公共图书馆法人治理结构改革：探索实践与对策建议

廖湘辉

（中共湖南省委党校/湖南行政学院图书和文化馆，湖南 长沙 410006）

一、问题的提出

2008年，我国通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》,就推进事业单位分类改革提出了指导意见，公共图书馆实行法人治理改革是其中的重要内容。党的十八届三中全会明确提出了法人治理改革思路，即：通过建立法人治理结构与完善绩效考核机制，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。党的十九大报告明确提出，要进一步深化公共图书馆等事业单位改革，强化公益属性。2018年1月1日，《中华人民共和国公共图书馆法》正式施行，在国家法律层面明确了公共图书馆法人治理结构制度，掀开了我国公共图书馆事业快速发展的新篇章。大力实施公共图书馆法人治理结构改革，是党中央、国务院的重大战略决策，必将大大加快我国公共图书馆等文化事业改革和发展的进程。

基于我国图书馆事业共同繁荣的愿景，党和国家恰逢其时提出了公共图书馆法人治理结构改革。法人治理又称公司治理，是现代企业管理制度的产物，按照现代企业要求进行管理运行。对于公共图书馆机构内部来讲，理事会属于决策与监督层，负责全馆事业的战略规划与未来发展。充分发挥理事会的职能，落实全馆人员岗位配置、资金利用、人事安排等，让全馆的人、财、物都能“物尽其用，人尽其才”，不断提升治理能力和水平，真正实现从“管理”到“治理”的转变。公共图书馆治理工作存在的问题有：一是政事不分，法人治理模式落实缺位；二是新瓶旧酒，配套制度建设存在盲区；三是监督缺失，监督问责机制尚未健全[1]。新时代公共图书馆法人治理结构改革的实施路径有：一是强化党的建设，二是激发内在动力，三是完善配套制度，四是分类组织实施，五是探索社会化运营[2]。学界对推动我国公共图书馆法人治理结构改革的建议有：一是完善图书馆法人治理的相关法律和配套制度；二是激发参与各方的适应力与改革活力；三是建立专业委员会，完善理事会的决策支撑体系[3]。在事业单位管理体制深化改革背景下，大力推进公共图书馆法人治理结构改革，必将迅速提升我国公共图书馆法人治理的质量和水平，必将大大加快文化事业改革的步伐。要全面推进公共图书馆法人治理结构改革，结合文化事业发展，努力满足新时代全体人民的精神文化需求。

公共图书馆法人治理结构改革是一项系统工程，是我国文化事业管理体制改革的重大制度创新。我国公共图书馆法人治理结构改革的逻辑起点是管理逻辑向治理逻辑的转变，逻辑依据是依法治国背景下的法律逻辑，逻辑支撑是委托代理与利益相关者共同治理的理论逻辑，逻辑呈现是外部治理环境优化与内部治理功能完善的实践逻辑[4]。本文从事业单位管理体制深化改革的大背景出发，结合当前公共图书馆的现状和法人治理结构的客观情况，梳理了公共图书馆法人治理结构改革的探索实践，提出了对策建议，具有一定的借鉴意义和参考价值。通过全方位、多角度推进公共图书馆法人治理结构改革，努力走出一条具有中国特色的公共图书馆法人治理结构改革之路，推进我国图书馆事业的繁荣与发展。

二、新时代公共图书馆法人治理结构改革的必要性和紧迫性

事业单位分类改革是实现中华民族伟大复兴的一项重大战略任务，将举全党、全社会之力加快文化事业发展，让广大人民群众享有更加丰富的精神文化生活。在事业单位管理体制深化改革的大背景下，公共图书馆法人治理结构改革是文化事业改革的重要组成部分。在建设中国特色社会主义事业的新时代，大力推进公共图书馆法人治理结构改革，是非常必要的，也是非常紧迫的。公共图书馆法人治理结构改革存在的问题有：一是基本认知滞后，制度创新不足；二是决策支撑匮乏，职能定位不清；三是理事动力缺失，社会参与不够[5]。只有大力推进公共图书馆法人治理结构改革，才能加快公共图书馆的发展，才能加速文化事业现代化的进程。不断实施公共图书馆法人治理结构改革，完善体制机制，激发理事会活力，努力走出一条具有新时代中国特色的公共图书馆繁荣与发展之路。

（一）新时代公共图书馆法人治理结构改革的必要性

在中国特色社会主义新时代，大力推进公共图书馆法人治理结构改革是非常必要的。努力改变图书馆过去单一的管理体制，大力推进公共图书馆法人治理结构改革，不断提升图书馆的知名度、美誉度和影响力。通过实施公共图书馆法人治理结构改革，充分发挥图书馆的社会效益与文化效益，推动新时代图书馆事业的快速发展。从国家的发展大局出发，从人们的现实文化需求出发，办好图书馆是党和国家给予的重任。紧扣世界潮流，紧盯时代主题，大力推进公共图书馆法人治理结构改革，不断提高图书馆的治理质量和水平，更好地服务社会。图书馆是文化事业的重要组成部分，是文化软实力的重要体现。通过树立图书馆服务意识，主动走出去，主动引进来，运用多种手段综合提升图书馆的影响力与使用频率，丰富广大人民群众的精神文化生活。通过实施公共图书馆法人治理结构改革，可以不断提升公共图书馆的品牌价值，可以实现公共图书馆的品牌溢价，形成无形价值，形成宝贵财富。大力推进公共图书馆法人治理结构改革，增强中华民族的文化自信，广泛参与全球的文化竞争，更好地提升我国的文化软实力。

（二）新时代公共图书馆法人治理结构改革的紧迫性

在中国特色社会主义新时代，大力推进公共图书馆法人治理结构改革是非常紧迫的。图书是一种智力产品，高质量的图书对陶冶人们的精神情操、提升理论水平、指导实际工作都具有非常重要的作用，是精神文化生活层面不可或缺的部分。大力推进公共图书馆法人治理结构改革，才能让更多优秀图书走向更多的人民群众，走向基层，走向大众，走向生活。中国特色社会主义进入新时代，互联网技术飞速发展，各种新媒体风起云涌，深刻影响着人们的生活，改变着人们接受信息和知识的渠道。随着现代生活节奏的加快和人们阅读习惯的改变，传统的图书阅读模式也应该随之改变。大力推进公共图书馆法人治理结构改革，结合线上发展的需求，创新线下传播的方式，通过广泛借助新媒体和新技术，抢占图书知识传播高地，抢占市场先机，加快发展步伐。大力推进公共图书馆法人治理结构改革，是新时代推进公共图书馆管理体制改革的趋势，是新时代图书馆事业蓬勃发展的加速器，是新时代建设社会主义文化强国的新要求。

三、新时代公共图书馆法人治理结构改革的探索实践

大力推进公共图书馆法人治理结构改革,是新时代中国特色社会主义文化事业改革的组成部分，是新时代中国特色社会主义精神文明建设的必然要求。新时代精神文明建设具有凝聚新的共同价值的功能：一是塑造共同的理想信念，二是坚持共同的价值理念，三是弘扬共同的道德观念，四是凝聚新的共同价值追求[6]。关于公共文化设施建立法人治理结构的研究，我国是在21世纪初从公共图书馆领域开始发起的。由于公共文化事业改革的复杂性和艰巨性，公共图书馆法人治理结构改革任重而道远，需要进行一些探索实践，然后逐步推广和铺开。我国在公共图书馆领域开展法人治理结构改革的探索实践分为三个阶段：一是起步探索阶段，二是试点改革阶段，三是深入推进阶段。通过在治理结构方面的大胆尝试与探索，改变以往的图书馆管理模式，取得积极成效。法人治理结构是一种新型模式，通过建立理事会制度，实现决策权、管理权、监督权的分离，保障公共图书馆的法人地位，提升公共图书馆的服务效率。实施公共图书馆法人治理结构改革，不断优化公共图书馆的运行机制，以人民为中心，强化公益属性，履行社会职能，保障文化权益，促进和睦共处。公共图书馆法人治理结构改革的路径有：一是建章立制，修正完善章程制度；二是纵深推进，落实决策管理自主权；三是良性引导，出台优惠政策措施[7]。大力推进公共图书馆法人治理结构改革，逐步实现从“管理”到“治理”的转变，加快我国图书馆事业的繁荣与发展，加快建设社会主义文化强国的进程。

（一）第一阶段：起步探索

2007年，以广州图书馆、深圳图书馆、深圳市宝安区图书馆、成都市成华区图书馆、无锡市图书馆、温州市图书馆等为代表的一批图书馆单位拉开了公共图书馆法人治理结构改革的序幕。在公共图书馆理事会的职能定位上分为两类：一是“决策监督型”，即对本单位的重大事项进行决策与监督，以广州图书馆为代表；二是“议事决策型”，即对本单位的重大事项进行商议与决策，以深圳图书馆为代表。作为起步探索的先行者，它们主要是结合事业单位分类改革，逐步建立以理事会为标志的法人治理结构，以理事会为重点，推动公共图书馆法人治理结构改革。在这个阶段，主要以摸索为主，边探索边总结经验，坚决打破体制的束缚，促进政事分开，完善决策机制，形成监督体系，逐步提升公共图书馆服务的质量和水平。在这个阶段，公共图书馆法人治理结构改革的主要成效体现在三个方面：一是基本实现“政事分开、管办分离”，二是建立完善的规章制度，三是社会力量广泛参与[8]。

（二）第二阶段：试点改革

党的十八届三中全会召开之后，公共图书馆法人治理结构改革进入了全面试点阶段。党的十八届三中全会提出“明确不同文化事业单位的功能定位，逐步建立法人治理结构”，推动公共图书馆等文化事业单位组建理事会成为文化体制改革的重点任务。2014年，文化部选择了10个国家级公共文化机构作为试点，其中有7个为公共图书馆，可见对公共图书馆法人治理结构改革的高度重视。在试点改革阶段，一大批图书馆理论研究者开展了密集研究，取得较为丰硕的研究成果，根据面临的主要矛盾与相关问题提出了有效推动公共图书馆建立法人治理结构的建议与措施。在省级公共图书馆理事会组建过程中发现，将理事会定位为决策机构逐渐成为主流趋势。从试点改革的情况来看，法人治理结构建设存在的问题有：一是法人治理缺乏法制保障，二是理事会独立决策地位尚未落实，三是理事会管理运营“章程化”有待加强，四是理事会决策支撑体系不够完善[9]。通过在公共图书馆等事业单位组建理事会，探索不同类型的公共图书馆法人治理结构改革做法，逐步形成具有中国特色的公共图书馆法人治理结构改革措施。

（三）第三阶段：深入推进

2017年，公共图书馆法人治理结构改革进入了深入推进阶段。2017年8月31日，中宣部、文化部等七部委联合出台了《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，通过对前期试点改革进行系统总结，广泛进行实地调查研究，广泛认真听取各方意见，形成了公共图书馆等公共文化机构法人治理结构改革的行动指南，具有顶层设计的性质，指导法人治理结构改革等工作的开展。真正实现 “政事分开、管办分离”，需要解决的问题有：如何处理好政府管理与法人治理之间关系的问题；存在与改革相配套制度缺失的现象；决策支撑体系需进一步建立健全的问题[10]。按照政事分开、管办分离的要求，加强党对公共图书馆的领导，建立以理事会为主要形式的法人治理结构，广泛吸纳政府有关部门、公共图书馆、专业人士、各界群众、服务对象、其他有关方面代表等参与管理，落实法人自主权，进一步提升公共图书馆的治理水平。2018年1月1日，《中华人民共和国公共图书馆法》颁布实施，在国家法律层面明确了公共图书馆法人治理结构制度，为新时代公共图书馆事业的健康发展指明了前进的方向和奋斗的目标。

四、新时代公共图书馆法人治理结构改革的对策建议

大力推进公共图书馆法人治理结构改革，是我国文化生活领域的一件大事。不断加强公共图书馆法人治理建设，有利于提高图书馆运行效率，有利于履行图书馆社会职能，有利于发挥图书馆公益属性。对于公共图书馆而言，推行法人治理结构是一种新的模式，我国很多地方在不断尝试，探索出了一些宝贵的经验，当然也有一些需要总结提升的地方。“人民城市人民建、人民城市为人民”是人民城市重要理念的基本内涵；以人民为中心，是人民城市重要理念的核心主题；以共建为根本动力，以共治为重要方式，以共享为最终目的，是人民城市的实现路径[11]。作为城市重要的公共文化设施，公共图书馆是新时代中国特色社会主义建设事业的重要组成部分。公共图书馆法人治理结构改革面临的突出问题有：一是各地重视程度不一，区域发展不平衡；二是制度突破创新有限，特色不鲜明；三是吸引社会力量参与不够，制度支撑有待完善；四是理事会成员遴选和培训机制不健全，决策支撑力度不够[12]。学者高凡、欧阳娟对公共图书馆法人治理结构改革提出的对策有：一是完善制度设计，提升整体改革成效；二是加快改革进程，协调区域合作发展；三是明确职能定位，优化决策支撑机制；四是优化成员构成，拓宽理事长来源渠道；五是加大信息公开，健全内外监督机制[13]。学者杨红对公共图书馆法人治理结构改革提出的建议有：一是国家和实施机构分别做好顶层设计和战略规划；二是权责明确，完善相关配套制度；三是引入创新竞争机制，激发内生动力；四是建立理事荣誉机制，鼓励社会力量参与[14]。学者肖凯对公共图书馆法人治理结构的优化建设提出的策略有：一是实行理事会制度，二是优化管理体制，三是提升工作人员的工作能力，四是利用先进的科学技术[15]。新时代实施公共图书馆法人治理结构改革，要在党的领导下，以新时代中国特色社会主义思想为指导，不断提升我国公共图书馆法人治理的质量和水平，不断推进我国图书馆的发展。

（一）以党的领导为核心，不断加强党的建设

大力推进公共图书馆法人治理结构改革，要始终坚持党的领导，不断加强党的建设。无数经验证明，我国各项事业的繁荣与发展，都离不开党的领导。坚持和加强党的领导，是公共图书馆法人治理结构改革保持正确方向并不断前行的根本保障。中国共产党执政的价值主体为：以人民为中心是党执政的价值准则，代表人民根本利益是党执政的价值诉求，人民共享发展成果是党执政的价值依归[16]。在公共图书馆领域建立党的组织，实现“双向进入，交叉任职”，加强党建干部配备，坚持党管干部原则，坚持理事会行使人事管理自主权，两者有机结合，努力探索出一条具有中国特色的干部任用与评价机制。在公共图书馆的章程中明确党建工作要求，规定党组织在决策、实施、执行、监督等环节的职责与权利，明确思想政治工作的内容和要求。对于重大事项，党组织要参与研究，并给出指导性意见。新时代中国共产党人理想信念建设的主体逻辑为：推进思想理论学习，筑牢思想根基；加强道德修养塑造，提升精神境界；带头培育核心价值观，养成行为自觉[17]。在公共图书馆领域不断加强党的建设，确保公共图书馆法人治理结构改革沿着正确的方向推进。

（二）以顶层设计为指引，不断明确推进框架

大力推进公共图书馆法人治理结构改革，要以顶层设计为指引，不断明确推进框架。做好顶层设计，就是要将公共图书馆法人治理结构改革纳入我国文化事业改革的共同体。公共图书馆法人治理结构改革的体制机制创新包括：一是厘清举办单位与图书馆法人职权边界，二是构架更具开放性的决策机制，三是凸显党组织的主导作用，四是建立独立的外部监督机制，五是建立多元化资源投入机制，六是建立理事考核与激励机制[18]。我国正处于历史转型时期，应寻求公共图书馆法人治理结构改革的快速突破，使有限的治理资源充分融入到现代治理之中，促进图书馆事业发展，实现国家治理现代化。在国家层面，要统筹做好公共图书馆法人治理结构改革的顶层设计，明确公共图书馆法人治理结构改革相应的顶层管理体制、人事体制、财务体制、配套政策、资金支持等，形成基本的依据，指导公共图书馆法人治理结构改革的开展。还要明确公共图书馆法人治理结构改革的推进框架，促进各类资源和要素融合，真正实现从“管理”到“治理”的制度突破。要学习借鉴国内外在公共图书馆法人治理结构改革方面的先进经验与做法，通过各方面的交流学习带来全新的视野和眼界，不断提升我国公共图书馆法人治理结构改革的效果。

（三）以建理事会为主线，不断完善治理结构

大力推进公共图书馆法人治理结构改革，要以建理事会为主线，不断完善治理结构。做好公共图书馆法人治理结构改革，首先要在组建理事会、搭建管理层、制定机构章程等方面下功夫，其中组建理事会是主线，也是重中之重。一般来讲，理事会成员主要由政府部门、公共图书馆、专业人士、服务对象以及其他方面的代表组成，并且本单位以外人员担任的理事要占多数。当选的理事应设置严格的条件，首先要政治素质好，热心图书馆事业，还要具备图书馆的知识，具有较强的履职尽责能力。组建理事会，要致力于解决以下几个问题：一是理事会职能定位问题，二是理事会人事管理权的问题，三是理事会决策事业单位预决算问题，四是理事会自身建设问题[19]。要制定和完善公共图书馆章程，确保公共图书馆章程条款的合法性、合规性；要充分利用选择规定事项和任意记载事项，提高公共图书馆的自治水平；要根据新情况及时修订章程，积极回应现行法律法规的新要求；不应仅套用《章程示范文本》和其他兄弟图书馆的章程内容，而应因地制宜，通过制定具体章程彰显自身特点[20]。通常情况下，有条件的图书馆可设立监事会，或者在理事会中明确若干名承担监督职责的兼职监事。要重视管理层建设，管理层主要由图书馆的负责人和主要管理人员组成，在理事会的领导下开展工作。只有建设一个高效的理事会，才能更好地发挥理事会的作用，才能更好地推动公共图书馆法人治理结构改革，才能更好地推进图书馆事业的发展。

（四）以配套制度为支撑，不断规范管理运行

大力推进公共图书馆法人治理结构改革，要以配套制度为支撑，不断规范管理运行。为了更好地实施公共图书馆法人治理结构改革，不仅要有顶层设计，还要有配套的制度体系。要逐步建立“以事定费”的制度，按事定岗，以事情的多少确定编制和人员。大力推进公共图书馆人事制度改革，坚决打破以往单一编制用工的传统，逐步转变为多种用工的形式，实行按劳分配，逐步扩大绩效工资在收入分配中的比重，激发广大图书馆干部职工的积极性和创造性。加强对法人治理结构的宏观管理，按照规定的程序组建理事会和管理层，按照章程办事。建立理事会决策制度，如集体审议、独立表决、个人负责等，严格按照国家法律法规和章程行使决策权与监督权，并接受政府监管与社会监督。加强管理层建设，要求管理层对理事会负责，定期汇报工作，接受监督与考核。建立公共图书馆信息公开、年度报告、绩效评价、责任追究、审计监督等配套制度，不断规范管理运行。

（五）以改革创新为驱动，不断鼓励多元合作

大力推进公共图书馆法人治理结构改革，要以改革创新为驱动，不断鼓励多元合作。我国地域广阔，各地经济社会发展水平各异，公共图书馆法人治理结构改革要结合实际情况，因地制宜，因馆施策，大胆进行探索，不断总结经验。以改革创新为驱动，通过完善制度体系，不断激发公共图书馆法人治理结构改革的体制机制创新。加强公共图书馆行业内部的交流与学习，如馆长联席会、专题研讨会、学术交流会、改革分享会等，取长补短，相互借鉴。理事会要主动走出去，加强与图书馆学（协）会的合作，征求专业咨询建议，引入外部咨询专家，提高科学决策能力，提升决策质量效率。进一步落实公共图书馆的法人自主权，让理事会成为决策机构，赋予理事会财产权、使用权、决策权、人事权、收益权、分配权、处分权等，充分发挥理事会的作用。鼓励多元合作共同治理，“走出去”与“引进来”相结合，加快公共图书馆法人治理结构改革的推进步伐。

（六）以社会力量为活力，不断适应发展趋势

大力推进公共图书馆法人治理结构改革，要以社会力量为活力，不断适应发展趋势。要不断探索新的管理模式，广泛吸引非政府组织、非文化部门、非营利机构、企业、个人等社会力量参与公共图书馆建设、管理、运营、维护、服务等，发挥集体智慧，提高运行水平。坚持依法办馆、自我管理，实行民主监督、社会参与，坚决不走过场、不流于形式，努力突破难题，解决实际问题。要转变思想，把决策权交给理事会，由政府行政管理转为理事会依法治理。政府部门由直接管理转为间接管理，理事会走向前台，科学决策，监督执行。参与各方要适应发展趋势，支持法人治理结构改革，将馆长负责制转化为理事会决策的执行者，并接受理事会的考核、评价与监督。提高理事们的荣誉感与成就感，使他们积极为公共图书馆法人治理结构改革建言献策，加快公共图书馆法人治理结构改革的进程。努力将公共图书馆法人治理结构改革植入新时代中国特色社会主义建设的大战略，广泛吸引社会力量主动参与图书馆事业发展，丰富人民的精神文化生活。

五、结语

大力实施公共图书馆法人治理结构改革，是党中央、国务院的重大部署，必将大大加快我国文化事业改革和发展的进程。公共图书馆法人治理结构改革是现代企业治理制度的宝贵传承，是办好图书馆的重要途径，是应当坚守并发扬光大的成功秘诀。在事业单位管理体制深化改革背景下大力推进公共图书馆法人治理结构改革，必将迅速提升我国公共图书馆法人治理的质量和水平，必将大大加快文化事业改革的步伐。以共建为根本动力，以共治为重要方式，以共享为最终目的，是公共图书馆法人治理结构改革的重要策略。全面推进公共图书馆法人治理结构改革，结合文化事业需求，努力解决新时代我国社会的主要矛盾，推动图书馆的繁荣与发展，努力满足全体人民的精神文化需求。本文从深化事业单位管理体制改革的大背景出发，提出了公共图书馆法人治理结构改革的探索实践与对策建议。由于我国各地的情况不同，在实践中还有一些需要总结和提升的地方，适合的才是最好的。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，广拓思路，加强创新，努力打造互帮互助的公共图书馆共同体，扎根文化领域，联系实际情况，为公共图书馆事业的美好蓝图而不懈奋斗。