发达国家中小学课后教育发展的现状、经验、问题及启示

文∣滑子颖 吴佳妮

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》指出，在全面压减作业总量和时长，减轻学生过重作业负担的同时，提升学校课后服务水平，满足学生多样化的需求。[1]西方发达国家从20世纪80年代起就形成了课后教育的制度体系，并将其作为国家福利政策的一部分开展实施，产生了很多的有益经验。目前，我国重拳治理课后辅导机构，切实为中小学生减轻课业负担，着力打破“功利化、短视化”的传统升学思维，从根本上牢牢守住儿童身心健康和人格健全的底线。但我国仍处于开展中小学课后教育的初步探索阶段，应该为中小学生提供什么样的课后教育，如何促进课后教育健康有序高质量发展成为亟待解决的问题。

一、发达国家中小学课后教育发展的现状

进入21世纪，各国将提升中小学课后教育质量作为维护教育公平和实现教育治理现代化的必由之举，主要基于两个方面的原因。其一，出于中小学课后教育外部，即放学后的中小学生陷于高强度学业补习或在家无人照看的两难之地：一是因为升学竞争压力导致的盲从心理，加重了学生学业竞争压力；二是经济的发展致使双职工家庭激增，放学后无人照看的中小学生接触毒品、暴力、性或是沉迷电子产品的机会增加，劳损身心并引发诸多社会问题。据美国人口统计局数据显示，1993—2003年，美国青少年(12～17岁)的犯罪率达到71.52%，超过成人犯罪率1.5倍。其二，出于中小学课后教育内部，校外辅导机构良莠不齐，为了招揽学生，推出“超前授课”“超标学习”“保过协议”等不科学、不合理的服务业务，不仅影响了市场的良性竞争，而且扰乱了学校的正常教育教学秩序。为了减轻中小学生过重的学业负担，纠正不正确的升学导向，重塑课外教育行业运行规则，各国主动吸引多元主体参与，实行协同治理，政府牵头建立科学的督导机制，从办学形式和教育内容两方面推动课后教育转向以学生为主的服务型治理模式。与此同时，将课后教育作为一项国家福利开展实施，力求为儿童建立安全的、稳定的、健康的成长空间，促进课后教育高质量发展。

(一)多元主体协同治理

为克服一元行政主体下的课后教育所暴露出的行政垄断化、信息碎片化、行动低效率等诸多不足，发达国家采用多元主体协同治理模式，在政府、学校、校外机构、家庭、社会组织间建立一种基于共同利益的相对平等的协同机制，各司其职，共同促使课后教育健康有序地发展。

其一，各治理主体间相互合作，互补、协调地发展课后教育。政府在行使立法、引导和监管方面具有权威性和专业性的优势，对促进课后教育健康有序发展负有重要责任。学校和校外机构作为课后教育实施的载体，既需要遵照政策法规，树立正确育人理念，提供高质量的课后教育资源，创新课后教育开展形式与内容，也需要反作用于国家政策法规的规范与完善，提升行业整体服务水平。家庭和社会组织扮演着场外裁判的角色，通过官方建立的信息公开与交流平台对课后教育机构的实际运营情况实施监管，促进治理体系中各种治理行为和评判结果的公正性和科学性。[2]

其二，治理主体相应地为课后服务提供资金支持，这些资金主要包括政府拨款、社会捐赠和家庭支付，其中，社会捐赠以私人资助和基金资助为主。政府拨款方面，英国的托管机构可以分为向国家教育标准局(Ofsted)注册过的正式托管机构，和未经注册的非正式托管机构，按照规定，只有正式的托管机构才能收取服务费。[3]英国政府为了分担家庭需要支付的高昂课后教育费用，2017年拨款1亿英镑建立了1.8万个看护服务点，为工薪家庭提供每周30小时的免费看护服务。[4]这在一定程度上增加了部分低收入家庭子女接受课后教育的机会，但课后教育资源短缺的问题仍然严重。社会捐赠方面，美国的莫特基金会(The Mott Foundation)、福特基金会(The Ford Foundation)和杰·西·彭尼放学后基金(J.C. Penney Afterschool Fund)等都为“放学后计划”提供资金支持。[5]家庭支付方面，为了保障弱势儿童获得教育的权利，发达国家会为低收入家庭提供相应的津贴和补助，如澳大利亚在2018年开始实行的一揽子计划，政府根据家庭收入情况为弱势儿童提供不同额度的看护津贴，以促进课后教育机会平等，保证低收入家庭的家长能够安心工作，促进社会经济的发展。

(二)建立科学督导机制

发达国家通过建立和完善课后教育的政策法规，研发科学的课后教育发展框架，实施严格的科学监管，扩大课后教育服务范围，提升服务水平，促进校内或校外教育机构的规范化和透明化运作。2007年，日本文部科学省与厚生劳动省首次联合发布《放学后儿童计划》，强调整合各方教育资源，推进行政部门、福利部门、社区与学校合作为放学后儿童提供安全健康的活动场所。这一政策的出台，扭转了日本文部科学省、厚生劳动省、学校、社区以及民间力量各自为政，产能低下的状态，实现了资源的整合与合作机制的创新。2014年，日本文部科学省与厚生劳动省再次联合出台《放学后儿童综合计划》，要求面向全体儿童提供放学后的安全去处，开展多样化活动项目，并延长服务时间至19点，以确保家长安心工作。[6]此法案更为针对性地解决了儿童的看护问题，也明确了各主体部门的管理与服务权责。

为了保障政策法规的成功落实，确保课后教育所提供的师资素质、教学效果和设施条件适应国家、学生和家长的需求与期望，各发达国家通过设立专司督导机构，发布国家质量标准，研发科学发展框架来为课后教育的高质量保驾护航。比如，美国设立全美校外教育研究所 (National Institute on Out-of-School Time)和全美放学后教育质量研究中心 (National Center for Quality Afterschool)，负责评估政策和实践的有效性,以创建高质量、可持续的放学后计划系统。[7]又如，英国2003年发布的“八岁以下儿童日间照顾与托幼的国家标准”(National Standards for Under 8s Day Care and Child Minding)，就对托幼机构的师资配置、物理环境、机会平等、儿童保护、家长合作等作了细致的规定。[8]再如，澳大利亚颁布全国统一的针对学龄儿童看护的课程大纲《我的时间、我们的空间——澳大利亚学龄儿童看护框架》，围绕存在感、归属感和成就感三大主题为儿童更好地玩耍、休闲和学习制订方案，对原则、实践和成果三个相互联系的要素进行评价，并为家长、社区合作者、看护工作者提供共同语言。[9]

(三)转向服务型治理模式

为了合理安排儿童放学与家长下班之间的时间空当，确保儿童不受不良事物和风气的熏染，并利用课后时间提升其综合素质与能力，各国政府都积极施策，给出了不同的解决方案。为满足学生及学生家长日益增长的代替照管和教育需求，发达国家通常以“为儿童提供一个安全的活动场所”为基本目的，比如美国“校外教育活动”的宗旨在于帮助儿童和青少年富有成效地利用课后时间，避免各种行为问题的产生，获得包括学业在内的各方面的发展，为以后的生活奠定良好的基础。[10]随着学生和家长教育需求的多样化，社会对课后教育的要求和期望增加，课后教育治理逐渐转向以消费者为主的服务型治理模式，具体体现在灵活的办学形式和多样的教育内容两个方面。

在办学形式上，课后教育不同于班级授课的统一步调，而是依据儿童的性格特点、兴趣爱好、特长需要，尊重学生自身意愿选择参加的个人或团体活动。依托于学校资源、社区资源、家庭资源等开展实施的课后教育，因其时间和空间的灵活性为学生营造出富有亲切感、安全感和幸福感的学习环境，有利于其人际交往能力和社会信任感的增强。正是为了满足众多家长工作时间的安排，延长学校开放时间、创设多样的办学形式成为发达国家开展课后教育的重要趋势。如表1所示，英国的托育服务可以从时间上划分为临时托育(creches)、部分时段托育(sectional day care)和全日托育服务(full day time care)等，帮助家长解决了在照顾子女和从事工作两方面的时间冲突。法国和澳大利亚的托育服务则可根据地点划分为在学校、社会机构、家庭甚至是野外接受课后教育或服务，使课后活动充满体验感和趣味性。

表1 主要发达国家现行托管形式

在教育内容上，为了充分、科学、合理利用放学后的时间，助力学生全面发展，各国的课后教育课程设置都注重以体验式活动来培养和提升学生的21世纪技能，即生活与工作技能、学习与创新技能、信息媒体和科技素养。如表2所示，美国通过社区服务项目鼓励学生与社区成员沟通，加入社区志愿服务，参与共建社区，培养学生的志愿服务精神和与人沟通能力，是促进学生的社会化发展的有效实践。 在德国，学生暑假又被称为“土豆假”,因为没有学科作业，学生有大量的时间开展兴趣活动、国内外研学旅行，也可以应聘工作赚取下一学年的费用。自主、多样的活动项目不仅提升了学生的环境意识、全球意识、财商意识，也为未来职业选择与规划提供了方向。

表 2 主要发达国家托管的课程设置

二、发达国家中小学课后教育治理的特点与经验

(一)依托多元主体治理模式，多渠道筹措资金

政府、学校、校外机构、家庭和社会组织建立广泛的合作关系，有利于充分利用社会资源，拓宽课后服务渠道，弥补政府办学出现的形式单一、效率低下的缺点，促进课后教育在市场的自发调节下实现多元化、高质量发展。在英国，课后教育在政府、学校、组织部门、社区、家庭和督导机构的多方协作、共同保障下运行良好。基于学校开展的课外教育，是对学校现有设施资源的充分利用，避免了资源的闲置与浪费，也减少了儿童交通奔波的负担。课后教育通常会聘用校内教师承担相关服务，这不仅有利于为弱势儿童开展针对性的学业辅助、心理辅助，也有助于增进师生间的交流与理解，促进日常教学的开展。依托于社区资源开展课后教育，可获得社区人力、实物和资金的支持，在与社区保持沟通的同时，也为儿童塑造了社会学习的氛围，帮助其尽快融入社会，学会生活。作为学校教育和家庭教育的有益补充，课后教育更应该注重家长的需求和选择，一方面，开设咨询会向家长提供服务，更新家长教育观念，提高家长的教育意识与能力；另一方面，开展交流会，积极听取家长的意见与反馈，“一对一”了解学生的个性化需求，以提供定制的、优质的课后服务。

随着多元主体参与治理课后教育，发达国家根据自身经济发展状况形成了相对稳定的“以政府拨款为主，配合多方分摊成本”的资金筹措方式，保障课后教育正常运转。其一，政府稳定的资金投入是低收入家庭儿童享受优质课后教育的保障。2018年7月，澳大利亚政府推出一揽子计划，包括儿童看护津贴和托儿看护两部分，同时对于面临虐待、经济困难、需要收入支持的祖父母照顾者提供额外的托儿补贴。据统计，2018年第三季度比第二季度获得托儿服务的儿童数量增加了 3.7%，家庭数量增加了 5.5%[11]，这表明政府向低收入家庭提供津贴对于促进弱势儿童获得课外教育的机会具有重要作用。其二，合理分摊课后服务成本有利于减轻政府财政负担，促进社会力量的共建共治。在日本，课后教育的花费通常由家长承担50%，其余部分由国家、都道府县、市町村各自承担三分之一，这种自下而上申请，自上而下拨款的模式，便于国家集中监管课后教育的质量。

(二)自主强化顶层设计，规范质量监管体系

课后教育作为公共服务领域的一部分，各发达国家均积极开展科学立法、严格监管和行业引导，界定各实施主体间的权责分配，帮助课后教育增强自身服务水平和质量。在顶层设计方面，澳大利亚政府积极出台各项政策法规，规范课后教育与服务的办学行为，设立良好的行业发展与竞争规则。为了照管无人看护的儿童，使其远离危险的境况，澳大利亚最初的托管场所依附于学校或者社区，教育的内容和形式单一，资源相对匮乏。1986年由澳大利亚社会服务部和联邦公共服务委员会提出的《校外看护、假期看护及高危娱乐场所管理经营计划》，第一次对儿童课外看护教育服务的资金渠道、质量保证以及计划运作等作出了明确要求。[12]1993年，澳大利亚联邦政府实行“全年看护”模式，为保障弱势学生群体接受高质量的课后教育作出了有益的探索。

在质量监管方面，澳大利亚自主建立和完善课后教育的统一性和长效性监管，这既有利于确保学生的身心健康和安全，也反向助推托管机构的良性竞争和课后教育事业的可持续发展。澳大利亚于2018年2月开始实施的澳大利亚国家质量标准(Revised National Quality Standard and Other Changes)，围绕教育项目和实践、儿童健康和安全、物理环境、师资配备、与儿童关系、与家庭和社区的合作伙伴关系、治理和领导能力7个领域，划定出从“优秀等级”到“需要显著改善”的5个等级。[13]儿童教育与看护质量署(Australian Children’s Education Care Quality Authority, ACECQA)及各州的主管机构相互协作，负责根据国家质量标准对校外托管机构进行审批、评估和监管。与此同时，澳大利亚信息服务系统会对校外托管机构的现实情况和评估后的等级及时更新和公开，透明化的运作方式使家长更容易根据需求选择合适的托管机构，也促进了托管机构向着更为积极的、健康的、有序的方向发展。

(三)创新教育项目，助力学生全面发展

课后教育是学校教育的有益补充，大多数发达国家通过整合学校、社区和家庭等资源，创新出多样的课程形式与内容，最大化地满足学生和家长的个性化需求，助力学生全面发展，为学生的终身学习和成长奠定稳固基础。统观各国课后教育的开展情况，可以发现其活动项目展现出多元化、科学化和合理化的特点，集中关注学生的学业指导、兴趣技能、艺术欣赏和体育锻炼等方面。

在日本牛久市，由教育委员会对接各中小学副校长，免费向学龄儿童提供高质量课后教育，包括 “牛久市儿童俱乐部”“牛久市放学后河童塾”和“牛久市星期六河童塾” 三种形式，分别面向不同年龄段的儿童提供不同时段和内容的服务。“放学后河童塾”善于整合图书馆、博物馆等各种社会资源，为学业上出现困难的儿童提供学业援助；“星期六河童塾”则与社区合作开展丰富多样的体验式活动，如学科知识学习、体育文艺活动、英语口语会话、乐器及音乐鉴赏、职业发展规划等。[13]因此，课外教育的活动项目灵活多样，不仅引导学生发展自身兴趣爱好，而且对其未来生活提供咨询与指导服务。

三、发达国家中小学课后教育发展的问题与挑战

尽管发达国家的课后教育与课后服务在政策和实践方面都取得了良好的效果，也形成了诸多有益经验，但是，由于地区间、校际资源分配不均而导致的供需失衡、发展失衡和获得机会失衡成为各国共同面临的问题与挑战。

(一)课后教育资源供需失衡

由政府主导开办的课后教育，由于财政拨款、入学名额和教学资源有限，难以满足学生和家长日益增长的多样化需求。据统计，2014—2020年，美国21世纪社区学习中心对课后教育的拨款基本上停滞不前，导致课后教育资源供需失衡，全美将近2500万儿童和青少年没有机会参加课后教育项目。为解决课后教育资金不足的问题，华盛顿州划拨870万美元资助了当地88个非营利组织，为16000名儿童提供了课后教育，民众对于课后服务质量的满意度达到91%，也使得华盛顿州在“下午3点之后 美国放学后十大州”综合评比中位列榜首。课后教育作为一项公共性社会事业，理应覆盖所有学龄儿童，为此加大财政拨款，增设教育资源，与社会教育服务机构合作成为各国促进教育公平的重要策略。为解决课后教育供给侧存量不足的问题，新加坡政府积极探索与社会机构合作提供课后服务的路径，由政府向社会机构购买教育服务，弥补公共教育资源的短缺，再由政府制定标准进行审核评估，淘汰服务质量低下的托管机构，以此保障课后教育的持续供给。

(二)课后教育地区发展失衡

课后教育依托于学校、社区、图书馆、博物馆等社会资源开展，但一些欠发达地区相应的配套设施不足，严重阻碍了课后教育的进展。在法国，课外托管大多由地方政府根据当地情况进行组织规划，但因为各地的人力资源和物力资源存在极大差异，自主发展的模式导致了法国课后教育发展不平衡的现状。[14]在美国，华盛顿州2020年中小学课后教育参与率为24%，但南卡罗来纳州的参与率仅为13%。另外，2014年美国乡村地区学生的课后教育参与率达到13%，但仍明显低于城区参与率25%。[15]可以看出，偏远地区或发展缓慢的乡镇的课后教育的内容和形式受到现有资源的极大制约，导致部分地区在推进课后教育项目上出现明显的滞后性和低效性。平衡城乡教育资源的分配，一方面可以借鉴芬兰实施“流动图书大巴车”，实现资源共享；另一方面，可以组织多主题的短期或长期研学活动，使学生主动走向更高更远的世界。

(三)课后教育获得机会失衡

课后教育是由国家提供的普惠性的公共产品，社会更应该坚持公益性原则，为所有儿童提供优质的教育，绝不应让其成为低收入家庭儿童的奢侈品。低收入家庭子女在家接受教育的机会和质量本身就低于中高收入家庭的子女，因此，他们更需要课外教育来加强学业辅助和兴趣培养。但事实上，法国3岁以下的儿童只有一半享有正式的或非正式的课后服务，课后教育缺位严重。在美国，放学后资金项目拨款持续下降，导致贫困学生因为家庭经济困难而无法继续接受课外教育，面临着严重的学业困境。提供平等的教育机会，必须明确可获得性、可支付性和高质量是衡量课外服务水平的表层指标，而是否促进了教育公平，为弱势学生提供了适切的帮助则是其内在价值的评判标准。在新加坡，“学生托管援助项目”用于救助不同程度的低收入家庭的子女，政府最高给予每月98%的津贴；在澳大利亚，年收入不超过69390美元的家庭，政府都会为其子女每周提供24小时免费托管；在加拿大，《安大略省消除贫困策略(2014—2019)》始终将“为放学后儿童提供高质量课后托管”作为教育扶贫减贫事业的有力举措。

四、对我国课后教育治理与制度建设的启示

“他山之石，可以攻玉”，分析和总结发达国家在课后教育探索与发展过程中形成的宝贵经验和面临的挑战，对我国开展高质量的、普惠性的中小学课后教育有积极的指导作用。

(一)加强政策法规建设，引导校外机构转型

我国2017年发布的《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》指出，开展中小学生课后服务，是促进学生健康成长、帮助家长解决按时接送学生困难的重要举措，是进一步增强教育服务能力、使人民群众具有更多获得感和幸福感的民生工程。[16]但是，我国当下的课后教育市场被各类学科补习和辅导机构占去了半壁江山，扭曲了课后服务“促进学生健康成长”的初衷，也加重了学生的学业负担。为此，依法治理校外教育机构迫在眉睫，既要“抑而堵之”，关停非法校外机构，也要“疏而导之”，帮助合法的教育机构实现转型，重归立德树人的教育初心。

第一，依法管理校外培训机构，良性的行业不能变成逐利的产业。严禁在校教师开展有偿补课，严格课后教育市场准入制度，通过信息公开促进行业透明化，引导课后教育行业回归育人的正常轨道。第二，使校外机构成为学校教育的有益补充。其一，政府应为优质教育服务进入校园开辟渠道，出资购买或合理利用校外机构在学情诊断与分析、作业批改与问题反馈、学业质量评估等方面的优秀成果；其二，校外机构应主动压减学科类培训的课程时间和数量，减少同质化训练，增加个性化项目，如艺术鉴赏类、体育锻炼类、实践创造类、品德修养类，促进学生德智体美劳的全方位、多元化发展；其三，校外机构应促进家校联动，与家长建立双向沟通机制，开设相应课程为家长更新教育观念，帮助“直升机式”父母树立成长型育儿思维。

(二)明确各方权责归属，无缝对接学校、社区和家庭

目前，营造“家校社共育”的立体化、全方位的大教育环境已经成为许多地区和学校的共同选择，但是仍然存在着两方面问题。一是在观念上，教师和家长未能清晰认识到“家校社共育”的价值，不是使家长成了教师的助教，就是教师担起了育人的全责。二是在开展活动上，项目的设计和实施往往以学校为主，家庭和社区缺少平等的交流互动机会，造成活动形式单一，各方组织和参与的积极性不足。为此，需要明确各方在共育中的职责，合力共建家校社联动模式。

第一，提升校内教育质量，延长学校开放时间。教育是学校的事情，各中小学应着力提升教学质量、作业管理水平，降低考试压力，确保学生在校内能接受高质量教育。第二，完善资源吸纳制度，打造“家庭—学校—社区”的学习共同体。学校作为课后教育的承担者，应积极创新课后教育的内容与形式，与社区合作开展社会实践活动和志愿服务活动，与家长密切沟通，增强家校合作。如通过家长委员会整合家庭资源，利用不同家长群体的职业、专业等特色和优势开展主题亲子活动，促进学生与家长的交流与理解。家庭作为课后教育的辅助力量，家长需要改变“分数为本”的育儿观念，陪伴儿童成长。社区作为课后教育的资源供给方，应积极主动配合学校开展活动，逐步提升社区服务水平。

(三)规范质量监管体系，科研支撑专业化发展

2015年以来，我国开始从政策法律和市场监管两方面入手严禁中小学教师有偿补课，治理校外补习机构，但收效甚微。原因之一就是监管体系的统合力和持久力不够，表现为监管主体不明确，监管机制不完善，监管措施不到位，让一些非法教育机构钻了空子或者死灰复燃。原因之二在于没有制定科学合理的标准，帮助课外教育机构树立正确的育人理念，指明课外教育机构成长和发展的方向。为此，加快构建质量监管体系，通过科学研究指明课后教育可持续发展之路，这是规范课后教育的必由之路。

第一，加快出台国家课后服务质量标准。明确课后教育的组织机构、师资配置和场地设施等标准，科学引导中小学校和其他相关校外服务机构实施合理的服务行为；第二，建立完善监督评估制度。一方面，学生和家长作为消费者，其意见和建议对于提高办学满意度有重要作用；另一方面，第三方评估机构具有科学性和权威性，对提升办学质量和效率有促进作用。第三，建设一批示范型的课后教育机构，推动相应的科研攻关。其一，鼓励学校办出特色，评选出一批校内课后教育示范校和校外教育示范机构；其二，鼓励专家学者深入课外教育实践场，与一线教师合作开展行动研究，解决现实问题；其三，明确课后教育没有固定模式，契合社会主义办学方向，符合学生家长需求选择，充分利用本地区资源的就是科学合理的，不能削足适履，舍本逐末，每所学校都应积极探索，在创新和发展适合本校师生的课外教育模式上主动作为。

(四)优质资源倾斜弱势群体，弥补学生课后发展差距

尽管我国义务教育基本实现了学龄儿童的全覆盖,但优质教育资源的配置与发展仍存在不均衡、不充分的矛盾，主要表现为城乡教育公共教育资源分配、教育经费投入和高学历师资力量占比方面的不平衡。因此，政府应该主动将优质资源向弱势学生群体倾斜，通过课后教育弥补城乡学生间的学业发展和能力发展差距。

第一，加大中央和地方政府的拨款力度，向弱势儿童发放教育津贴。大力推进“政府稳定投入、家庭梯级缴费、社会积极支持”的三方共担课后教育成本的模式，根据课后教育的实际成本和家庭收入水平，对低收入家庭子女实施学费减免政策，保证每一个需要课后教育的学生都能得到适切的照管；第二，探索“政府+市场”模式，调节课后教育供需结构。校外教育机构经过多年的发展，有的已经发展成为具有先进教育理念、优秀教师教学资源、丰富的在线教育资源和功能健全的辅助学习软件的高水平课外教育机构。为此，政府应该通过公开招标，将社会上的优秀资源纳入课后服务中来，提升家长满意度和办学效能。第三，均衡城乡教育资源配置，保障教育公平。教育公共资源的建设向乡村倾斜，增加乡镇图书馆、博物馆的场馆数量和占地面积，推进馆校合作，发挥场馆自身的文化传承和社会教育作用，以此弥补学校教育资源的不足，这对于推动乡村教育振兴也大有裨益。