以问题导向的评价激发政府投资基金绩效的路径探索——以湖南省株洲市为例

●周艳辉

一、引言：万亿政府投资基金绩效待考

自2002 年国内首只政府引导基金成立以来， 各级政府积极探索国有资本与股权投资行业结合的运作方式，政府投资基金规模不断扩大，种类不断增加，2015 年起进入大规模发展阶段，2019 年起进入增量放缓、存量优化阶段， 以政府投资基金为代表的国有资本已成为我国股权投资行业重要的推动力。 根据清科研究中心统计，截至2020 年第一季度，国内共设立1741支政府投资基金， 基金目标总规模为10 万亿元人民币， 已到位资金规模为4.7 万亿元人民币。 随着政府投资基金设立步伐的逐步放缓， 其发展重心由“遍地开花”的增量发展逐渐转向“精耕细作”的存量基金高质量发展。 此背景下， 政府投资基金绩效考核体系建设的重要性愈发凸显， 通过完善的基金绩效考核体系“把脉”政府投资基金绩效， 既可以协助基金对所投子基金及自身运作状况进行有效监管和评价， 又可以通过结果应用完善基金的投资运作， 强化主管部门对基金的统筹管理，进一步发挥基金引导作用，实现基金政策目标， 防范运营及财务风险，提高基金效益和管理水平。

二、探索：株洲市政府投资基金绩效评价

株洲市为了创新财政支持实体经济的方式方法，引导社会资金聚焦重点产业领域，紧随国家政策趋势相继成立了一批政府投资基金。 为落实财政部《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7 号）“实施政府投资基金全过程绩效管理”要求，进一步探索与完善株洲市政府投资基金管理运作模式，提高政府投资基金效能，2021 年财政部门选择三支政府投资基金开展了绩效评价。

根据政府投资基金设定的绩效目标，此次评价总分值100 分，共设置3个一级指标，12 个二级指标，35 个三级指标。 其中政策效果、管理效能、经济效益指标的权重分别为40%、35%、25%。 此次评价特点是：

评价覆盖基金全生命周期。评价指标设计覆盖了基金募、投、管、退全生命周期各个环节，定性评价与定量评价结合， 通过综合系统评价基金运营情况，发现基金运营各环节的特定问题，提出具有针对性的优化措施建议，促进基金全生命周期运营的持续优化。

评价指标突出基金阶段特征。根据基金所处生命周期阶段的不同，兼顾基金的运营特点，通过指标权重的调整实现对不同存续阶段基金绩效要求和运营重点的差异化评价，为基金之间考核对比、经验借鉴提供有效支撑。

评价兼顾政策效果和经济效益。政府投资基金虽然不以盈利为最终目的，但它是国有资本，基金运营既要不掌握控制权，又要保持政府资本的影响力，还要实现政府资本的保值及适当收益。 此次评价将基金的市场化运作及政策效果结合起来评价，促进基金在不偏离政策方向的基础上实现高效专业的市场化运作。

将投后管理纳入评价体系。 良好的投后管理机制有助于提升被投项目的综合运营能力，管控被投项目运作风险，规范被投项目管理，提升被投项目的整体经营效益。 因此，将基金投后管理的人员配置、 投后管理措施及各项增值服务等内容纳入评价体系， 以促使基金发挥投后管理在提升投资收益方面的积极作用。

表1 株洲市政府投资基金绩效评价指标体系

此次评价结果为： 青创投资基金得分57.96分， 绩效等级为“差”； 产业扶贫投资基金得分74.9 分，绩效等级为“中”；产业发展引导基金得分81 分，绩效等级为“良”。

截至2020 年12 月31 日， 株洲市三支政府投资基金直投或通过子基金在投项目123 个，在投资金10.5 亿元，单个项目投资规模最低20 万元，最高2.7 亿元。 政府投资基金一定程度上增加了创新创业资本供给规模，支持了产业转型升级，财政资金的使用在“直接变间接、分配变竞争、无偿变有偿、事后变事前、低效变高效”等方面进行了探索创新，推动了地方经济发展。

在运营及发展过程中，株洲市政府投资基金也暴露出一些问题，以上述三支政府投资基金为例（因信息的非全面公开， 以下用A 基金、B 基金、C 基金代替基金名称）分析如下。

（一）边界不清晰，在“政策性”和“市场化”间徘徊

1、 政策效果和经济效益目标的两重性加大市场化募资难度。 政府投资基金运作过程中普遍面临政策效果和经济效益的矛盾。 财政资金注重资金的杠杆作用， 偏重政策目标的实现，强调地方经济的发展，希望撬动社会资本投资区域内符合产业发展战略及计划的实体经济，或者能帮助中小企业升级壮大，通常限定投资本区域企业的最低比例。 但经济效益最大化是社会资本的目标，利润最大、风险适度是社会资本投入所考量的重大因素。 政府投资基金对政策效果与经济效益的双重要求降低了社会资本加入的积极性。如，根据“C 基金行业子基金定向投资于株洲市企业”的要求，基金管理机构在子基金招募过程中接触了多家行业龙头基金管理机构，均对子基金要求100%反投株洲市企业提出异议，致使行业子基金招募受阻； 株洲聚时代私募股权基金合伙企业、株洲经开区大数据基金因100%反投株洲市企业要求终止合作。

2、政府干预影响基金市场化运作。政府的目标和市场化基金管理机构的目标并非完全一致，政府更追求政策效果，在投资方向、投资形式、投后管理等方面都较社会资本有更多限制，一定程度上妨碍了基金的正常市场化运作。 如，B基金管理机构为贯彻《关于湖南松本林业科技股份有限公司绿色搬迁、 转型升级发展有关问题协调会议备忘录》（株府录〔2018〕59 号）的要求， 在松本林业面临严重资金困境的情况下成立项目组对松本林业进行尽职调查， 在充分披露项目投资风险， 并针对风险点提出投资前提条件的情况下决议有条件通过松本林业5000万元投资事宜。在项目未经评估、未确定入股价格、未签订增资的相关合同协议、未办理抵押、未出具法律意见书的情况下，B 基金根据政府批示先行支付资金1500 万元，后续补充完善相关手续。截至评价日2021 年6 月30 日，松本林业面临攸州工业园建设项目烂尾、 债务清偿力不足、工作人员及客户流失、工艺设备更新后产品质量不确定等方面的巨大风险， 基金已投资金预计难以退出。

表2 政府投资基金经营范围（目标）

3、基金政策目标有所重复，投资领域有所重合。此次评价的三支基金均为产业发展基金，B 基金投资市域农业领域，A 基金和C 基金的政策目标及投资领域有所重合， 均为株洲市支柱产业及新兴产业。

(二)运营不规范，基金管理效能及收益降低

1、投资决策委员配置不合理，影响决策科学公平。投决会是基金管理的灵魂，是实现基金目标、增强决策科学性、提高投资效益的保障。评价发现， 基金存在投资决策委员配置不合理现象。 如，B 基金投资决策委员会配置7 名委员： 株洲市乡村振兴局1 名， 株洲市财政局1名，株洲市农业农村局（专家委员）1 名，株洲市金控集团2 名，株洲市国信财富集团1 名，株洲市世富投资公司1 名， 会议作出的决议须经五票及以上表决通过。 所配置人员中株洲市金控集团及其关联方占4 人， 对所表决项目虽无实际通过权但有实际否决权。 投资决策委员会人员配置不合理影响投资决策的科学性、公平性。

2、关联方交易管理机制不健全，交易额占比高制约基金效益。 与遵循市场竞争原则的独立交易相比较， 关联方之间进行交易的信息成本、监督成本和管理成本相对要少，交易成本可得到节约， 但关联人在利己动机的诱导下往往易违背等价有偿的商业原则， 制约甚至损害基金效益。 A 基金与管理公司的委托管理协议规定“对于涉及基金出资人的关联交易，乙方应及时提交给甲方合伙人大会进行审议表决并严格执行表决结果”， 实际执行中，A 基金涉及关联方交易的投资项目均采取关联投委成员回避不参与投票表决的形式决策， 未提交合伙人大会审议表决。 截至2021 年3 月31 日A 基金关联方交易总额9531.99 万元， 占总投资金额的81.61%。B 基金根据政府会议纪要，所投3 个置换项目共4.6 亿元为关联方推荐并为项目实际控制人， 投资金额占B 基金实缴资本的51.11%， 制约了基金对其他项目的投资， 并以3%的收益率投放，相较其他投资项目收益率偏低。 大量的关联方交易制约了政府投资基金效益，并隐含风险。

3、管理费提取方式欠合理，对基金管理机构监管考核机制不健全。财政部《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7 号）明确规定要提升基金使用效能，“从严控制管理费用”。《湖南省省级政府性投资基金暂行管理办法》（湘财预〔2016〕30 号）规定“管理费根据基金管理机构截至上年年末实际投资金额的一定比例(一般不超过2%)按年支付，可以采取超额累退方式确定。管理费金额要与基金投资绩效挂钩”。 评价发现，A 基金合伙协议及委托管理协议约定“管理费收取标准为按实际到位的认缴份额出资额不超过2.5%/年提取，管理费的提取与投资业绩挂钩，实际支付比例由投资决策委员会根据基金的运行情况逐年确定”。 但实际按应到位资金、最高比例2.5%/年提取管理费， 管理费的提取比例未与基金业绩挂钩，也未经投资委员会决议通过。 2017—2019年违约多提取并支付管理费500.75 万元；2017年至2021 年3 月均按最高比例2.5%/年提取管理费。C 基金存在母基金与子基金管理机构为同一公司、 对同笔实缴注册资本重复计提管理费的情况。截至2020 年12 月31 日，株洲市三支政府投资基金账务体现的盈亏及管理费计提支付情况如下：

表3 政府投资基金盈亏及管理费计提情况表 （单位：万元）

4、资金托管不规范，托管机构监管不到位。《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）、《证券投资基金法》分别规定“政府投资基金应选择在中国境内设立的商业银行进行托管。 托管银行依据托管协议负责账户管理、资金清算、资产保管等事务，对投资活动实施动态监管”“商业银行担任基金托管人的， 由国务院证券监督管理机构会同国务院银行业监督管理机构核准；其他金融机构担任基金托管人的，由国务院证券监督管理机构核准”。 评价发现，A 基金、B 基金存在托管银行未经公开招标择优选取；托管银行未经核准取得托管牌照，不具备托管资质；未与托管机构签订托管协议；未有效履行资金监管职责等问题。

（三）相关部门职责不清晰，基金绩效监管考核缺位

1、部门职责不清晰，主管部门未进行有效监管。 行业主管部门是政府投资基金运作的直接监管部门，应当对基金的运作开展全程监管，指导基金建立科学的决策机制， 对基金运营实施业绩考核或开展绩效评价， 对财政重点绩效评价中发现的问题及时督促整改， 确保基金各项目标实现。 评价发现，因株洲市未制定纲领性市级政府投资基金管理办法， 明确相关部门职责，基金主管部门、行业主管部门未能切实履行监管之责。 因基金管理部门及其监管责任不明确，基金运营缺乏有效指导和监督，如缺少对基金及基金管理机构的绩效考评办法； 无基金信息披露报告制度； 财政绩效评价结果无接收及督促问题整改部门，A 基金、C 基金管理公司对近两年财政绩效评价中发现、 反馈并提出整改的问题未全面整改到位。

2、管理机构遴选不规范，影响基金市场化运营。 不同地域的政府投资基金面临不同的运作策略需求，为实现政府投资基金绩效目标，通过基金管理机构准确判断产业发展趋势，梳理区域优势，把握项目企业的真实情况， 并有效筛选目标企业加以扶持是基金管理的有效方式。 因国有基金管理公司受控程度相对较高， 目前政府投资基金管理机构普遍为国有公司， 但市场化程度不足， 兼营市场化投资项目的国有公司仍倾向于效益好的项目自营， 风险项目交给政府投资基金经营； 优质的民营公司市场化程度高，资本运作和投资能力更强，但也易让政府投资基金为其自营项目接盘。 因此，对基金管理机构的遴选与绩效考核评价尤为重要。 此次评价的三支政府投资基金管理机构均为专门成立或政府指定的市属国有投资公司，且均为基金合伙人（政府平台公司）的子公司或控股公司，激励约束机制缺乏有效性。如A 基金及基金管理机构未完成备案登记，隐含追责风险，影响基金收益。A 基金管理机构Q 公司先后数次根据中国证券投资基金业协会审核意见修正和提交登记材料，但因登记审核日趋严格， 一直未达到审核标准，截至2021 年3 月31 日仍未完成管理人登记，未对基金进行备案。 基金管理公司未完成股权结构调整及登记备案手续存在被追究法律责任的风险； 未完成基金管理人备案不具投资人资质，导致被迫退出已投将上市项目，且以实际投资额转让损失了所投项目增值收益。

(四)社会资本到位率低，财政资金放大效应未达预期

利用政府信用及财政资金的引导和放大功能，吸引金融资金和社会资金跟进投入特定领域的实体经济，产生“滚雪球”效应，起到“四两拨千斤”的作用是政府设立投资基金的根本目标。 例如《湖南省省级政府性投资基金暂行管理办法》(湘财预〔2016〕30 号)规定“政府性投资基金设立时应明确规模上限及出资期限，达到规模上限或出资期限后，不再继续出资。 政府出资采取认缴制，出资比例一般不超过基金募集规模的30%”。 评价发现，株洲市政府投资基金纯社会资本到位率低，财政资金未能撬动社会资本。 截至2021 年6 月30 日，三支基金认缴总规模32 亿元， 实缴出资12.18 亿元，整体资金到位率38.08%。 纯社会资本认缴额4400 万元，占比1.38%；到位资金490 万元，到位率11.14%，占基金实缴出资额的0.4%。

(五)投资不规范，风控管理待强化

1、 基金投向、 比重不符合基金定位及要求。 如，A 基金的绩效目标是引导青年创新创业，投资战略性新兴产业先进技术的孵化与产业升级，企业法定代表人或主要创业者的年龄不超过45 岁， 主要投资于成长期和种子期企业。 评价发现，基金投资方向和投资阶段较基金政策目标有所偏离，A 基金在投15 个项目，其中“南方阀门”已在新三板挂牌，属于成熟期企业，投资阶段不符合要求；博卡拉学前教育投资有限公司属于教育行业，不属于战略性新兴产业，投资行业不符合基金投资范围；9 个项目的法定代表人或主要创业者年龄超过45岁；11 个项目涉及关联方交易。又如，国家发展改革委 《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800 号）规定“政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%”。 B 基金置换项目（基金合伙人转让至基金的项目）3 个， 投资总额4.6 亿元， 其中茶祖印象茶业有限公司投资额2.7 亿元，占基金实缴规模的30%。再如，C 基金设立方案也规定产业引导子基金对单个项目的投资不得超过所投项目总投资的20%，且不得成为所投项目的第一大出资方。 但C 基金的子基金投资株洲国扬光电科技有限公司357万元，投资比例为35.7%，成为该公司第一股东且投资额超过子基金在投总额的20%。

2、跟投项目占比较高，风险控制待加强。根据《C 基金设立方案》，跟投子基金可对其他社会投资机构在株洲市所投资的项目进行跟投。因跟投项目原则上只对其他社会投资机构在株洲市项目投资的真实性和合规性进行审查， 不再进行项目可行性论证和尽职调查，相对降低了基金管理机构的投资敏锐度和风险责任意识。 特别是对风险较高的投资项目，基金管理机构未针对跟投项目业绩及经营成果与项目公司签订对赌协议， 减少项目投资风险。 如，C 基金根据2020 年9 月湖南高科时代发创投资管理有限公司提供的《智点智能新能源公司投资建议书》 跟投湖南智点智能新能源汽车有限公司， 存在市场条件尚不具备、 智点汽车从奇点汽车获得的专利授权有效性存疑、 智点汽车组织商用车生产尚缺乏完整的知识产权体系支撑、 新能源商用车生产资质可能被高估、 融资困难可能导致项目夭折概率增加等风险。 根据湖南智点智能新能源汽车有限公司的可行性分析报告及管理层预期， 该公司预计2021 年可实现销售收入11.1亿元，整车销售5000 辆，但截至2021 年5 月31日该公司产品仍处调试阶段，未投入生产，未实现营业收入。

(六)退出渠道不畅，财政资金回收风险较高

政府投资基金的退出方式主要包括IPO、股权回购、企业并购、产权转让和清算等。 实践中IPO、股权转让、企业并购、股权回购等市场空间较小，难以满足政府投资基金的大规模退出。 退出渠道不畅直接掣肘基金收益的实现，也给前期投入的财政资金退出带来不确定性风险。 如，A基金2021 年已进入投资期第五年， 投资项目将陆续进入回收期，项目退出主要依赖实际控制人回购，渠道单一。 若被投资企业经营状况不好或实际控制人出现资金风险，实施股权回购时可能需要通过法律途径， 将使退出周期变得漫长，加大了资金回收风险。 如 “南方阀门” 在投资金3155.47 万元，《投资协议书》 约定了IPO 和并购两种退出方式，目前“南方阀门”业绩不佳，上市、并购均无进展， 至2021 年6 月8 日账面浮亏1641 万元。

B 基金退出风险：一是在投项目中存在潜在损失风险的项目有松本林业等4 个，涉及投资金额1.16 亿元。 虽然已投资企业经营业绩下滑严重，为了减少对当地经济的负面影响，仍实施宽限的扶持政策，甚至因政府干预继续投入。 二是存在逾期及难以兑现的投资收益。 截至2021 年5 月31 日，B 基金5 个投资项目未按时支付投资收益，累计未支付投资收益2542.65 万元，预计其中3 个潜在风险项目的投资收益698.35 万元已难以实现。 三是基金涉嫌名股实债投资行为，存在退出法律风险。 B 基金直投项目在《增资扩股协议》中约定了固定收益并设定担保抵押，且不参与公司经营管理，同时与被投资方签订《股权回购协议》约定附期限的回购，该种投资行为表面是股权投资，实质为债权，即“名股实债”。该种投资方式虽通过约定固定投资收益避免了承担被投资单位的经营亏损，但由于“名股实债”的投资方式与《公司法》相关规定存在冲突，当被投资企业出现破产清算情况，债权投资享有担保财产的优先受偿权，清偿顺序先于股权投资，可能给基金正常退出带来法律风险。 四是基金退出手续未办理到位。 根据2018 年第二次B 基金投决会审议结论，有条件同意B 基金对湖南虎源生态园林有限公司投资5000 万元，基金于2018 年4 月2 日对该公司投放1800 万元，由于虎源公司长期未达到后续资金投资条件，B 基金已于2019 年12 月23 日经投决会审议撤回3200 万元未投放资金的投资计划，但未按照增资协议条款“在甲方发出收回全部或部分本次增资的要求后半年内，丙方及其股东须配合甲方按照本次增资时认购的价格由控股股东回购本次增资的全部或部分股权”完成回购及工商变更手续，仅单方面决议退出，实质上未完成基金退出，存在法律风险。

四、对策：如何激发政府投资基金绩效

为有效应对当前株洲市政府投资基金存在的问题，根据《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210 号）、《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7 号）等文件要求，借鉴政府投资基金运作规范、效益良好的先进地区的做法，建议通过“七个完善，七个强化” 全面规范株洲市政府投资基金的设立、运作、监管、退出，激发政府投资基金绩效。

(一)完善优化基金布局，强化质量与数量管理

1、围绕重点产业和领域优化基金布局。 政府投资基金应“有所为有所不为”，围绕株洲市重点产业和重点领域发展目标布局政府投资基金，首先需要考虑是否必要且适合采用政府投资基金形式。 虽然政府投资基金有利于吸引社会资本、促进招商引资、优化产业结构、扶持企业转型升级，但并非适合所有领域，生搬硬套可能使基金目标重复、风险增大、政府干预市场过多。

2、科学规范设立基金，严控基金数量。 规范政府投资基金设立环节管理，如《湖南省省级政府性投资基金暂行管理办法》（湘财预〔2016〕30号）明确“严格控制政府性投资基金数量，除中央规定外，产业类基金原则上全部通过已批准设立的省新兴产业发展基金运作，不另行设立”。 在目前株洲市财源结构相对单一、 人均财力偏低、财政收支平衡日益紧张的情况下，尤其要加强对新设政府投资基金财政承受能力的评估，防范因部门（公司）利益驱动设立政府投资基金，超出财政实际承受能力盲目铺摊子上项目的现象。

3、对存量基金进行优化提质。由国资委会同财政部门对株洲市已设立政府投资基金进行全面清理、考评，根据绩效情况结合发展规划进行适当整合。 一是清理范围包括所有各级财政资金、国有资产资源出资的基金；二是对基金实施分类整合，对目标雷同基金加快政府资金有序退出或调整投资定位，对绩效“差”的基金依相关程序及约定更换基金管理机构、管理团队或清算退出等；三是建立政府投资基金信息的统计、监控机制。国资委或相关牵头管理部门应当建立辖区范围内政府投资基金信息的统计、 监控机制，及时掌握政府投资基金整体情况， 开展数据分析，为财政性资金的进退提供参考。

（二）完善基金管理制度体系，强化监督管理职责

1、制定市级政府投资基金管理办法，明确监管职责。株洲市缺少政府投资基金纲领性政策文件，独立基金的管理办法也欠完善，难以有效指导和监督基金的管理运营。 除B 基金制定了《B基金管理办法》，A 基金和C 基金按照设立方案中的有关要求由基金管理机构实施管理，因缺乏政府监管部门，财政部门的绩效评价结果无监管部门接收，评价发现问题无法有效整改。 建议按照 《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210 号）的要求，借鉴先进经验并结合实际情况制定株洲市政府投资基金管理办法，对株洲市政府投资基金的设立、运作管理和风险控制、终止和退出、费用和收益、监督管理和绩效考核等方面作出详细规定， 以规范政府投资基金的运作。明确国有资产管理部门、财政部门、发展改革部门、地方金融监管部门、行业主管部门在政府投资基金管理过程中的职能职责，尤其应当强化主管部门对基金的监管，压实责任，避免出现管理真空地带。 同时，主管部门应当会同财政部门制定具体的基金管理办法。如，《广州市政府投资基金管理办法》（穗财规字〔2020〕2 号）明确：政府出资包括“政府掌握的资源以及上级财政部门等安排的资金”“按照‘谁设立，谁管理，谁代行政府出资人职责’的原则，政府投资基金由市业务主管部门负责管理，代为履行出资人职责”“业务主管部门……提出具体行业领域设立政府投资基金的建议并按程序报批； 牵头制定基金组建方案， 遴选确定投资基金管理机构和托管银行；负责研究确定政府投资基金的扶持方向，确定支持产业目录或清单；协调有关部门支持基金设立工作；监管指导基金运行；建立政府投资基金绩效管理制度；配合财政部门做好政府投资基金检查和绩效评价绩效管理工作；配合审计部门做好审计监督工作；每年至少一次向市政府报告所主管的政府投资基金运行情况”等。

2、完善管理措施，保障实现政策目标。 为保障政府投资基金政策目标的实现，应当加强政府主管部门监管。除了通过设立观察员列席投资决策会议并对基金拟投资项目进行合规性审核，直接干预投资决策外，还应当加强法律文件的约束与激励，如将基金政策效果、管理效能、经济效益等方面的绩效目标及相应的激励约束措施作为基金合同内容； 建立基金信息披露与报送机制；加强主管部门、财政部门的绩效评价及其结果运用。

（三）完善管理机构遴选考核机制，强化规范专业管理

1、规范基金管理机构市场化遴选。政府投资基金的运作效率和效益与管理机构的管理水平直接相关，主管部门应当按照公开、公平、公正的原则，公开遴选条件、程序和结果，依据诚信水平、募资能力、投资业绩、研究能力、出资实力等因素择优选取基金管理机构，吸引具有丰富资本运作经验的优秀人才和管理团队，真正形成基金及管理机构市场化竞争格局，切实提高专业化管理水平。 同时，基金管理机构应当对基金认缴出资，并对产业类基金投资项目跟投。

2、建立对基金管理机构的考核机制。主管部门应当从制度建设、 专业人员数量及稳定性、风险控制能力、投资回报率等经济效益指标和实现区域规划、 提高就业率等社会效益指标按年度对基金管理机构实施考核， 将管理费用与年度绩效考核评价结果挂钩， 以促进政府投资基金政策目标和经济目标的实现。 根据上述株洲市政府投资基金管理机构存在的问题，建议更换A基金管理机构，以规避相关法律风险，提高基金管理水平，降低基金运营和管理成本。 调整管理费计提方式， 将按实缴出资为基数调整为按上年年末实际投资金额为基数计提管理费用，并根据年度考核或评价结果调整计提比例。

（四）完善运营管理机制，强化信息披露报告

1、平衡政策性与市场化，提高基金市场化运作水平。 政府投资基金应该是兼具财务回报、资产配置和相应社会化属性功能的结合体。 基金出资方应坚持“管好两端，放开中间”，把好“前端”，主要是做好政策设计，制定绩效评价办法，完善制度框架等；管住“后端”，主要是加强对基金的绩效评价，兑现奖惩措施，并对次年政策进行调整；“中间业务”属于市场行为，应减少出资方对基金投资活动的直接干预， 由专业的基金管理机构采取市场化的方式自主决策，实现基金保值并产生适当的收益。

2、健全关联交易管理机制。 为了避免基金交联方通过不实投资估值、低进高出、转移风险等方式形成利益输送并损害基金及财政出资利益，必须从关联交易决策、定价、信息披露等环节建立健全关联交易管理机制。

3、加快基金投资进度。 在财政部门根据与社会资本约定的出资方案、 项目投资进度或实际用款需求拨付资金到基金的基础上， 基金应当加快投资进度， 减少资金闲置， 提高资金效益。 从总体上看，此次评价的三支政府投资基金投资进度良好， 截至2020 年12 月31 日整体投资进度为93.45%， 但A 基金投资进度偏慢，为71.48%。

4、完善基金信息披露报告制度。 一方面明确信息披露职责， 基金管理机构向监管部门和各方投资者披露有关信息； 主管部门向本级政府报告其管理基金的总体运行情况， 包括政策引导效果、财政出资变动、基金投资回报和管理费用等。 另一方面规范信息披露报告办法，如常规信息披露和报送的内容、格式、时间要求，重大事项临时披露和报告的触发条件、 报告内容、时间要求。其次，可以探索创新信息披露方式，如由政府投资基金管理部门统一委托托管机构、年报审计机构向其直接披露报告信息。 只有通过充分及时的信息披露与报告降低信息不对称程度， 才能不断提高政府投资基金运作的规范化水平。

（五）完善基金退出机制，强化风险控制管理

政府投资基金应具有完善的治理架构、有效的权力制衡、合理的风险控制以及透明的信息披露。 除了提升日常管理水平，政府投资基金存续期满，绩效目标实现后，政府出资应当按期退出。目前株洲市三支基金虽未到全面退出期，但均面临一定程度的退出困难，应当根据《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7 号）等文件要求“健全政府投资基金退出机制”防控退出风险。

1、事前明确退出条件。基金设立时即要规定存续期限和提前终止条件， 并根据基金特点、管理要求、预期绩效等明确并量化退出指标，保证退出路径。 在政府投资基金的基金合同或政府投资基金参股的子基金合同中，应当设计基金绩效不达预期、投资进度不达预定比例、资金募集不达下限等情况下的退出条件。

2、建立政府投资强制退出机制。基金运行过程中出现投资项目偏离目标领域、 违规投资项目、 财政资金风险偏离正常水平等严重问题的，应当报经本级政府批准后，中止财政出资或收回资金， 其他合伙人应当配合政府出资依法退出。如，A 基金投资总额的81.61%均属于其他股东关联方交易， 建议在A 基金回收期收回部分投资后申请政府出资提前退出，以提高财政资金使用效益。

3、合理确定退出价格。政府出资从基金退出时，应当保障国有资本的保值增值，除按基金设立时约定方式及价格退出的，应当以专业机构的评估价值作为退出的价格依据。

4、拓宽政府出资退出渠道。 针对株洲市政府投资基金在退出方面的困境， 一是建议建立区域内基金管理机构沟通交流平台， 建立项目库共享机制， 实现全市各基金及基金下各子基金的良好互动和衔接， 拓宽政府投资基金的退出渠道。 二是创新退出方式，如B 基金进入退出期时考虑与项目单位协商以其通过抵押担保方式取得的银行贷款或以其政府补贴来置换政府出资， 避免B 基金退出对所投项目企业经营带来的影响；对于个别商业模式较好的项目，协助项目单位引入战略投资伙伴， 通过并购方式实现退出。

（六）完善基金全过程绩效管理，强化绩效结果应用

1、在财政承受能力范围内设立基金。 强化基金设立环节的绩效评估工作， 除了评估基金效益、效果、效能、风险等内容，还应当充分考虑财政承受能力，并设定年度出资上限。 财政出资必须纳入年度预算管理， 其中对预算资金量较高的基金， 应当根据基金投资进度分年度安排预算。 年度预算如果未能满足“三保”、债务付息等必保支出，不得安排资金新设基金。 比如《湖南省省级政府性投资基金暂行管理办法》（湘财预〔2016〕30 号）明确“基金中政府出资通过相关专项资金落实，原则上不新增预算投入”。

2、对基金绩效开展自评与重点评价。 基金主管部门、 管理机构应当每年对基金开展绩效自评，并报送财政部门及其他相关人。 必要时财政部门对基金的政策效果、管理效能、经济效益实施重点绩效评价。

3、强化绩效评价结果应用。 政府投资基金的绩效评价应当与基金设立宗旨及项目效益充分耦合，评价结果应用于基金的存续、政策及规模的调整、基金的统筹整合、管理费的计提支付以及基金管理机构的调整等， 以促进基金管理水平的提升，进而提高财政出资效益。

（七）完善政策宣传，强化人才支撑

1、加强基金多平台宣传，提升政策知晓度和扶持效果。 此次财政部门对政府投资基金的绩效评价开展了较为广泛的满意度调查， 区分投资企业、已立项未实施投资企业、符合投资范围的未投企业、政府投资基金专业管理人员及人大代表4 类对象分别设计调查问卷并展开调查。调查结果反映相关企业了解政府投资基金的渠道不足，广泛建议扩大政策宣传。 投资项目的数量和质量是政府投资基金良好运行的保障，在基金管理机构积极拓展项目的基础上， 主管部门也可以倚靠其政府信用及所掌握的渠道加强对基金的宣传。 如充分利用工信、 市场监督管理、财政等部门的官方网站，开设微信公众号，开展政策宣讲、专题讨论等活动。

表4 政府投资基金出资情况表 （单位：万元）

2、加速专业人才引进培养，提升政府管理效能。 加大对政府部门，尤其是基金主管部门金融研究和管理人才的引进和培养，为政府履行基金监管职责，保障基金绩效目标的实现提供人才支撑。 改变基金管理机构本土化、国有化、关联化的现状， 公开市场化遴选优秀基金管理机构，探索政府部门相关管理人员和基金管理公司人员开展双向挂职交流模式，以此带动区域基金管理水平，营造人才成长环境。

各级各地政府投资基金迈入“求同存异”发展模式，未来，政府投资基金将不断完善自身治理体系，并在不断的探索总结中寻找出符合自身特色的发展道路。 株洲市政府投资基金也将进一步“明晰定位，统一归口；政府引导，市场运作；全程规范，防控风险”，大力募，精准投，科学管，适时退，牢牢把握政府投资基金“引导”“扶持”的本质属性，实现政府投资基金可持续发展。