1949年以来作业治理的演进理路：基于政策文本的视角

文∣袁玉莹 杨志平 胡学安

作业是连接教师教学过程与学生学习活动的关键一环，其重要性不言而喻。当前，作业改革的研究大多侧重于学生课业负担问题，而少有对作业改革政策自身的合理性进行审视。回到政策本身，对其进行梳理分析，明晰作业改革政策的来龙去脉，有助于作业治理政策的制定、执行、监督、反馈与调整。本文以1949年以来不同时期作业治理政策的核心功能为线索，细致考察政策的出台背景、作业治理的措施以及政策执行的效果，旨在阐明1949年以来作业治理的演进理路，为新时代作业治理的理论研究与实践发展提供借鉴。

一、1949年以来作业治理政策的历史分期：功能的视角

1949年以来，国家共出台22项作业治理政策。本文根据不同时期作业治理的核心功能，将1949年以来的作业治理政策划分为四个阶段，旨在厘清其间作业治理的内在理路。

(一)强调减轻过重的作业负担(1949—1966年)

1949—1966年，减轻学生过重的课外作业负担、保障学生身心健康是作业治理政策的主基调。中华人民共和国成立初期，我国全面学习苏联而忽视了教育理论的本土适应性，导致教条化与机械化问题，进而出现了教学超出教学大纲要求、课时安排不合理、作业增量的现象。“特别是在中等学校里，要搞什么五节一贯制，上午上课，一直上到下午1点钟，早晨吃了点稀饭就上到下午1点钟，饿着肚子回去。……据说这是苏联先进经验，那怎么得了”[1]，这给学生的身体健康造成了很大影响。为此，国家出台了一系列旨在减轻学生作业负担的政策。如1955年教育部发布的《关于减轻中小学学生过重负担的指示》中指出：“学生课外作业负担繁重，严重损害了学生的身心健康”[2]。1961年发布的《关于最近学生学习负担过重、患病人数增多的情况》报告，明确指出了学生的健康水平较低，浮肿、神经衰弱、肺结核等的发病率有所上升。[3]

这一时期的作业治理政策旨在化解过重的作业负担对学生身心健康的不利影响，其着力点在于减少作业体量与作业时长，控制作业范围等维度。应该说，这些措施对于短期内扭转作业负担过重的局面具有一定成效，但这种纯粹的“减法”思维也存在一定局限，作业负担过重所导致的学生健康问题在深层次上还涉及教学理念、内容、实施与评价等一系列问题，单纯的“减法”只能治标却难以治本。

表1 1949—1966年关于作业改革的重要政策

(二)指向社会实践的作业改革(1967—1977年)

“文化大革命”时期是我国历史发展中的特殊时期。其间，学校教育对社会实践活动的增加与对文化教育的忽视形成了鲜明的对比，其突出特点为课程内容大幅减少，正常教学秩序受到干扰，学制由“六三三学制”缩短为“五二二学制”，大批青年响应“青年下乡”的号召[4]，教育由文化活动为重心继而转向了以社会实践为主，教育与生产劳动的机械结合是当时教育的主要特征。

这一时期，劳动实践时间的增加在一定程度上减轻了学生书面作业负担，但对教育规律的忽视与违背，导致了教育质量的严重下降，这是一种畸形的减负。因此，相比上一时期的作业改革而言，指向社会实践活动的作业改革仍然没有深入研究作业与课程、教学的关系，未能平衡好间接经验与直接经验之间的关系，这导致作业改革理论乃至于教育理论的发展停滞不前。

(三)转变作业的应试中心取向(1978—2000年)

高考制度的恢复为中国的改革开放和现代化建设培养了一大批人才，影响深远。同时，空前的竞争也滋生了“抓高分”“抓升学”的应试现象，学校教育陷入了片面追求升学率的“怪圈”，学生作业负担过重问题再次凸显。与“文革”时期相比，面临高考的升学压力，许多地区、学校的毕业班过于强调智育，随意缩减课程、赶进度、片面追求升学率，教学更多旨在应对升学考试。文化教育“独尊”的火苗点燃，同时却也忽视了学生的德育、体育和劳动教育的发展。[5]为此，国家颁布了一系列旨在转变应试的作业改革政策。如1983年教育部颁布了《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针，纠正片面追求升学率倾向的十项规定(试行草案)》，指出要减轻学生过重的学习负担，禁止以升学率作为评价的标准，明确规定初中、高中的作业量与作业时长。[6]

这一时期的作业治理在注重控制作业量的同时开始关注作业的内容设计。这一作业治理思路的转变，增强了作业的趣味性，拓宽了作业的功能，从控制作业量到创新作业形式不断细化。可以说，这在一定程度上缓解了学生的作业负担，释放了作业育人的价值。但受制于应试教育的复杂性与治理的长期性，这一时期的作业治理仍然未能从根本上扭转功利化的作业思维，作业机械地服务于升学考试仍然严重困扰着教师与学生。作业减负政策时效性有限，当减负政策的光环褪去时，作业负担问题又卷土重来，这促使作业政策频繁出台，作业治理也陷入了“政策下达—奏效—失效—新政策下达”的循环之中。

表2 1978—2000年关于作业改革的重要政策

(四)核心素养导向的作业改进(2001—2021年)

随着新课改的启动，推进素质教育、关注学生全面发展、注重学生核心素养的培育成为新时期作业治理的重要目标。2001年国务院下发《关于基础教育改革与发展的决定》，明确指出要“加快构建符合素质教育要求的新的课程体系，继续减轻中小学生过重的课业负担，保证中小学生身心健康成长”[7]。在新课改走过20年的风雨历程后，2021年7月，中共中央、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”)，“双减”政策采用校内校外相互联动的方式，由校内作业减负发展到校外培训联合减负，突出了作业治理的整体性与系统性。

总体而言，这一时期的作业治理的落脚点落在了推动素质教育、关注学生的全面发展、注重发展学生的核心素养上，取得了一定的成效；作业治理不再是做简单的“减法”，而是形成了校内减负、校外配合的相互联动局面，体现了学校、家庭、社会参与作业治理的三边协同特色。从政策文本而言，作业减负在明确规定了各年级的作业时长的基础上，提出了“注重作业设计质量，加强作业指导，健全作业管理机制，布置分层作业，个性化作业”等更具针对性和操作性的作业减负措施。当然，旨在培育素养的作业改革，同样会面临诸多的困难。在应试教育观念的影响下，家长把作业量与学习效果简单地线性关联，把作业作为学习效果的“强心剂”，有些家长甚至认为作业越多，学习效果越佳。因此，“双减”的作业治理政策体现了新的育人观、教学观、发展观，它更加强调家校社的协同，而诸如此类因素都会制约着新一轮作业治理的实效性。

表3 2001—2021年关于作业改革的重要政策

二、1949年以来作业治理的基本特征

综观1949年以来的作业治理政策，从最初单纯地关注作业何以减负到作业何以彰显育人价值，作业治理在科学性、有效性等方面取得了巨大进步。整体而言，作业治理政策呈现出以下三个明显特征：治理取向从关注“教”转向突出“学”，治理内容由单一走向综合，治理主体由单方执行走向多方协同。

(一)治理取向：从关注“教”转向突出“学”

早期的作业治理政策立足于教学需求，把焦点聚焦于对机械化、重复性作业量的限定，忽视了作业的育人功能，并未从根本上扭转被动式作业的本质。如1988年国家教委颁布的《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》明确要求，“按照教学计划的规定量布置课外作业，学校和班主任老师应负责控制和调节学生每日的课外作业总量。”[8]从教学视角出发的作业治理政策，大多从作业量、作业时长、作业类型等方面提出作业治理的措施，教师是作业治理关注的主体，学生的主体性在作业治理中“离场”，服务于教学的作业治理并未触及作业与学习关联的本质。

近年来，作业治理立足于学生的发展，彰显作业的学习功能，作业治理取向由“教师通过作业被动教会学生知识”转向“学生从作业中学会主动学习”。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅发布“双减”政策，明确提出要“坚持学生为本、回应关切，遵循教育规律，着眼学生身心健康成长”[9]。政策初衷是回归以学生为本、以学习为本，培养学生的自主学习能力，引导学生从“被动学习”“填鸭式学习”向“主动学习”“自主学习”转化。“以学为本”逐渐成为当下作业治理的重要价值取向，突出“学”的作业治理让学生的主体性“回场”，注重激发学生学习兴趣，侧重培养学生主动学习的意识和自主管理作业的能力，化被动为主动，促使关注教的“被动式”作业转化为突出学的“主动式”作业。

(二)治理内容：由单一走向综合

在作业治理的起步阶段，颁布的政策更多是治标不治本的应对之策，从减少学生的作业量与作业时长、保证学生的睡眠和休息时间入手，把作业治理简单地等同于“给作业做减法”，这种看似具有针对性、直接式的减负政策，实际上未能触及造成作业负担过重的根本原因，作业改革的内容单一而缺乏深度，当减负政策的效用消散时，作业负担过重的难题再次卷土重来。

随着作业政策研究的深入，对于作业负担本质的认识愈发清晰，大家逐渐认识到作业治理并非减轻一时的作业负担，而应是从根源入手进行本质性的作业减负。如2018年教育部联合八部门发布《关于印发中小学生减负措施的通知》，进一步明确并强化政府、学校、校外培训机构、家庭等各方责任，注重作业内容的创新，引导树立科学教育质量观和人才培养观。[10]2021年教育部颁布“双减”政策，校内作业减负与校外培训减负双管齐下。由此可见，作业治理的内容从单一走向了综合，使得作业治理不仅仅是“治”作业，而是协同多方力量助力作业改革，彰显作业的育人价值。

(三)治理主体：由单方执行走向多方协同

在作业治理的初期，作业改革政策通常采取从上而下的方式进行推进。尽管国家颁布的作业改革政策文本中有“社会的广泛支持”“社会的共同监督”“家长的广泛支持与配合”等要求，但在实际实施作业改革政策的过程中，教育行政系统依据其在政治、经济、文化方面的资源优势，具有较大的话语权[11]，形成了由国家和教育部下达作业改革的指令，继而由学校执行的自上而下的作业治理模式。

从近年来国家颁布的作业改革政策来看，为化解自上而下作业治理方式的困境，作业治理更加突出社会、学校、家庭等多方主体的协同。如2010年党中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确指出：“减轻学生课业负担是全社会的共同责任，政府、学校、家庭、社会必须共同努力，标本兼治，综合治理”[12]。在政策文本中，治理分工愈发受到重视，强调协同育人的合力，明确了不同参与作业改革的主体需要承担的职责。因此，多方协同成为切实解决作业负担过重问题的有效之策，也是制定作业改革政策的重要思路。

三、作业治理政策完善的建议

作业治理是一项复杂而长期的工程，随着环境的变化、社会的发展，作业治理政策不仅需要传承已有经验，更需要不断创新与完善。从当前作业治理来看，作业的学理研究、政策的长效治理、主体的多元协同三个维度是需要进一步强化完善的方向。

(一)学理研究：引领作业治理走向增效提质

综观1949年以来的作业治理政策，大多在作业减负的策略上下工夫而少有对作业基本理论的研究，这导致作业政策更多地侧重于减少作业量、减少作业时长等方面。从作业治理的成效而言，类似这样的“减法”政策在短时间内能够以最直接、最实际的方式从一定程度上减少学生的作业负担[13]，但却难以形成持续效应。作业治理任重道远，并不是做出简单的“减法”就能实现，需要以学理研究引领作业治理走向增效提质。

作业政策的优化离不开完备的作业基本理论做支撑，这就要求我们在总结与反思现有的作业治理政策的基础上，加强作业的学理研究。作业治理除了需要关注减轻作业负担之外，还需要关注作业与课程、教学、评价的关系，作业与校外培训的关系，作业与家庭教育的关系等多个方面，在这些关系中作业处于何种地位、其功能如何，需要通过学理研究进一步探讨与回应。如何平衡作业治理与考试评价的关系，既是作业治理所面临的尖锐而实际的问题，又是教师与家长的关切点。要回应作业治理中教师与家长的关切点，需要重新理解与转化作业，引领作业立足于学生的发展，厘清作业与课程教学的内在关联，促进作业理论与实践治理相互勾连，实现作业治理“增效提质”的育人目标。[14]在当前的作业理论研究中，突出作业的学习化功能，彰显作业与课程、教学、评价的深度关联，这是作业理论研究的共识。作业治理政策在制定过程中，需要将学理性成果转化成可操作性的策略，将基本理论与实践需求有机结合，从而以政策特征特有的约束性、引领性发展理论，回应实践。

(二)长效治理：推动作业改革实现标本兼治

作业治理政策的实施是相互适应的过程，它既需要新旧政策之间的磨合，也需要政策本身做出及时、合适的调整。突破作业治理时效性短的瓶颈，推动作业改革实现标本兼治，一方面需要重视作业政策成效监督体系的建设，搭建作业的监控平台，动态监测学生作业负担的情况，持续关注作业治理中的问题，针对作业治理过程中遇到的难题进行及时反馈，发挥作业改革政策的专项治理功能，对于落实不到位的执行者进行追究问责。[15]另一方面需要处理好作业治理与教育改革的关系，形成协同治理机制。作业治理政策需要与基础课程改革、教育评价改革、考试制度改革等同步推进，形成相互贯通、有机协同的育人体系。

作业治理应是长效规划的大工程，既需要回应当下社会发展的需要，也需要面向未来的发展需要。针对过往作业政策的时效性问题，作业治理需要关注不同地区、不同学校、不同水平、不同年级、不同学科之间的差异性，以个性化、差异化治理措施来解决不同层面的需要，突出作业治理的精准化，真正使作业政策从治标走向标本兼治。

(三)协同治理：建立多主体联动的作业治理机制

作业治理需要政府、社会、学校、家庭的共同协作，这就要求教育部门明确作业改革参与主体的职责，实现协同治理。政府在作业治理政策的制定中，应从协同、平衡、共进的思路出发，促进家庭、学校、社会就作业治理达成共识，引导社会树立正确的评价观、多元的人才观，进而形成多元的教育评价观。[16]减轻作业负担是否会降低学生的学业竞争力，是作业治理政策制定所需要面临的实际问题。作业的难度若与考试的难度不对等，即使校内为学生减轻作业负担，家长也可能给学生增加课外培训负担，那么作业治理政策的实施效果将大打折扣。

因此，学校需要正确看待招生考试评价与作业治理的关系，把作业治理工作落实到学科教学的过程中。同时，学校需要家长科学认识作业治理，引导家长与学校形成统一战线，家庭教育不仅仅局限于作业负担，还需要家长关注学生兴趣的培养、学习习惯的养成，树立正确的育儿观。总之，作业治理需要建立政府、社会、学校、家庭多方联动的协调机制，强化作业治理主体的责任与边界，携手化解作业治理过程中的问题，让作业去功利化，彰显教育的本真价值。