概念内涵、路径取向与分配定位：对共同富裕关键理论问题的探讨

□ 杨立雄

共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国共产党执政的目标追求。20世纪50年代毛泽东提出“共同富裕”概念，通过农业合作化和人民公社化缩小农村收入差距；20世纪80年代，邓小平提出共同富裕理论，共同富裕成为社会主义的本质要求，采取先富带后富发展路径，提升人民生活水平。进入新时代，在实现全面脱贫后，中国共产党又提出了实施共同富裕的战略目标，要求全体人民在2035年向共同富裕迈出坚实步伐，到2050年中国要实现全体人民共同富裕的目标。

新时代共同富裕目标提出后，引起学术界高度关注，产生了大量理论研究文献。这些文献进一步丰富了共同富裕的内涵，拓展了共同富裕的外延，提升了共同富裕的理论层次。但至今对共同富裕的理解仍然存在争议，部分关键理论问题亟待厘清。为此，本文将对共同富裕的内涵、实现共同富裕的路径取向以及两次分配在共同富裕中的定位进行探讨。

一、共同富裕概念的内涵：泛化，还是聚焦？

(一)共同富裕概念的泛化

目前对共同富裕概念的内涵存在两种理解：一是狭义理解，即将共同富裕限定于经济范畴，将其理解为解决绝对贫困之后继续解决相对贫困问题[1]，或是理解为中低收入者从增长中获得比其他人群更多的一种收益状态[2]；二是广义理解，即将共同富裕从经济学范畴扩展到精神文明和政治范畴[3][4][5]，甚至成为包含政治、经济、文化、生态等维度的综合性概念[6][7]。从共同富裕概念的发展演变看，20世纪80年代至90年代，学者们对共同富裕内涵的理解多限定于物质文明，少数学者将其扩展到精神文明，但是最近学者将其内涵进行了极大扩展。这主要表现为两个方面：一是将“富裕”从物质内涵扩展到精神富裕、生态文明和政治文明等内容，甚至包括基本公共服务、平等权利、精神文化等内容，成为具有全时空性、全方位性、全民性、全过程性的现代化概念[8][9]；二是将“共同”扩展到“均等”“平等”，包括机会均等、权利平等[10]，不仅包含财富的共享度，还包括机会、地位、权利、发展等方面的公平度[11]，将“共有”“共建”“共享”[12]，或“全民”“全面”“共建”“渐进”[13]归结为共同富裕的本质特征。

基于泛化的共同富裕概念，部分研究者建构了越来越复杂的共同富裕指标体系(表1)。比较表1中几位学者建构的指标体系，李实构建了两级指标体系，指标数量共6个；其他研究者则构建了三级体系，指标少则近20个，多则超过80个。这些指标体系已远远超出共同富裕的内涵，也超过了人类发展指数，成为国家治理或者国家现代化的衡量指标；还有一些指标是基本公共服务、社会治理以及生态环境的混杂，收入、分配等关键性指标则被淹没在一堆杂乱的指标体系当中。

表1 部分学者建构的共同富裕指标体系比较

(二)共同富裕内涵辨析

梳理共同富裕的发展历史，可以发现，共同富裕作为一个政策目标提出时有着较为清晰的内涵，其本质包括了收入水平和收入结构。

1953年12月，中国共产党中央委员会发布《关于发展农业生产合作社的决议》，提出“逐步实现农业的社会主义改造……，使农民能够逐步完全摆脱贫困的状况而取得共同富裕和普遍繁荣的生活”[18]442。也就是说，这个时期富裕的目标是改变农民普遍贫穷落后的生存状态。其后，毛泽东多次谈及共同富裕并将其含义聚焦于提高生产力和增加收入。毛泽东曾说：“领导农民走社会主义的道路，使农民群众共同富裕起来，穷的要富裕，所有农民都要富裕，并且富裕的程度要大大地超过现在的富裕农民。”[19]838改革开放后，邓小平在经济快速发展过程中提出和确立的“富裕”目标是：第一步是20世纪80年代，人均收入达到500美元；第二步是到20世纪末，人均收入达到1000美元；第三步是在21世纪用三十年到五十年，人均收入达到4000美元，达到中等发达国家的水平[20]。邓小平所理解的“共同”，不是“同步”，更不是“同等”，而是“让一部分人先富起来”，通过“先富带后富”实现共同富裕。这种简单清晰的目标极大凝聚了社会共识，通过采取“以经济建设为中心”的发展路径，逐步实现富裕的目标。进入新时代，在实现全面小康的基础上，党的十九届五中全会提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”目标。从结构安排看，“共同富裕”放在公报“二○三五年基本实现社会主义现代化远景目标”处，即“人民生活更美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”；从文字论述看，共同富裕与公共服务、社会治理分开论述，共同富裕并未统领公共服务与社会治理。十九届五中全会将共同富裕的目标确立为“人均GDP达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小……全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》也把国家治理体系和治理能力现代化与全体人民共同富裕并列论述，并将共同富裕指向“幸福安康的生活”。

共同富裕与“权利平等”“公共服务均等”也存在明显区别。权利平等是现代法治的基本原则，对公民而言，权利平等主要指机会平等和法律主体资格的平等，而不是结果意义上的平等[21]。尽管部分经济学家提出权利贫困是导致贫困的根源之一，消除贫困的一个重要举措是实现权利的平等[22][23]，但它并不能实现公平的收入分配，更不能达致共同富裕。事实上，公平的收入分配是承认差距的存在，作为公平的正义应当“允许在一个良序社会中承认优越性的价值”[24]。即使作为权利重要组成部分的社会权利平等已成为福利国家的基本准则，所有公民均可享受社会通行标准的文明生活，但是这种社会通行标准仍然只能满足公民的基本需要。随着福利国家制度的完善和福利水平的提升，社会权利也在日趋丰富，并在一定程序上纾解了资本主义的不平等，但在自由主义福利体制中仍然存在较大的收入差距(如美国)。而公共服务均等是指居民享受的公共服务应趋于相等，但这种相等是相对的。基本公共服务具有纯粹公共物品的特征，享受均等的基本公共服务是个人的权利，也是国家的责任。根据罗尔斯正义理论，社会成员享受的基本公共服务应是底线均等，基于差别原则，某些群体可以享受额外的照顾和优惠。基本公共服务面向所有公民，但重点保障对象为处于弱势地位或经全社会多数成员认可的特定人群，基本公共服务的保障目标并不为公民提供优渥的生活条件，而只是提供基本标准甚至最低标准的国家保障。即使实现了基本公共服务的均等化，由于其“底线平等”特征，仍然存在服务质量、服务水平的差距；一般公共服务则因准公共物品特征以及福利服务的地域化而必然导致群体间、地区间和城乡间的差距。权利不平等和公共服务不均等固然是造成收入差距的重要原因，但是促进权利的平等和公共服务的均等也只能保障机会平等而非结果相等，保障底线公平而非富裕生活。

(三)聚焦共同富裕的本质内涵

作为国家层面的发展目标，共同富裕的内涵宜简不宜繁。无限制地扩展共同富裕的内涵，不仅偏离了共同富裕的本义，也不利于共同富裕的落地。重新聚焦于共同富裕的本质内涵——收入，有利于公众的理解、资源的聚焦和政策的实施。基于此，需要从两方面制定共同富裕的考核指标：一是共同富裕的收入水平测量指标。衡量收入的指标较多，使用较为普遍的是国内生产总值(GDP)。尽管对以GDP体系来核算国民经济活动存在较大争议[25]，但至今仍未找到更好的指标来替代[26]。通常，在进行总量比较时多采用GDP指标，但在反映人均国民收入时，则多采用国民总收入(GNI)指标，通常人均GDP稍高于人均GNI，但二者差别并不大。世界银行采用人均GNI作为划分低收入、中等收入和高收入国家之间的标准，根据2013年标准，低于1045美元的国家或地区为低收入经济体；1045～12746美元为中等收入经济体，12746美元以上属于高收入经济体。2020年，中国人均GDP首次超过1万美元，达到10504美元，稍低于高收入经济体标准；经购买力平价(PPP)折算后的人均GNI为17200美元，稍低于世界平均水平(17535美元)。2020年，共有73个经济体的人均GNI超过中国，这些国家的中位收入为38570美元(1)数据来源：GNI per capita, PPP (current international $).https://data.worldbank.org/indicator/NY.GNP.PCAP.PP.CD?year_high_desc=true.。假设这些国家的人均GNI以2%、3%和4%的速度增长，那么中国的人均GNI的增长率分别要达到7.6%、8.6%和9.6%，这样才能保证在2035年达到这些国家的中位水平。

二是共同富裕的收入结构测量指标。衡量收入差距的方法较多，目前使用较为普遍的方法有两种，即五等分比差法和基尼系数。从发达国家和国际组织来看，OECD(Organisation for Economic Co-operation and Development，简称经合组织)采用5个指标衡量收入不平等，即基尼系数、S80/S20(即20%最富有者与20%最贫穷者的平均收入之比)、P90/P10(即第九个十分位数的上限值与第一个十分位数的上限值之比)、P90/P50(即第九个十分位数的上限值与中位收入的比)、P50/P10(收入中位值与第一个十分位数的上限值的比)、帕尔马比率(Palma ratio)。可支配收入最高的10%人群所获得的全部收入份额除以可支配收入最低的40%人群所获得的全部收入份额)，但较为普遍使用的仍是基尼系数。世界银行的估算表明，中国的基尼系数为0.385(2016年)(2)世界银行采用的基尼系数计算方法与中国政府采用的方法有所不同，因而基尼系数有所不同。，从高到低排列，在世界上中国位列第73位，稍高于世界平均值(0.383)(3)数据来源：https://worldpopulationreview.com/country-rankings/gini-coefficient-by-country.。OECD的数据显示，2019年23个OECD国家的基尼系数中，最高为哥斯达黎加，0.478；最低为斯洛伐克，0.222；平均值为0.313(4)这些国家分别是：哥斯达黎加，保加利亚，美国，英国，立陶宛，拉脱维亚，罗马尼亚，西班牙，葡萄牙，希腊，卢森堡，爱莎尼亚，加拿大，荷兰，法国，匈牙利，瑞典，奥地利，比利时，挪威，捷克，斯洛文尼亚，斯洛伐克。数据来源：https://data.oecd.org/inequality/income-inequality.htm.。同年，中国政府公布的基尼系数(0.465)远高于上述国家的平均水平，存在较大的改进空间。

把收入水平和收入差距做为测量共同富裕的指标，简单、清晰且可行，但是中国要在2035年保持收入的稳定增长并保持收入差距的持续缩小却不是一个容易实现的目标。上述计算表明，中国要在2035年达到高收入标准国家的中位水平，GDP年平均增长率至少要保持在7%以上。自改革开放以来，我国经济快速增长，但是近期经济增速放缓趋势明显。1982—2020年，我国GDP年均增速达到9%以上，但自2010年以来，经济增速逐年下降，尤其是近几年受新冠肺炎疫情影响，经济增速下降明显，2020年已降至2.3%。受疫情影响以及国际形势的变化，今后一段时间我国经济增长面临诸多不确定性因素，保持GDP年均7%的增速将是一个巨大的挑战。同样，缩小收入差距也非易事。自2008年来，我国基尼系数持续下降，但下降速度较为缓慢，11年间仅下降5.3个百分点。假设在2035年将基尼系数下降到0.4以下，则从2019年算起，至少要下降14个百分点；假设要在2035年将基尼系数降至0.35，那么在16年时间内至少要下降25个百分点，要完成这一目标，需要付出巨大努力。

二、实现共同富裕的路径取向：发展还是分配？

(一)共同富裕的探索

1953年中国共产党中央委员会《关于发展农业生产合作社的决议》由中共中央通过，其中正式提出了“共同富裕”这个概念。该决议提出要“逐步实行农业的社会主义改造”，“并使农民能够逐步完全摆脱贫困的状况而取得共同富裕和普遍繁荣的生活”[27]。1955年毛泽东针对农村开始出现新富农和贫农的分化现象，进一步提出，要“在农村中消灭富农经济制度和个体经济制度，使全体农村人民共同富裕起来”[18]437。农村人民共同富裕要逐步实行社会主义改造，发展工业，因为“在农业国的基础上，是谈不上什么强的，也谈不上什么富的”[18]493。还要重视把农民组织起来，走合作化道路，“只要合作化了，全体农村人民会要一年一年地地富裕起来”[19]261同时，还要有长期打算，要建成一个伟大的社会主义国家，大概要经过十个五年计划，这虽然长，但“这么一种计划，是可以一年一年走向更富更强的，一年一年可以看到更富更强些”[18]495。毛泽东很早就提出了共同富裕问题，重视农民群体，强调走合作化道路发展生产力以实现共同富裕，并指出在中国这样一个农业国家中共同富裕的长期性。

总结经验教训，把防止两极分化、实现共富裕的重点放在发展经济上，邓小平指出：“社会主义的首要任务是发展生产力，逐步提高人民的物质和文化生活水平。……贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。不发展生产力，不提高人民的生活水平，不能说是符合社会主义要求的。”[28]邓小平选择了“先富带后富”的发展道路，允许一部分地区有条件先发展起来，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。应该说，中国自改革开放以来，无论是国力还是居民生活水平都得到极大提升。1980—2019年，我国国民总收入从4587.6亿元增长到983751.2亿元，40年间增长了214倍；人均可支配收入从247元增长到30733元，40年间增长124倍(5)数据来源：摘编自《中国住户调查年鉴2020》。。但在迈向富裕的道路上，市场经济的特性及其带来的群体间和地区间差距持续拉大。统计数据显示，1980—2005年，居民人均可支配收入基尼系数从0.2366(农村)/0.16(城镇)(6)数据来源：刘晓东,卢青.中国收入分配平等程度的实证分析[J].北京大学学报(哲学社会科学版),1991(6):15-25+129-130.上升至0.485(7)数据来源：《中国住户调查年鉴2020》。，区域间差距(泰尔指数)由0.0231上升到0.0372(8)数据来源：中国历年人均GDP的基尼系数和泰尔指数统计(1978—2007)，摘自《中国发展报告2009》。。

共同富裕的探索给我们留下了宝贵经验，即：发展是实现共同富裕的前提条件，分配公正是实现共同富裕的关键手段，两者相辅相成，缺一不可；没有经济发展的分配只能走向共同贫穷，没有分配正义的发展最终导致两极分化并损害经济发展；只有正确处理好两者的关系，才能真正实现共同富裕。

(二)发展经济是实现共同富裕的第一要务

一些学者认为，与前两次共同富裕的发展背景不同，进入新时代，我国GDP突破百万亿元大关，人均GDP超过1万美元，并历史性地解决了绝对贫困问题，实现了全面小康。因此，实现共同富裕的重点在于如何切好蛋糕，即解决收入分配、公共保障等“短板”问题以及如何实现共享[4][29][30]。

固然，中国经济总量已多年位居世界第二，且与第一位的差距逐渐缩小，占世界经济总量的比重超过1/6，对世界经济产生举足轻重的影响，但中国仍是发展中国家，人均收入水平在世界各国中居中间偏后，与发达国家存在较大差距。世界银行数据显示，2020年中国人均GDP达到10435美元，但仍未达到世界平均水平(10910美元)，与高收入国家(43950美元)的平均水平存在较大差距。我国现有人均GDP与1975年的瑞典、1978年的美国、1979年的德国和法国、1980年的澳大利亚、1981年的日本、1986年的英国、1994年的韩国相当。从发展速度看，我国人均GDP从1000美元到1万美元，花了19年(2001—2020年)，而日本(1966—1983年)和韩国(1997—2004年)只用了17年。20世纪60年代至80年代，西方国家普遍经历收入快速增长时期，其中冰岛、比利时、法国等增长10倍，西班牙增长16倍，日本增长20倍，在此期间，中国人均收入增长缓慢，与发达国家存在较大差距。改革开放后，我国居民收入快速增长，尤其是进入新千年后，人均收入进入高速增长期。2001—2020年，我国是唯一一个收入增长接近10倍的国家(9)数据来源：世界银行官方网站公布的数据。网址：https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?end=2020&start=2020.访问日期：2022/02/10。，但仍未达到20世纪60年代至80年代西方部分国家的增长速度。虽然在此期间西方发达国家的人均GDP增长均在3倍以下，高收入国家只有1.7倍左右，但是因为人均GDP基数不同，中国与高收入国家和发达国家的收入差距的绝对值拉得更大。受新冠肺炎疫情影响，全球经济增速放缓，部分国家经济倒退，中国经济也面临严峻挑战，GDP增速下降至改革开放以来最低点，居民收入增长缓慢。面对严峻形势，十九届六中全会明确提出“以经济建设为中心”，坚持“发展是硬道理”，着力推动经济高质量发展。所以，在新形势下，实现共同富裕的路径选择必然以发展经济为第一要务。

图1 世界各国人均GDP与基尼系数比较数据来源：世界银行官方网站。(1)人均GDP数据来源：https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD.(2)基尼系数数据来源：https://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI.

尽管发展是产生社会问题的一个根源，但也是解决社会问题的手段。从某种意义上说，收入不平等问题因经济发展而产生，但缓解收入不平等仍需要通过发展经济来解决。研究表明，与普通家庭相比，一些促进增长的改革为处于分配底层的家庭带来了更大的收益，从而缩小了不平等[31]。在20世纪50年代和60年代的工业化国家，每个群体的收入都在增长，而收入较低的群体增长最快，不平等程度有所下降。经济学家的研究表明，当人均收入高于2000美元后，不平等程度与经济增长速度呈现相反的发展趋势[32]。库兹涅茨曲线表明，不发达国家的不平等性是一个过渡阶段，一旦这些国家的经济变得更加发达，这种不平等就会逆转，并走上发达国家的“经济增长—不平等下降”的局面(美国除外)。世界银行数据显示，人均GDP与基尼系数呈现某种程度的反向关系，人均收入高的国家，收入分配也更为均等；相反，不发达国家(如纳米比亚、津巴布维等)的收入分配更倾向于不均等。人均收入低于2万美元的国家中，大多数国家的基尼系数超过0.35，部分国家甚至超过0.5；人均收入处于4万至6万美元的国家，绝大多数国家的基尼系数超过0.35(意大利和英国除外)，人均收入高于6万美元的国家，只有美国的基尼系数超过0.35(图1)。

表2 按收入五等分分组的人均可支配收入比发展趋势(2014—2019年)

从中国收入差距发展过程看，中国居民收入差距的发展基本符合库兹涅茨倒U形曲线。自改革开放以来，随着经济高速增长，中国收入差距也在快速拉大，至2008年基尼系数达到历史最高点(0.491)，此后基尼系数开始缓慢下降，到2019年下降至0.465；城乡居民收入比也自2007年的3.14下降到2020年的2.56。尤其是实施脱贫攻坚战以来，中低收入群体得到更多受益，按五等分划分的居民收入结构得到改善(表2)。这表明，中国经济发展质量在稳步提升，收入分配结构逐步改善，经济发展仍然是解决社会问题的一个最优选项。当然，这并不表明分配就无关紧要，研究表明，不平等性的增加会导致相应份额的GDP损失(10)Growth and inequality: A close relationship? https://www.oecd.org/economy/growth-and-inequality-close-relationship.htm.，或缩短经济增长周期，导致发展陷阱[33][34]。发展也不会自动解决分配问题，相反市场只能加剧不平等，为此，需要国家采取积极干预手段来解决因发展而产生的分配问题。

三、共同富裕与两次分配：依靠政府，还是依靠社会？

(一)促进再分配的公平性

如果说“富裕”的责任主体在个人，个人需通过自己的付出才能过上美好生活，那么“共同”的责任主体在国家，国家有义务建立起公平公正的初级分配市场，让劳动者致富；同时，政府还需要增加公共支出，加大再分配力度，弥补市场经济的缺陷。研究表明，增加公共支出，可以有效降低贫困发生率，减轻不平等程度[35][36][37]。例如，增加教育投资可以减轻教育不平等程度，卫生领域的公共投资对减少健康不平等尤为明显，对家庭和个人的转移支付直接影响收入；同时，增加公共支出，还将促进经济增长，从而提升人均GDP，并进而间接影响家庭收入[38]。对OECD国家的研究表明，转移支付对降低收入不平等的贡献达到2/3，而税收只贡献了1/3[39]；对英国的研究表明，再次分配制度导致基尼系数降幅接近37%，其中福利制度则使基尼系数降低了15%[40]。王延中等人对2010年OECD国家的研究表明，2010年部分国家通过税收和转移支付调节后的基尼系数变化非常明显，通过税收与转移支付(主要是福利制度)调节后基尼系数平均下降了0.2左右[41]。对2017年OECD国家公共支出与基尼系数的分析表明，公共支出占GDP的比重与收入不平等程度存在较弱的负相关关系，即公共支出规模越大，不平等程度越低(图2)。

图2 OECD国家公共支出与基尼系数比较(% of GDP)数据来源：https://www.compareyourcountry.org/social-expenditure；https://data.oecd.org/inequality/income-inequality.htm.

经过四十多年改革开放，我国已建立起世界上规模最大的社会保障体系，社会支出比例逐步增加，再分配力度逐步增强，但社会保障结构有待优化，社会保障的公平性仍有待提升。我国社会保障分为社会救助、社会保险和社会福利，保障人数和保障支出呈现“两头小、中间大”的形态，其中社会救助人次数处于下降通道，“低保”人数占总人口的比例只有3%左右，社会福利局限于特殊群体，且福利服务水平较低。社会保障待遇群体、地区差距显著。以养老金为例，2020年，城乡居民养老金待遇为每月174元，而城镇职工养老金待遇达到每月3350元，后者是前者的19倍(其中贵州为31倍，山西为29倍，河北为27倍)；从地区差距看，城镇职工养老金最高地区(西藏)是最低地区(江西)的3.5倍，城乡居民养老金最高地区(上海)是最低地区(贵州)的12倍(11)数据来源：《中国2020年分地区城乡居民基本养老保险情况统计》《中国2020年分地区城镇职工基本养老保险情况统计》《中国统计摘要2021》。。再看最低生活保障，2021年第三季度，以省份为单位的农村低保标准，上海、北京、天津三地每人每月超过1000元，而青海、贵州和河南三地则低于400元，最高标准(上海)是最低标准(河南)的3.5倍；以省份为单位的城市低保标准，上海、北京和天津三地保障标准超过1000元，湖南、河南、新疆和海南则低于600元，最高标准(上海)是最低标准(海南)的2.4倍；从城乡差距看，除北京、上海和天津三地实施城乡同一标准外，其他地区均实行城乡差别保障标准，其中西藏城乡低保标准比达到2.3倍，广西、贵州、云南、青海、甘肃、河南、河北、黑龙江均在1.5倍至2倍之间(12)数据来源：2021年3季度低保标准。http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/2021/202103dbbz.html.。学者们的研究表明，社会保障并未有效缓解城乡收入差距，反而扩大了城乡收入差距[42]。

因此，在促进共同富裕过程中，需要采取有力措施优化社会保障结构，促进社会保障公平性。具体措施如下。

一是进一步夯实社会安全网。在建立社会主义市场经济过程中，我国逐步建立以最低生活保障为基础的社会安全网，在脱贫攻坚中发挥了重要作用。但总体而言，我国社会安全网存在保障水平低、保障人数少、保障项目不全等问题，在实现共同富裕的过程中，需要进一步对其夯实。首先，制定发布全国统一的低收入线制度，并建立全国低收入人口数据库。国家低收入线由国家统计局制定和发布，各省份在此基础上制定符合本地区经济社会发展状况的地方低收入线，但不得低于国家低收入线。建立全国统一的低收入线，不仅有利于比较各地区的贫困状况，评估各地区的反贫困效果，也有利于将资源向不发达地区转移，缩小地区差距，实现地区间的均衡发展。其次，改进最低生活保障制度。基于贫困结构的变化，适时改进最低生活保障制度，建立基本生活保障制度，包括：改变最低生活保障中贫困线与救助线合二为一、救助标准实行“补差”的做法，将贫困线与救助线分离，救助标准按等级发放；改变最低生活保障中以家庭为保障单位、实行无差别保障的做法，以家庭结构为基准，遵循儿童优先、强弱有别和积极福利原则，实行差别化救助；改变最低生活保障县级管理体制，将基本生活保障标准的制定权和发布权收归中央，并由中央承担主要支出责任。最后，建立最低养老金制度。目前，我国城乡居民养老金待遇严重偏低，与城镇职工养老金待遇存在巨大差距。缩小养老金待遇差距，需要在国家层面建立最低养老金制度，由人力资源和社会保障部参加最低养老金标准制定和发布，各地区参照国家最低养老金标准制定本地最低养老金标准，但不得低于国家标准，也不得低于当地最低生活保障标准。

二是建立福利化的家庭照料体系。随着人口老龄化和家庭小型化，家庭照料负担问题日渐凸显，尤其是独生子女家庭、残疾人家庭、病患家庭及部分多子女家庭面临较为沉重的照料负担。为此，当前亟须针对上述人群建立福利化的家庭照料体系。首先，完善学龄前儿童托育福利服务体系。目前全球儿童托育服务呈现公共化和市场化两种“去家庭化”发展模式。从福利国家的家庭政策看，儿童照料呈现公共化趋势，中国在推动性别平等、提升女性劳动参与的同时，托育服务走向是推向市场，3—6岁学前教育呈现产业化，0—3岁婴幼儿托育政策几乎空缺。在快速老龄化、少子化的背景下，“去家庭化”的托育服务应从市场化转向公共化，加大财政投入，减免低收入家庭儿童托幼费用，对入托的贫困儿童家庭发放照料补贴，对托育机构在资金、场地、人员、税收等方面实施补贴与优惠，鼓励个人开办家庭式婴幼儿看护点、寄养中心等，建立3岁以下托儿所、日托中心等公共托幼机构；在此基础上，逐步建立普惠性的儿童照料服务体系。其次，完善残疾人托养照料福利体系。长期以来，残疾人照料护理责任由家庭承担，随着老龄化和空巢家庭比例的快速上升，家庭越来越难以承担托残责任，为此亟待完善重度残疾人照料体系，包括：充分利用现有闲置资源，如中小学校舍、乡镇(社区)卫生机构等，将其改造为托养服务机构；加大中央和省级两级财政支持力度，整合残疾人“两项补贴”、最低生活保障补助等现金补贴制度，直接用于托养服务，或支付给护理机构；将公共资金支持对象从困难残疾人扩展到重度残疾人。最后，建立农村失能老年人照料体系。老龄化危机的“旋涡中心”不在城市而在农村。目前，农村人口老龄化率就已超出城市地区3个百分点以上，60%的老年人、70%以上的失能(残疾)老年人生活在农村地区。据预测，到2030年，农村老龄化率将高于城市10个百分点。但农村尚未建立起社会化照料体系，绝大多数老年人完全依赖于家庭成员的照料。为此需要将养老服务资源向农村倾斜，包括：加大农村养老服务设施改造力度，并按老年人数量进行财政补贴；改革特困人员供养制度，以家庭经济状况和失能程度为标准建立选择性、济贫性、兜底性的农村照料服务体系；建立长期护理保险制度，加大对农村居民参保缴费的补贴力度。

三是加快基本公共服务均等化步伐。我国在“十一五”规划中首次确立了实现基本公共服务均等化的目标；“十二五”制定了首部公共服务专门规划《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，共八个方面、80项指标；《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》将指标增加到81项；《“十四五”公共服务规划》则将公共服务划分为基本公共服务、普惠性非基本公共服务和生活服务三类。2021年4月，国家发改委等21个部门发布《国家基本公共服务标准(2021年版》，确立基本公共服务最低标准。经过20年努力，城乡区域基本公共服务均等化水平不断提高，公共服务供给保障能力全面提升，但区域、城乡、人群间的基本公共服务仍有差距。当前，应进一步提升基本公共服务的公平程度，加快缩小地区、地乡间基本公共服务标准。包括：幼有所育方面，废除生育保险制度，建立生育福利服务制度，所有孕产女性享有同等生育福利服务保障，所有婴幼儿享有同等健康管理权利；学有所教方面，加大学前教育支持力度，扩大减免保教费儿童类别；劳有所得方面，不分城乡、不分地域，将所有劳动年龄人口纳入就业创业和工伤失业保险服务范围，享有同等权利；病有所医和老有所养方面，逐步缩小职工基本医疗保险与城乡居民基本医疗保险的待遇差距，逐步缩小不同群体间养老金待遇差距；住有所居方面，加大农村住房改造力度，扩大农村危房改造范围；弱有所扶方面，统一城乡最低生活保障制度，逐步缩小地区、城乡间的保障标准。

(二)正确认识第三次分配的作用

第三次分配是基本分配制度的重要组成部分，是初次分配和再分配的必要补充，在缓解贫困、调节收入分配、提升社会文明程度等方面均发挥一定作用。但有些学者过于强调第三次分配在共同富裕中的作用，认为其能克服初次分配的“市场失灵”，弥补再分配的“政府失灵”，还能引导各类人群实现精神上的富裕[43]，因而是促进全体人民共同富裕的重要手段[44]。甚至有学者将第三次分配与初次分配和再分配的作用等同，提出建构市场、政府与社会“三轮驱动”的共同富裕发展路径[45]。

上述观点是对慈善的一种误解，慈善从其产生之始，并没有承担调节收入分配的职能，其主要职能在于缓解社会问题。如果说初次分配在于提高资源使用效率，再分配在于促进社会公正，那么第三次分配则主要在于调节社会关系，缓解社会问题。研究表明，慈善和直接再分配可以更好地视为减少不平等的一种补充，而不是替代[46]。十九届五中全会公报和《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》均对三次分配做过论述，并对其做出了准确定位，即“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局”“加大税收、社会保障、转移支付等调节力度和精准性，发挥慈善等第三次分配作用，改善收入和财富分配格局”。

表3 部分国家的个人捐赠与基尼系数比较

从慈善捐赠的数量看，往往越不平等的国家，其慈善捐赠的数量越大。“CAF世界捐赠指数”(charities aid foundation world giving index)表明，过去10年捐赠总指数排在前十位的国家中，自由主义型的国家占6个，分别是美国、新西兰、澳大利亚、爱尔兰、加拿大、英国(13)数据来源：https://worldpopulationreview.com/country-rankings/most-charitable-countries.。2020年，美国捐赠额达到4714.4亿美元，占到当年美国GDP的2.3%(14)数据来源：Giving USA 2021 Annual Report.。而上述自由主义型国家的不平等程度并未因为慈善的分配而使其收入分配结构得到改善，至今这些国家的不平等程度仍处于发达国家前列，其中美国的不平等程度是发达国家中最高的。CAF世界捐赠指数显示，日本无论是捐赠意愿和捐赠数额均居世界末尾，2016年，日本个人捐赠额只有7700亿日元，仅相当于美国当年个人捐赠额的1/40，个人捐赠额占GDP的比重也只相当于美国的1/10，但日本的基尼系数却比美国更低(15)资料来源：Kuchikomi，Why do Japanese make fewer charitable donations than people in other countries?，Aug. 3, 2019，Japantoday, https://japantoday.com/category/features/kuchikomi/why-do-japanese-make-fewer-charitable-donations-than-people-in-other-countries.。法国、挪威、捷克的捐赠额并不高，但其不平等程度处于较低水平(表3)。从短期看，向社会最贫困阶层进行收入转移在一定程度上减轻了社会不平等程度，但因为慈善规模太小(16)数据显示：中等收入国家的慈善规模最多相当于GDP的0.5%。[47]，所以从长期看对整个收入结构不会产生实质性影响。甚至有学者认为，慈善不仅没有减轻不平等程度，反而导致了不平等的加剧和不平等的固化[48]。所以寄希望于通过第三分配实现共同富裕是不切实际的。

结 语

目前学术界对共同富裕理论问题进行了全面而深入的研究，极大丰富了共同富裕理论体系；作为一个政策目标，学术界建构了包含政治、经济、文化等维度的指标体系，涵盖了国家发展的主要方面。但在拓展共同富裕理论体系、建构共同富裕指标时，出现了概念泛化倾向，超出了共同富裕的本来范畴，并导致对收入水平和收入结构的忽视；同时，部分研究对我国当前经济社会发展形势认识不足，沉浸于经济赶超发达国家的幻觉中，把分配不公当作共同富裕的核心议题；另外，尽管多数学者认同我国再分配力度弱的问题，却忽视了再分配结构中的不公平性，并对第三次分配寄予不切实际的期望。上述理论问题不加以明晰，对实施共同富裕有害无益。

我国政府明确提出，到2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，到2050年全体人民共同富裕基本实现。作为一个政策目标，宜简不宜繁。基于共同富裕的两次探索和十八大以来中国共产党的执政理念以及国务院的文件论述，共同富裕的内涵应聚焦于收入，从收入水平和收入结构两个方面确立政策目标；在实现共同富裕的路径取向上，要充分认识中国是世界上最大的发展中国国家的国情，正视与发达国家的收入差距，把发展经济、提升收入水平作为实现共同富裕的第一要务，在发展中逐步完善分配体制；在迈向共同富裕的过程中，要处理好初次分配、再分配和第三次分配的关系，明确个人是走向“富裕”的第一责任人，国家的主要责任在于完善分配体制，尤其是提升再分配的公正性；理性、正确地认识第三次分配在实现共同富裕中的收入调节作用。