全成本预算绩效管理视角下的公共服务绩效标准及成本规制案例解析

●樊斯聪 夏和飞 俞顺良

我国成本收益分析的实践应用最早出现在基建领域，随后逐渐拓展到生态保护、城市规划、预算绩效管理等领域。2018 年北京市财政局启动了绩效成本预算试点工作，尝试在成本收益分析的基础上建立“部门职责-保障范围-行业标准-投入成本-工作数量-实施结果-绩效考核”的预算管理机制。本文以吉林省S 市供热服务项目为例，以“行业标准-投入成本”环节为切入点，梳理服务绩效标准建设和成本规制要点及案例特色，总结案例不足并提出进一步优化方向。

一、服务绩效标准及成本规制方法介绍

服务绩效标准建设与成本规制工作相辅相成，开展成本规制前需要明确服务绩效标准，才能确定公共产品提供的数量、质量，而确定服务绩效标准时，又应当考虑社会的实际需要和当地财政承受能力。 市政公共服务绩效标准一般采用对比法和社会调研确定，一是在既有国家标准、 地方标准的基础上，通过对比周边地区和先进地区的服务绩效标准，梳理本地区现行服务绩效标准所在梯队及进一步发展目标；二是通过社会调研了解民众需求，如冬季供暖项目可以通过调研了解民众认为舒适的供暖温度和费用承担能力，最终梳理出合适的供暖温度。 成本规制方法一般采用标准值法， 对服务成本进行拆分，逐项梳理材料、设备、人力等生产要素的使用数量和单位成本，最终确定规制成本标准值， 再与实际成本对比分析，发现差异原因，提出改进建议。

二、城镇供热服务绩效标准及成本规制案例解析

（一）案例基本情况

吉林省S 市供热服务由当地各供热企业提供。 由于市政公共服务具有一定的公益性，服务收费一般受政府严格控制，企业无法自行通过抬高产品与服务价格来应对相关的成本波动，因此该类企业往往处于亏损状态。 为保障供热服务质量，S 市财政局设立专项资金长期对供热企业提供补贴。 S 市财政局希望通过在供热服务领域中开展成本预算绩效管理试点，保障财政资金支出有据可依、支出依据合理。

供热方式方面，S 市以煤炭为主要燃料，生产高温热水，通过供热管网及换热站向用户进行供热。 部分供热企业由于自产供热成本高于其他热电联产企业，此类企业生产上一般按照“以购定产”生产原则，即根据供暖期年度内能够向热电联产企业外购的最大热力值规模来组织热量生产供应。

（二）案例实施过程

1、服务绩效标准体系构建过程。 明确供热服务绩效标准是财政投入、运营管理和政府监管的前提，也是开展成本规制的基础和依据。服务绩效标准确定方法包括梳理供热行业国家和地区服务绩效标准、对比周边地区服务绩效标准、民意调研等多种方法，主要通过“梳理现行供热标准——对标国家标准——对标吉林省工作要求——合理确定绩效标准——明确成本规制基础”的路径开展。

在供热质量、运行维护等供热服务绩效标准方面，《城镇供热服务》（GB/T33833-2017）对城镇供热提出了标准，如表1 所示。

表1 《城镇供热服务》（GB/T33833-2017）主要内容

城镇供热服务国标主要内容包括供热温度和投诉报修等业务处理响应。供热温度是供热服务的核心质量要求，《吉林省城市供热条例》也提出了供热期内，供热温度不低于摄氏18 度的要求。 《室内空气质量标准》（GB/T18883-2020）提出室内合适的采暖温度应在16 到24 摄氏度之间。东北三省绝大部分北方城市同样以不低于18℃作为供热温度标准。

由于S 市各供热企业以煤炭为主要燃料，污染排放也是供热过程中重要的服务绩效标准。污染排放主要体现供热企业通过锅炉烟气脱硝等环保升级改造方式，是否控制产热废气的排放，使得产热烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度达到《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014） 中的排放限值要求（即“超低排放”）。 综合梳理后，确定S 市供热服务绩效标准如表2 所示。

表2 S 市供热服务绩效标准

2、成本规制过程

（1）梳理供热成本结构。 成本结构梳理应结合国家、地区政策要求。根据国家发改委《城镇集中供热定价成本监审办法（征求意见稿）》以及《吉林省城市供热定价成本监审办法（试行）》，结合供热服务中的成本核算情况，将S 市供热服务成本分类展开为生产成本、期间费用和税金及附加构成等3 个一级成本要素，原辅材料、人工成本、制造费用等6个二级成本要素，供热用煤、供热用电等10 个三级成本要素，具体构成如表3 所示。

表3 S 市供热服务成本要素构成及内容

（2）核定成本项规制值。成本项规制值的核定是成本规制工作的核心，需结合服务绩效标准、市场价格，确定各类生产要素的数量、单价。 一方面应通过现场调研获取供热企业近三年实际供热量及热量生产工艺、锅炉效率等数据，另一方面应咨询行业专家，了解供热行业各项指标应达到的标准及当地的人力成本、煤炭市场价格等数据，综合得出供热企业各成本项的规制值。 此处以供热核心成本——供热用煤为例， 将锅炉动力费用拆分为供暖期单位面积所需供热量、 生产热量所需煤炭量和煤炭采购单价等3 部分， 介绍成本项的规制值核定过程。

一是单位面积供热量。根据《城镇供热系统能耗计算方法》（GB∕T 34617-2017）， 为达到18℃的法定热用户室内温度标准， 单位面积供热量需根据当天室内外温差组织热量供应，供热热量计算公式为：

Q=K×F×（tn-tw）×a，

其中，Q 为热量，K 为维护结构的传热系数，F为维护结构的散热面积，tn 为室内温度（取18 摄氏度），tw 为室外温度，a 为温差修正。

当供热时， 单个建筑计算耗热量，K、F 和a 不变，室内温度保持在18 度，室外温度降低时，消耗热量就会增加。为科学反映供热量与室外温度之间的关系，S 市近三年采暖期每日供热数据和当日室外平均温度对照如图1 所示。

图1 S 市2018—2020 年采暖期供热热量和室外平均温度

从图1 中可知，供热量与当日室外温度总体呈现反向相关关系。 从具体测算来看，集中供热区域如果室外温度降低1 度， 供热量需增加约1200 吉焦。 根据S 市三年单位面积供热量的平均值，确定单位面积供热量控制值为0.363 吉焦/平方米。

二是产热耗煤。 煤炭是S 市供热业务的主要原材料。 热水锅炉采用的是循环流化床锅炉，锅炉效率相对较高，根据行业经验和标准，产热效率约为80%。 按照5000 大卡煤炭计算，产热耗煤量控制值为0.0597 吨/吉焦。

三是煤炭价格。供热服务自产热量以煤炭作为主要原材料，煤炭价格的变动不仅直接影响供热服务成本，而且煤炭质量还直接影响锅炉运行效率和污染物的处理及排放，因此稳定的煤炭供应和煤炭品质具有重要意义。受去产能、保供应、稳煤价等多重因素影响，2016 年以来我国煤炭价格快速上涨并持续保持高位震荡格局。S 市2018—2020 年煤炭采购均价如表4 所示。

表4 S 市2018—2020 年购煤价格

参考CCI5000 和CCI5500 价格指数月均值（代表北方环渤海地区煤炭价格）， 煤炭采购价格与公开市场价格对比情况如图2 所示，可以看出S 市采购单价均高于CCI5500 月均价格指数。 同时，选取镇海港煤炭月均价格（沫煤，低位发热量≥5000，浙江煤炭网发布）进行比较，近三年S 市煤炭采购价格也高于镇海港更高品质的煤炭价格。

图2 煤炭采购价格对比情况

结合S 市采购模式和近期煤炭价格形势，2020年5000 大卡煤炭的市场价格大约为500 元/吨。 综上计算可得单位供热面积的用煤成本规制值为：0.363 吉 焦/平 方 米×0.0597 吨/吉 焦×500 元/吨=10.84 元/平方米。

（三）案例成果

基于核算确定的成本规制标准值，对S 市供热服务2020 年采暖期各成本及收入情况进行模拟测算。 2020 年采暖期，S 市供热服务模拟清算的成本总额为30264.2 万元， 相较于账面值而言， 核减552.13 万元。 核算差异较大的成本项为供热用煤，核减400 万元，核减原因主要有两点，一是实际锅炉效率偏低，为72%，而行业标准值为80%；二是实际购煤价格偏高，采购均价600 元/吨以上，而市场均价约为500 元/吨。 具体测算结果详见表5。

表5 S 市供热服务2020 年采暖期模拟测算结果（单位：万元）

三、总结与展望

（一）服务绩效标准建设及成本规制经验总结

服务绩效标准建设及成本规制的核心诉讼是要为财政补贴资金提出安排建议，模糊、定性的分析结论容易导致财政部门难以应用，因此梳理后的服务绩效标准应当明确， 各成本项规制值必须量化。 如本案例中明确供热温度应为18 摄氏度，将热量生产的材料成本分解为供热用煤、 供热用电、供热用水，对供热用煤成本又进一步分解为单位供热面积所需热量、锅炉发热效率和煤炭采购单价三项指标。 通过对比行业标准值，发现供热用煤成本偏高的原因一是锅炉发热效率偏低，二是煤炭采购价格高于市场价格。 在此基础上再提出明确的建议如开展锅炉检修、 利用规模优势集中采购煤炭等，使得各供热企业能够了解问题所在并采取对应措施。

（二）服务绩效标准建设及成本规制展望

服务绩效标准建设及成本规制过程中，根据既定的服务绩效标准确定成本较为容易，但在确定服务绩效标准时往往是在国家和地方的标准上结合民众需求确定，容易忽略成本因素对服务绩效标准的影响，服务绩效标准是否有提升空间，财政和民众又能否承担服务绩效标准提升带来的额外支出，是服务绩效标准建设及成本规制下一步探索的方向。 如本案例中的成本规制成果仅适用于固定的服务绩效标准，对于服务绩效标准变动后的成本缺少预测手段。 如供热行业现行国家标准是室内温度不低于18℃，如果当地政府及民众的需求是供热温度达到20℃，案例无法给出预测成本，不利于政府进行决策。 成本规制工作进一步深入可结合成本效益分析方法， 分析不同服务绩效标准下的成本情况，在确定服务绩效标准时考虑成本和资金效率，进一步提升财政资金的使用效率。