以“三整合”改革强化基层网格化治理

翁 宁

党的十九大报告指出：“要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局”。为响应党中央决策部署，江苏启动实施了乡镇（街道）审批、服务、执法力量“三整合”改革，通过优化调整基层网格化治理体系和职能，为提升社会治理质效、推动乡村振兴注入了内生动力。近年来，江苏省泰兴市按照省委决策部署，积极推进乡镇（街道）“三整合”改革。但在实际运行过程中，网格治理职能转变、基层治理力量优化尚未完全到位，基层网格化治理在机制运行、协调联动等方面还存在一些突出问题。

一、泰兴市网格化治理的基本情况

泰兴市总人口近100万，总面积1172平方公里，下辖14个乡镇、3个街道、345个村（社区）、3个省级开发区和3个市级工业园区。自2017年部署推进网格化社会治理治理机制以来，泰兴市以优化网格服务管理为切入点，设立区域社会治理现代化综合指挥中心，17个乡镇（街道）和345个村（社区）均建立了网格化服务管理中心，共配备345名网格长（由“副村级”干部兼任）、1175名网格员（由村干部兼职的有1138名），网格化治理体系基本形成。

“三整合”改革以后，全市所有乡镇（街道）综合设置党政办公室、党群工作局、政法和社会管理局、经济发展局、农业农村局、建设和生态环境局、财政局、综合行政执法局以及为民服务中心，并在乡镇（街道）政法和社会管理局增挂网格化服务管理中心牌子，从体制层面将网格化治理摆到更加突出的位置。以基层网格整合、人员整合、事项整合带动了基层网格治理架构优化，治理体系一体化程度进一步提升，治理力量进一步下沉到末端网格，治理成效进一步显现。近年来，全市人民群众的安全感、满意度显著提升（2020年分别达到99.3%、95%），基层群众对网格化治理的知晓率从低于50%上升到91%，网格“自治法治德治”融合水平进一步提升，形成了以“网事网议”“网格微自治”“知理立评”为代表的一批网格化治理品牌。

二、泰兴市推进网格化治理面临的突出问题

“多网合一”尚未全面形成。为深化“三整合”改革后的网格化治理，泰兴市提出了“多网合一”的网格化治理体系建设目标。但在实际推进过程中，仍存在网格整合“不到位、不到边”情况。一是多网并存现象依然存在。泰兴市区域社会治理现代化综合指挥中心在农村以原自然村为单位，在城市社区以500户为单位，在全市设立了1175个综合网格作为推进社会治理的基本单元，但人社、应急管理、市场监管等部门又依据条线需要设置了各自的条线网格。网格划分的多样化制约了网格治理一体化进程，更让网格员产生网格划分混淆、职能职责不清等困惑，实际工作质效大打折扣。二是“三整合”改革未到边到底。目前仍有少数驻镇单位尚未通过“三整合”改革并入到镇级局（办、中心）。如兽医站、水利站仍属驻镇单位归市级部门管理，日常工作与镇网格化服务管理中心存在“令出多门、衔接不畅”的问题。

“一网指挥”亟须深度磨合。一是网格化信息系统数据仍未互融互通。网格化信息系统是网格化治理的关键环节，也是市、镇、村三级网格中心实现“一网指挥”的重要支撑。但目前各部门数据与网格化信息系统仍未实现互融互通，部门、行业之间“数据壁垒”使三级中心成为“信息孤岛”，实质化运行一定程度上还处于空转状态。二是网格化治理体系运行不够顺畅。全市初步形成了“党委政府统一领导、政法委牵头协调、职能部门协作配合、社会各方参与”的网格化治理推进格局，建立了信息“收集—上报—受理—流转—交办—反馈”一整套运行机制，但受制于政法委职能属性的相对单一，无法完全应对基层网格事务的多样性。加上市级职能部门在网格化线上线下平台的入驻率不高，网格化治理运行体系经常发生“有交办、无回应”现象，网格化治理难以实现“一网汇聚、一网通办、一网指挥”。三是网格化治理考核评价机制存在方向偏差。当前，全市网格化治理考核评价机制过于侧重“信息量”“闭环”“活跃度”等指标，基层网格员上报信息避重就轻，乡镇只抓数据、不抓质量，而需要重点考核的部门处置环节，因真问题、急事件难以真实反映而“空心化、务虚化”，出现“乡镇吹空哨、部门看热闹”的不正常现象，从而导致线上线下处置结果“两张皮”、网内网外办结评价“两张皮”，“一网指挥”演变成“单线指挥”，无法形成条块工作合力。

网格责权界定不够精准。一是事项准入不精准。按照区域社会治理现代化综合指挥中心下发的《网格工作事项清单》《网格员工作责任清单》，基层网格员基本只担负社情民意信息员、矛盾纠纷调解员等“六大员”职责。但在实际运行过程中，不少部门在布置工作时过度强调属地管理，不按《网格事项准入制度》要求，随意将工作摊派到网格，导致网格成了“包办一切”的“全科网格”，基层网格员不堪重负。二是身份定位不精准。作为身处一线的基层网格员，其主要职责是发现问题，但不少部门、条线在抓工作时本末倒置，谁发现问题、上报问题就要求谁整改，问题发现与问题处理环节未能真正做到权限界定，网格员既要当“信息员”又要当“运动员”，甚至还要当“裁判员”。三是权责对等不精准。日常工作中，市级职能部门只重任务布置而忽视业务培训、技术支持及经费保障，“权随责走、费随事转、事费相称、及时到位”未能做到有机统一，与网格完整闭环运转相匹配的人权、事权、财权尚未落到实处。

网格员队伍建设水平不高。一是兼职多于专职。全市村居“两委”干部、后备干部兼任网格员占比96.8%，专职网格员数量较少。由于村务工作繁杂，兼职网格员在网格化服务管理方面投入的精力相对不足。二是业务能力欠缺。农村网格员队伍整体年龄较大，无法熟练操作手机App，不少网格员的政策理论水平、智能化操作能力跟不上时代需求。三是经费保障不足。目前基层网格长（员）每人每月只有300元的绩效考核补助和200元的加分项考核奖补，尚未形成全面规范、科学有效、操作性强的监督、考评、奖惩机制，导致网格员队伍缺乏干事创业的热情。

三、以“三整合”机构改革推进基层网格化治理

加强党的领导，充实网格管理力量。一是加强顶层设计，调高网格化治理领导层级。进一步推进基层网格化治理，需要破解“多网难合一”“一网难指挥”等现实难题。建议从省级层面加强网格化治理体系的顶层设计，在县级和镇级层面明确党委副书记主管网格化服务管理中心，进一步凝聚网格化治理合力。二是深化机构改革，推动乡镇（街道）机构改革更彻底。进一步深化乡镇（街道）“三整合”改革，将与网格生产生活联系密切的兽医站、水利站等驻镇单位纳入乡镇农业农村局，以便乡镇网格化服务管理中心统一信息收集、规范事件流转交办，为群众提供更加便捷高效的服务。三是建强网格支部，带动“群众最满意的网格”建设。坚持将党的全面领导落实到最基层，把党建引领基层治理延伸到最末端，在每个网格建立党支部，从网格内在职党员、乡贤、“两代表一委员”中优中选优，配齐配强网格“红色管家”，构建“村居党总支—网格党支部（党小组）—党员中心户”立体服务网，以更明确的方向、更具体的措施建设“群众最满意的网格”。

深化整体理念，提升综合指挥能力。一是突出指挥中枢牵头作用。通过加强制度设计，赋予市域社会治理现代综合指挥中心、镇域网格化服务管理中心成效评判职能，巩固提升网格化治理一体指挥效能，确保网格化治理“市级一盘棋、镇级一张网”。二是实施多部门联勤联动。结合“三整合”改革，进一步夯实线下“处置网”，实现线上与线下、管理与治理、应用与运用的有机统一。健全网格化中心、公安、综合行政执法、农业农村、市场监管联勤联动处置机制，通过发挥指挥中枢作用，跨部门、跨层级协调解决疑难问题，实现处置标准与效率双提升，做到“乡镇吹哨、部门报到”。三是加强综合指挥平台建设。统一开发数据推送、研判分析模型和实战服务产品，规范数据采集报送的任务、标准、时限、保密、更新等相关要求，打造纵向贯通、横向联动的综合指挥平台，建立社会治理资源库、主题库、专题库、知识库等应用支撑体系，真正实现“一网汇聚、一网通办、一网指挥”。

坚持责权对等，严格执行网格事项准入。一是合理优化网格事项。按照“有效引导、力所能及、方便群众”的原则，广泛调研，深入研究，以群众所急所需为指引，以基层网格员实际能力为支撑，以丰富网格自治内涵、强化网格微自治能力、实现共建共治共享为目标，进一步修订《网格工作事项清单》《网格员工作责任清单》《网格化治理工作手册》，提升网格化治理实效。二是严格新增事项审核。设置并严格执行网格事项准入门槛，对超出两项清单内容的工作事项、不属于网格受理的事项予以退回，真正做到人权、事权、财权的有机统一。三是完善考核机制。按照网格工作清单细分部门、网格责任，健全与网格化全过程治理相匹配的考核评价体系，确保考核方向不偏、内容靠实、结果合理，真正通过考核评比压实部门、网格主体责任，让网格化服务管理真正符合实际、发挥作用、体现实效。

聚焦能力建设，提升共建共治水平。一是打造专业化网格员队伍。按照“网格长兼职化（由村党总支副书记兼任）、网格员专职化”的思路，通过面向社会公开招聘专职网格员等方式，实现网格员队伍专职化。根据网格内人群性质、网格员工作特长，围绕社情民意信息员、矛盾纠纷调解员等“六大员”职责，建立网格员系统化、常态化业务培训机制，提升网格员专业技能，打造一支“能办事、办成事”的专职网格员队伍。同时，强化权责对等，进一步完善网格员薪酬待遇机制，明确表彰奖励标准和晋升通道，激发网格员“想干事”的工作热情。二是选树并推广网格自治品牌。放大“网事网议”等网格化治理品牌示范效应，进一步强化“网格事、网格议”自治理念，以“破民生保障难题、解疑难复杂矛盾、强专项质效监督”为目标，构建“村民小组议事点”“片区议事室”“网事网议工作室”三级运转架构，通过“听、访、议、评、决”形成“网格员上门问事—小组整理提事—片区研究议事—平台领衔办事—党群共同评事”的网格工作机制。三是建立群众反馈测评模式。以“群众打分评网格、群众扣分改网格、群众满意推网格”的形式开门纳谏，通过服务评价、群众走访等形式征求群众对网格化管理的意见建议，引导群众广泛参与网格治理，促进网格治理体系和治理能力双提升，推动“有温度”的网格化治理落地生根。