社区治理“五社联动”：内涵、机制与困境

田 舒，迪丽孜巴·图尔荪

（北京化工大学文法学院，北京 100029）

一、问题的提出

（一）研究背景

城市社区治理创新是基层社会治理创新的核心单元，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保证[1]。近年来，“三社联动”作为社区治理创新的典范之一，改变了由政府主导社区治理的旧有模式，通过“社区+社会组织+社会工作者”在社区治理中的协同联动，逐渐形成了多元主体参与社区治理新格局。然而随着各地社区治理创新探索的不断推进，“三社联动”逐步显露出某些缺陷、对社区治理发展需求的回应性和效用性也有所减弱；因此，有些地区对“三社联动”进行了发展提升，新增了另外两项主体“社区志愿者”和“社会慈善资源”，产生了新的社区治理模式“五社联动”，目前已在我国广东、湖北等部分地区进行试点实施，并取得了初步成效。

2021年7月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出要“完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制”[2]，为“五社联动”提供了理论支持与实践依据。2021年9月，“五社联动”社会工作理论与实务研讨会在武汉召开，对“五社联动”探索和发展等问题进行了探讨，认为“五社联动”是对已有“三社联动”机制的提升和进一步发展[3]。可见，“五社联动”是通过社区治理主体之间的有机互动、实现社区治理过程中的多元协同和有序参与，从而构建基层社会治理新格局的有效模式，其内涵与运行机制值得进一步研究。

（二）研究综述

“五社联动”实际是从“三社联动”基础之上衍生而来的新概念，目前更多是作为一种社区治理创新模式实践经验的总结，相关研究成果较为有限。因此，需要先明确“三社联动”的含义，才能加深对“五社联动”的理解。

1.初步形成：“三社联动”概念萌芽

近年来，“三社联动”模式在更多地区进行了推广运作，在社区治理创新实践方面的应用也取得了长足发展。目前我国学者对于“三社联动”的研究，更多是倾向于对“三社联动”概念内涵界定、“三社联动”所运用理论框架以及各城市社区实践运行等方面的分析[4]。例如王思斌（2015）认为“三社联动”是指“社区居委会、社会组织和社会工作机构围绕社区建设、社区治理、社区服务协商、合作与协同的联合活动”[5]；徐永祥、曹国慧（2016）更进一步分析了“三社”主体之间的联动关系，并提出在社区中，通过“三社”主体之间共同协作治理，切实解决当地居民的需求，提升居民在社区中生活的幸福感，促进社区治理的进步[6]。2017年中旬，“三社联动”的概念首次在中央的报告文件中得到正名，逐步成为社区治理创新实践的重要参照。

2.进步升级：“五社联动”新兴发展

前期关于“五社联动”的研究主要是对已有的较为成功的实践经验进行分析，例如合肥、广州等地“五社联动”开展推广试点的具体工作情况；有的对“五社联动”的概念及特点进行分析，例如张健、陈轶喆（2017）将“五社联动”的主体明确为社会服务中心站、社会工作人才、社会组织、社区组织和社会资本[7]；李润金、何章银（2021）提出我国城市社区治理迫切需要从一元化主体向多元化主体转变发展[8]，分析了“五社联动”多渠道协同共治的特点，并以社会工作者为切入点提出了完善“五社联动”的对策建议。近两年来，我国以社区为基础治理单元抗击新冠疫情，使得基层社会治理也随之经历了由“疫情时代”到“后疫情时代”的转变。对“五社联动”的研究更多是聚焦在“后疫情时代”的大背景下，介绍“五社联动”在社区治理中的一般内涵和行动框架、运行过程和发展路径等，总结其运作方式，提出改善策略措施。

总体而言，现有的“五社联动”相关研究成果在现有“三社联动”理论基础之上进行延伸拓展，初步解释了“五社联动”的概念、特点并提出简要的改进对策，然而“五社联动”相比“三社联动”的发展具体表现为何等有关论题进行整体探讨和系统论述的内容则相对缺乏。故此，本论文将对“五社联动”的基本涵义与组成要素进行描述，剖析其运作机制与优势特色，归纳其当前面临的发展困境并提出相应的完善建议，为更加深入研究和发展“五社联动”、持续推进基层社会治理体系和治理能力现代化提供一定的参考启示。

二、“五社联动”内涵及要素

“五社联动”是在社区党组织领导下动员“社区+社会组织+社会工作者+社区志愿者+社会慈善资源”的社区治理模式，以落实社区自治为目标，以社区居民需求为切入点，以社区为服务平台，以社会组织为载体，由社会工作者发挥支撑作用，加以社区志愿者的助力，依托社会公益慈善保障所需资源落实到位；通过党建引领实现五大社区治理力量之间互联互通，促使各方主体在社区治理体系中积极发挥各自功能，形成多元参与、协同合力、共治共享的良性循环[9]。

（一）服务平台：社区

社区是社会的基本单元，是由一定范围内所居住的居民共同组成的社会生活共同体。为基层社会治理构建了一定的空间界限，是进行基层社会治理活动的基础平台，为居民享受高效优质的社区服务提供重要保障。从另一层面来看，社区“两委”即社区党组织和社区居委会、很多情况下也被简称为“社区”，是社区治理体系中的核心力量，在积极回应居民需求、有效化解居民矛盾、处理社区公共事务等领域扮演着不可或缺的角色。“五社联动”模式中同样蕴含着“党委领导、政府负责”和“社会协同、公众参与”的社会治理体系要素，由社区党组织领导、社区居委会负责，其他多方主体协同治理、有机互动，通过社区这个平台实现资源交互与信息共享，从而更好服务于社区居民群众。

（二）服务载体：社会组织

社区社会组织是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织，是社区治理体系的重要组成部分，为创新基层社会治理模式、推动社会治理重心向基层下移、优化城乡社区服务体系整体布局贡献了积极力量。在“五社联动”中，社区社会组织能够在提供社区公共服务、扩大居民有序参与、培育社区优秀文化、促进社区和谐共治等方面发挥良好作用，居民则通过社区社会组织参与社区生活、享受社区服务、反映利益诉求。

（三）服务支撑：社会工作者

服务专业化是“五社联动”能够更长效可持续推进的必要保证，而专业化的服务需要专业人才队伍的鼎力支撑。社会工作者凭借承担了引领项目流程运作的角色，使各方力量在有序调控下共同形成良好的服务合力，提升项目有效性，从而回应居民需求。在服务项目运作期间，社会工作者是服务居民的主要责任者，协助社区其他主体力量共同维护服务整体架构，在居民与政府之间，居民与居委会之间以及居民与居民之间搭建起沟通交流桥梁，起着反馈意见建议、改进服务效能的作用。

（四）服务助力：社区志愿者

志愿者是指以自己的时间、知识、技能、体力等从事志愿服务的自然人。社区志愿者积极主动参与各种社区服务活动，为社区无偿提供各类公益服务。目前，大多数地方已经实现了社区志愿服务活动常态化，其中很多发展较完善的社区实现了志愿服务活动日常化。特别是自2020年新冠疫情爆发以来，社区志愿者成为基层防疫和抗疫不可或缺的中坚力量，在社区治理过程中的作用日益凸显。作为“五社联动”的一方主体，社区志愿者还能够带动更多的社区居民自发参与社区志愿活动、加入社区志愿团队，在助力社区社会组织培育的同时，夯实社区治理的群众基础。

（五）服务保障：社会慈善资源

引入社区的社会慈善既是慈善资源网络的联结，也是公益理念实践的聚合，更是社区治理价值的指向。社区层面的社会慈善资源主要以社区基金会等形式引入外部资本，积极链接各方资源实现共享，为社区服务供给模式注入新鲜血液，将传统、单一、被动的“输血式”供给转变为新型、多方、主动的“造血式”供给，降低仅以政府财政扶持为主要渠道而存在的资源短缺风险，为基层治理需求提供具体、坚实、可持续的服务保障，进而实现在社区党组织引领下的政府、社会、居民等各方主体协同参与，推动“五社联动”长效运行。

三、“五社联动”机制及特色

（一）“五社联动”机制分析

“五社联动”在“三社联动”的基础之上，进一步创新了社区治理的主体力量，使多方主体形成有机汇聚与相互关联，共同致力社区创新发展。其愿景是建设在基层党组织领导下的专业支撑型中国特色基层治理体系，其目标是在基层治理过程中促进多主体联动，以解决社区问题、提供居民服务、强化居民联结为导向，从而实现社区善治。“五社联动”重点表现在以下三个方面：

1.坚持党建引领，促进党群联动

“五社联动”坚持党建引领贯穿于社区治理创新全过程，在社区党组织的领导下不断完善社区治理架构，通过社会工作者、社区志愿者、社会组织多方主体共建共享，推动社会慈善资源网络协同各方投身公益，组织和动员社区居民积极参与、共同开展社区活动，推进社区惠民项目，满足当地社区居民需求。在社区各项治理工作中以群众满意度作为评价社区服务效能的标尺，将党群联动真正落到实处。

2.合理利用资源，凸显人才价值

“五社联动”对参与社区治理的社会组织加强增能赋权，通过引进专业社会工作者，来吸引更多的社区志愿者参与其中，积极利用社区层面的公益慈善资源，形成多元主体之间的正向互动。从社区居民中脱颖而出的能人骨干是社区社会组织孵化培育所需的人才基础，社区社会组织培育的过程鼓励和倡导更多的社区居民积极参与，形成了良性循环，营造了良好的社区氛围。

3.搭建服务平台，回应居民需求

“五社联动”当中，社区“两委”作为主导核心机构，以社区为服务平台范围，通过协调各方主体力量、整合社区的公益慈善资源网络，动员社区居民积极参与社区自治，不断培养居民当家作主的“主人翁”意识。社会工作者运用专业知识，协同社区志愿者，为提升社区居民对社区的认同感和幸福感提供帮扶。社区居民通过参与社区社会组织增强参与意识、提升自主能力，有利于实现自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。

“五社联动”的运作机制是在多方主体参与中建构的一套党建引领、社会联动、群众参与的社区治理创新模式；以社区“两委”为主导核心，在社区这个平台范围内，促成各类社会力量整合，改进社区治理运作状态，夯实基层社会治理共同体的根基。如图1所示。

（二）“五社联动”特色优势

1.丰富主体角色，功能定位更新

从“三社联动”升级到“五社联动”，其中增加了社区志愿者和社会慈善资源两大主体角色，为社区治理创新注入了更多的资源和力量。同时在主体的功能定位上也有明显区别，在明确社区党建引领的同时，加强培育社区社会组织、提升社区自我组织能力，激发社区志愿者的能动性，优化社会慈善资源网络，更加注重社区居民在治理过程中的价值体现。主体角色的丰富与功能定位的更新，在治理过程中进一步增强多元主体联动性、社区服务供给更全面，原三方主体之间的共建共享转变为多方的互利共赢，构建良性循环的社区治理新格局。

2.转变服务模式，优化资源配置

社区志愿者、社会慈善资源两大新主体的加入，促使社区服务供给更专业化、社区资源凝聚更加精准化。社区志愿者力量的增加，带动更多的居民参与社区治理、逐步凝聚群众自治合力，提高社区自治水平。社区的公益慈善资源降低了政府的投入成本，同时有效改进社区服务模式；在引入社会资本、拓展社区资源网络、优化社区资源整合的同时，进一步提升社区服务效能，激活社区运转自发性，保障社区治理长效运行。

3.打造共同意识，增强情感衔接

“五社联动”更重视多元主体协同治理的有效性，特别关注在治理过程中社区居民的获得感和满足感的提升。通过社区组织、社区志愿服务、社区层面的公益慈善资源多途径对社区居民赋能，力求不断提升社区居民开展和参与活动的积极性，打造属于全体居民的社区意识共同体，增强社区凝聚力。此外，“五社联动”还通过社会慈善资源的投入，来平衡短期可获资源与长期可持续供给资源之间的供应，在资源充足情况下实现社会治理可持续发展，更好地满足社区居民的需求，增强居民对社区的认同感、在社区生活的幸福感，以牢固的情感衔接维护社区共同体意识的稳定存续[10]。

四、“五社联动”困境及建议

（一）“五社联动”面临的困境

由前所述，“五社联动”是对现有社区治理模式的又一创新探索，以多元主体协同参与社区治理这一机制为核心，有效激发了基层社会治理活力。然而“五社联动”目前仍处于初步探索期，在发展过程中依然存在某些问题较为突出：

1.机制运行不畅，主体关系有待理顺

尽管“五社联动”在理论和实践方面均已取得了一定的经验成果，但因各地社区发展水平不均衡和现实条件所限，尚未在大多数地区完全推广；部分试点地区的“五社联动”在发展运行过程中仍旧过多依赖政府，没有很好地发挥社会主体的能动性；有些由于多方主体之间定位和权责不够明确，更多还是由社区“两委”牵头布置工作，社会工作者和社会慈善资源仍是“五社联动”的短板。而且，目前还尚未有明确针对“五社联动”发展的政策法规，因此对“五社联动”运行效果的监督和评估也难以落实。

2.专业人才紧缺，服务能力有待提升

“五社联动”着重于社会工作者的专业素质在社区服务项目中的价值体现。前期为推进试点而投放了足量人才储备，“五社联动”初期运行较为顺利。但随着进一步发展，随着服务项目规模扩大，由于社会工作者原有人才队伍规模有限，人员结构也受到薪酬水平、职业规划、福利保障等因素限制，缺乏稳定性和革新性，难以及时创新理念、更新知识、提高素质，成为影响“五社联动”发展的又一瓶颈。

3.社区参与不足，居民意识有待加强

“五社联动”通过多元主体合力来推动居民积极参与社区治理，让居民成为推进社区服务项目和各类活动的主要力量，促进社区自治；但实践中发现社区居民参与程度仍然相对不高。由于培育居民当家作主责任意识并非一蹴而就，而目前又缺乏对社区参与自主性的有效激励机制，致使很多社区居民很难直观地感受和体会到参与过程中的个人价值，参与治理意识相对较弱。因此，“五社联动”运行过程中居民往往处于被动状态，使得社区志愿工作也缺乏应有的行动力。

（二）“五社联动”发展的建议

部分地区的试点经验为“五社联动”的进一步完善提供了现实参考，例如广州市番禺区自2019年3月以来启动“五社联动”全覆盖，开拓优质服务项目，有效调动社会各界力量，形成优势互补、资源共享的社区治理格局；湖北省武汉市引入社会慈善资源、在社区范围内开展专业社会工作服务项目，广泛联动各方社会力量参与基层社区治理，博得了广大群众的良好口碑。由此，可以借鉴试点地区的先行经验，从以下方面入手改进“五社联动”：

1.规范主体功能，补齐联动短板

尽快制定并出台“五社联动”相关的政策法规，为其提供更有针对性的支持措施和评价方法，清晰界定主体功能边界，全方位动员多元力量参与社区治理；做到理念上从“问题本位”向“需求本位”转变、实践上从“管理本位”向“服务本位”转变。在社区党组织领导下，以社区居委会和社区服务站为工作抓手，以回应社区居民的需求为导向，搭建公开透明、交互性强的社区治理平台。

2.整合服务资源，打造专业品牌

多管齐下加强培育社区社会组织、适度引入外部社会组织；为社会工作者提供必要的技能培训进修渠道，提升其专业素质和创新能力，建设专业、稳定、有韧性的社会工作者队伍；通过开展货品义卖、专家义诊、科普宣传等活动，将优秀的文化、医疗和人才资源下沉到基层，打通社会服务在社区的“最后一公里”。拓展社区公益慈善网络体系，引入社区外部公益慈善力量，盘活社区内部公益慈善资源，有效保障社区治理资金链畅通，优化社会公益慈善资源配置，逐步打造起社区专属、极具特色的专业服务品牌。

3.扩大有序参与，落实赋权增能

凭借多种方式对居民在社区治理中的角色赋权增能，鼓励社区居民主动组织并发起各类社区活动、开展各种社区服务项目，倡导社区居民争做社区志愿者并从事社区志愿服务，力求通过居民自治在社区层面解决问题、供给服务和维护权益。充分发掘社区居民中对社区公共事务能力较为突出的骨干，带动更多的居民进行主动、有序、深层次的社区参与，使其在社区参与过程中逐步树立起社区认同感和公共责任感，建立社区共同体意识，构建良好社区秩序，夯实社区治理基础。

五、结语

综上所述，“五社联动”是以社区党建为工作引领，以社区居民服务需求为导向目标，以社区整体为依托平台，以社会组织为服务载体，以社会工作者为专业督导，以社区志愿者为助力支援，以社会慈善资源为补充保障的社区治理创新模式。这种模式在我国部分地区试点推行中已有初步成效；构建了党建引领下多元主体协同参与社区治理的新体系，促进了社区资源共享，改进了社区服务质量，提高了社区参与水平，整体实现了多方互利共赢。然而，初期成效的取得并非意味着“五社联动”已然发展完备，在推进过程中也遭遇了发展瓶颈，迎来了严峻挑战。

“五社联动”面临的主要困境在于，各主体要素理论上均应当被充分动员用于社区治理建设，但就实践经验来看目前仍是由社区“两委”牵头为主、社会组织助力与社区居民配合为辅；而社会工作者和社区慈善资源相比之下仍是“五社联动”当中的短板，应继续加以强化方可满足社区治理实际需求。同时，还需要相关的政策制度和法律保障为“五社联动”的具体运作提供支撑，确保各方主体在社区治理过程中角色定位准确、功能边界清晰，做到各司其职。另外，专业人才紧缺导致社会工作者队伍结构老化、社区社会组织培育发展较为迟缓、社区居民公共责任意识和参与积极性亟需提高等方面的问题，依然有待进一步解决。

因此，目前处于初期发展阶段的“五社联动”还需要继续扩大试点范围，在社区治理一线的实践探索过程中应对挑战、解决疑难问题、总结经验教训，才能逐步完善成熟并推广到更大范围地区；通过主体明确责任分工、协同参与社区建设、打造社区有序空间、服务群众实际需求、保障群众利益表达等途径，实现社区治理最佳效能，推进基层社会治理现代化发展不断向前。