流程，形成覆盖面广、功能性强、体系完善的协商载体，开展常态化协商的工作机制。

2.平台创新型衔接

平台创新型衔接是将政协小微协商平台与基层协商平台融合，并通过机制创新解决协商的“衔接”和“落地”的问题，客观上形成了“共生”的协商治理系统。具有代表性的有浙江的“请你来协商”平台和四川的“有事来协商”平台。浙江省政协系统立足“党委政府的工作推进到哪里，政协就跟进到哪里”的工作思路，突出平台的载体作用，调研的基础作用，委员的支撑作用，制定《政协协商工作规范》，围绕群众“急难愁盼”事项确定选题，建立“请你来协商”平台，形成了上下通畅的“1+N+X”协商平台体系，提升了协商的目的性，以及协商结果的信度和效度。四川省政协系统按照“不建机构建机制”的理念，围绕完善工作平台、制定基层政协协商工作标准规范、完善成果评价转化机制等方面的重点工作，对协商主题的确定、协商频次的确立、协商主体的规范等9个方面提出了具体的要求，通过在乡镇试点成立委员联络小组，村（社区）成立“院坝协商”联络点，促进现有机制与原有机制的衔接，推动基层协商机制的创新升级，形成了“2+4+X” 小微协商体系。

3.嵌入型衔接

嵌入型衔接主要是将政协小微协商“嵌入”到基层协商的过程。在发挥政协提案协商优势的基础上，由政协委员收集群众诉求，形成提案，借助政协专门协商机构的力量推进事项落实。此类型衔接是政协小微协商与基层协商融合较为普遍的方式，在国内的实践较早。这类衔接的重点是强化机制建设，包括委员联系基层机制、社情民意征集机制、重点提案形成督促办理机制、监督反馈机制等，以达到发现问题、解决问题的目的。

（三）两类协商衔接与基层治理的互动维度

1.理论维度

互动论等社会学理论对两类协商衔接具有较强的解释力[17]283。如果把基层治理看作社会互动“舞台”，衔接的效果关键在于表演框架的设计和对情境的理解。确定协商目标需要综合协商本身的需求将剧本、利益相关者、其他参与群体的协商期望目标整合。所有协商的参与者共同形成了“剧组”，“前台”是协商的直接参与者所在的场域，“后台”是提供各种协商保障条件的间接参与者所处的场域。根据参与者的动机和代表性群体可以把协商参与的类型分为“参与型、表演型、旁观型”，不同类型的参与动机不同（表1）。表演型、旁观型参与要通过印象管理策略满足社会认可的价值、规范的行动，但也会存在一些参与者对自身参与协商的角色缺乏正确的认知，甚至对协商产生不信任感，使自身陷入“表演性”协商的泥淖而不能自拔。此外，重视过程的“热闹”，忽视结果的“刚性”约束，会降低社会个体对协商民主以及基层民主政治的认同。

表1 两类协商衔接互动的参与类型

2.实践维度

从实践上来看，两类协商的目标有助于推动充分协商管理公共事务，将“草根民主”和“制度化民主”两者进行优势互补，这一过程可以用“适应、目标获取、整合、模式维持”（AGIL）功能互动模式（表2）进行解释[17]94，“适应”主要是两类协商的方式间的适应及其与基层治理的适应，是外力介入到基层治理情境的改造过程；“目标获取”关注的是协商的内容、目标、过程、结果，并通过这一过程达到基层的“善治”；“整合”的过程包括两类协商手段、资源、基层治理项目的整合以及为基层群众“增权、赋能”等问题；“模式维持”重点是基层的“微治理”与政府的“元治理”的有效互动，形成共生共长的态势，彻底改变以往“建议止于批示”的不良循环，打通了基层协商的“神经末梢”，提升基层治理的科学化水平。

表2 两类协商衔接的AGIL功能系统解释

3.风险维度

从现有实践案例来看，两类协商的衔接过程也可以视为基层治理制度“创立、变更或打破”的过程，此过程更多的注重程序的设计，程序性参与的能动质量直接影响到协商结果的能动质量。这一现象导致了对程序性的偏好优于对协商结果的偏好，协商行动更多的依靠程序优化和参与主体能动性的问题。但必须清醒的认识到，这些程序仅仅适用于常态化的协商，而如何推动非常态化的应急性协商的有效衔接目前讨论是不足的。此外，对于一些协商过程中相关主体的“越轨”行为控制的方案是不可能详尽的，大概率的存在个体“反叛”行为导致整个协商“流产”。因此，必要的行为风险防控在两类协商衔接过程中也是非常关键的。

三、两类协商衔接的融合创新机制

实践证明，两类协商的有效衔接激发了不同群体参与热情、促进了资源的深度整合、推动了新旧制度转化变迁，但在二者衔接中如何避免“重过程轻结果、重参与轻协商、重结果轻程序”的误区，甚至出现以政协小微协商代替基层协商的现象，需要在实践中推进两类协商融合和机制创新。

（一）进一步推动两类协商衔接融合创新的动能

两类协商衔接在各地的有益探索，是一种基于国家治理整合基层治理的实践，这种创新是国家治理变革在基层的直观表现，是理解当今“政社”关系的一个重要的切口[18]。目前，由于政协的制度性协商在资源掌控、参与者的素养、程序设计、效果监督等方面有天然的优势，较基层协商更加成熟，因此，两类协商的动力在于以政协为代表的政治力量的推动和以居民为代表的民间力量的回应。从基层协商的发展现状来看，也需要“高位”政府提供资源、政策、治理等方面的支持，以弥补基层协商的动能不足、参与主动性不强、效果不佳的问题。但我们必须也要看到，对两类协商衔接的目标和手段操作上的技术“鸿沟”的逾越仍是巨大的挑战，协商中的各种资源投入成本与收益之间的关系，以及寻找二者最佳结合点仍是考察两类协商嵌入到基层治理的重要视角，当然在分析这个问题时，可以从政治、社会、经济、心理等不同角度进行分析评估。此外，从社会心理的角度来讲，还要避免几种现象，以政协委员、社区干部为代表的政治力量要避免单一的“管理者思维”，仅从维护社会稳定、表面迎合中心工作、完成年度工作任务等方面推进两类协商衔接，更多的要发挥自身的优势，将“管理者思维”与“群众需求思维”“治理创新思维”融合再造，总结提炼适合两类协商衔接一般性社会情境、制度化切入点和其它有助于基层治理创新的普遍要素，增强协商的制度机制的操作性和适用性，减少因制度机制“失灵”造成的群众获得感下降。以社区社会组织、群众为代表的利益相关者也要避免“弱势心理”，增强对制度的信心，减少依赖心理和社会怨恨。而无直接利益的参与群众要避免“看热闹”“旁观者”的心理，避免因不当行为使协商“流产”，问题搁置长期得不到解决。

（二）完善两类协商衔接的融合创新机制

1.构建协商共治共同体

两类协商衔接可以理解为是在国家治理体系与基层治理体系的融合再造[9]。推进政协小微协商与基层协商的衔接，表面上看主体有政协委员和基层两个主体，但实际操作中，包含各党派、各界别、各阶层、各群体在内的社会各界都有可能成为协商的主体，要充分动员各方力量，实现不同主体资源的有效整合。在“低位协商力量”与较高位政府的互动中需要坚持党的领导，做到协商于民、协商为民，政协可为、基层所需，依法合规、纾困解难，把协商的落脚点放在解决群众所需所盼上，处理好政协主动与委员可为、建言咨政与汇聚共识、制度协商与灵活协商、平台搭建与主体强能的关系。整合政策、场地、资金、人才等方面支持，充分发挥政协委员、社区干部、群众代表、社会组织等群体的优势，提升社会力量特别是利益相关者参与协商的积极性，形成一个协商共治的共同体，实现社会力量的有效整合。在共同体建设中，还要处理好“精英”群体与“草根”群体的关系，避免出现“主体混淆”和“代协商”的现象，给予普通群众更多的参与机会，使意见表达机会更加均等，渠道更加畅通。

2.衔接目标精准化

两类协商衔接是基层治理技术变迁的真实写照，协商内容是否精准决定了两类协商综合优势转化为治理效能的质效高低以及协商的深度和广度，而在目标选择中利益偏好的平衡可能比协商本身更为重要，这就需要合理设置议题，在“中心”工作和“民心”事项中找到契合点，在“吸睛”与务实之间找到平衡点，整合两类协商的政策宣传、评估和群众问题解决等功能，畅通居民出题、委员荐题、网络选题等多种途径，选择切口小、关联广、与群众切身利益密切相关的议题开展协商，听取群众、行政部门的意见和建议，处理好宏观与微观、个性与共性的关系，通过协商化解纠纷矛盾、利益冲突、解决实际问题，维护群众利益的同时统筹基层组织运转和党群关系的改善。因此，基层党组织大可不必担心自己的领导权因政协委员的介入而削弱，更不要把协商会简单的看作是“诉苦会”“抱怨会”。

3.衔接场域多元化

习近平同志指出，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。”这就决定了两类协商衔接要突出“小事”，达到“牵一发而动全身”的效果。在协商场地的选择上，应突出灵活性和实用性，逐步将传统的有固定场所的会议协商变为村落院坝、社区议事厅、施工现场、公园等灵活性地点。现代技术也是重要的手段，通过不设会场的“云端”协商平台的建设，网上引导话题，通过网络技术发布消息、推送链接，广泛动员，利用网络空间公开透明、灵活机动、即时有效的特点，提升基层协商的效率。在协商过程中需要培养一名有能力的“主持人”，对整个过程进行现场调控，适时引导、疏导情绪，让参与者理性的分析问题。同时，组织者和参与者都应清醒的认识到，社会冲突是社会进步的动力，有发展就会有冲突，协商中释放各种不满，有利于缓解和疏导各种心理危机，构建理性平和向上的社会心态，进而起到社会“安全阀”和“减压阀”的作用。

4.衔接程序最优化

两类协商的衔接中程序合理和主体能动会影响协商的质量[13]。提升主体的能动质量，首先，要做到商前知情，通过政协会议、调研视察、居民会议等不同信息交流载体，并运用智慧技术，建立“共同来协商”智慧平台，积极引导广大网民实名注册参与协商，让协商参与主体知实情，并根据议题的性质、协商的进展等适时选择“线上”或“线下”协商方式。其次，要开展深入的调查研究，倾听不同声音，确定协商选题方向，合理选取场地、参与者、主持人，建立分工协作机制，充分动员利益相关群众参与协商。最后，协商的过程要深入分析问题背后的原因，运用系统治理理念寻找能够解决问题的政策依据、综合施策的方法，切忌“就事论事”甚至埋下新的隐患，确保协商建言“对路、精准、专业”，以此提升基层系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的水平。

5.衔接机制系统化

在协商中，资源获取能力的差异客观需要建立协商支持系统，在形成社会动员支持网络建设、线上线下融合等工作机制之外，还应完善主体能力提升机制、应急处突机制，建立一个较为完善的两类协商衔接的支持系统。坚持政协委员主动到居住地村（社区）报到与组织安排政协委员入驻村（社区）相结合，在有条件的乡镇（街道）、村（社区）设立政协委员联络站或“委员工作站”，健全政协组织触角延伸的工作网络。围绕提升政协委员、基层党员干部选题、调研、研判的能力以及社区群众参与协商、发表意见的能力，开展培训和辅导，增强选题的针对性、可行性和参与的实效性。不断完善“突发事件冷处理”应急处突机制，建立协商政策“智库”、资源共享平台等为主的社会支持系统，形成一套将突发事件协商转化为常态化协商的工作方法，做到支持不替代，引导不越位，“搭台”不“唱戏”，不断提升两类协商衔接的质效。

四、结语

两类协商衔接反映的不同类型协商民主在基层的快速成长，是中国民主政治在基层快速发展的一个缩影，折射出了我国推进民主政治的思路正逐渐从委托代理为特征的选举民主向以“全链条、全方位、全覆盖”为特征的全过程人民民主的转变，这一转变推动了基层治理方式手段的创新，其内核是通过协商塑造民主意识，以充分表达民众意见愿望达到凝聚社会共识的效果，但这类融合创新是有阈值边界，不能过度依靠行政力量、关注形式逻辑而忽视了协商民主的价值需求和基层治理本身需求，要重视基层的治理效能被各种创新的“内卷化”而消耗、协商被当作解决基层制度机制不完善、缓解矛盾的手段等现象，需要在协商逻辑和控制逻辑中寻找到“均衡点”。两类协商衔接的起步阶段，可能存在场面混乱，甚至有失控的风险，但这并不是逃避矛盾、掩盖分歧的借口，协商本身是一种基层工作方法和基层领导方法，不能以基层工作形势复杂、不具有规律性为由图简便将基层协商边缘化。目前，最为迫切的是要通过平台与机制的试与再造，解决“形式化创新”“信息（表格）烟囱”、适应性不广等创新瓶颈问题[19]。无论是以平台创新为内核，还是以制度机制创新为内核，融合的动力机制不在外部环境，而在创新主体的主观能动性，而这种能动性的质量和效果不是随意的、无限制的，换而言之，两类协商的衔接点是有“边界的”，因此，两类协商的衔接内容、目标甚至效果都是有“预设”的，可以从三个层面来理解。首先，社会法治层面。现有的法律框架已有明文规定，可以通过法律诉讼的方式解决矛盾纠纷，这类内容不宜纳入协商的内容。如果法律途径的解决仍无法达到预期效果的，可以在法律的框架下通过协商促使相关事项的解决。其次，信访维稳层面。由于历史条件因素（包括：认知、制度、法治等）的限制，一些事件成为了“旧案”，处在法律政策、制度机制的“真空”地带，用现有的制度手段或协商手段都不适宜，这类事件大多转化为信访事件，用协商的方式解决类似实践也不甚妥当。最后，覆盖面层面。在两类协商衔接中，“协商”是基于群体内部、不同群体的商谈，参与主体的范围变相限定了覆盖的广度，这就要求参与主体要多元，这样才能保证协商议题、过程、结果的代表性。总结起来，涉法涉诉、纳入信访、问题覆盖面不广的问题不宜纳入协商的范畴，“边界”的限定是两类协商衔接的互动基础。