流浪乞讨人员集中救助管理的困境与对策分析

明浩雨

摘 要：随着社会经济的发展，我国针对流浪乞讨人员的救助制度体系在不断完善，从传统的强制性收容遣送制度到自愿的社会救助，体现了对弱势群体的社会关怀。2014年5月实施的《社会救助暂行办法》进一步体现了政府救助流浪乞讨人员的人性化。作为救助主体，政府部门不断探索更加有效、更加人性化的集中救济方式。借鉴社会支持理论，对盐城市大丰区救助管理站及盐城市大丰区流浪乞讨人员救助和管理情况进行调查研究，指出在救助管理方面存在的问题和成因，进而提出相应的对策建议，即构建主观支持网络和客观支持网络，提高流浪乞讨人员对社会支持网络的利用度。

关键词：救助管理;流浪乞讨人员：盐城市大丰区：社会支持

中图分类号：C913.7        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）18-0076-03

引言

社会救助是社会保障的最后一道安全网，国家和社会向由于各种原因而处境困难的公民提供经济援助和生计支助，以确保他们的最低需要。城市中的流浪乞讨人员离家很远，无法解决自身的食宿问题，处于流浪或乞讨状态。盐城市大丰区救助管理站对于流浪乞讨人员的管理，经历了由收容遣送阶段向救助管理阶段的转变。

2003年，轰动全国的“孙志刚案”在全国引起了广泛的反响，直接推动了流浪乞讨人员救助制度的改革。2003年6月28日，国务院第十二次常务会议通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）。盐城市大丰区救助管理站根据《救助管理办法》的规定改变了收容遣送制度的强制性质，取消了对流浪乞讨人员人身自由的限制，使救助活动转变为流浪乞讨人员自愿选择的活动。

一、以社会支持理论分析流浪乞讨人员集中救助管理

个人之间通过接触获得在社会上生活、发展所需要的服务、信息和援助等，这样的一组接触就构成了社会支持网络。社会支持理论认为社会支持网络建立在个人所拥有的资源基础之上，它可分为个人资源和社会资源。其中，个人资源主要包括个人的自我功能和应对能力，而社会资源是指个人社会网络的广度和网络中的人所能提供的社会支持功能的程度。一个完整的流浪乞讨人员社会支持网络应包括政府、社会组织、社会工作者、志愿者及流浪乞讨人员等要素。

肖水源认为，社会支持网络有主观支持、客观支持、对社会支持的利用度三个维度。客观支持包括物质上的直接援助和社会网络、团体关系的直接存在和参与，能够为流浪乞讨人员提供物质上的直接帮助;主观支持是个体所体验到的情感和精神上的支持，可以通过社会工作者进行心理辅导;对支持的利用度是个体对社会支持的利用情况。对于流浪乞讨人员的救助管理也需要从这三个维度展开，才能为流浪乞讨人员提供全方位的帮助，达到真正的救助效果。

二、盐城市大丰区集中救助管理的现状与困境

（一）救助内容单一

盐城市大丰地区的救助管理站提供以下救助，以满足流浪乞讨人员的需要：一是提供满足食品卫生要求的粮食，解决流浪乞讨人员的生存问题，满足各个年龄层以及老弱病残等特殊群体的食物需要;二是提供符合基本条件的住处，盐城市大丰区救助管理站共有床位50张，为求助人员提供了一个临时居住的场所，以受助人员健康情况、性别为标准安排受助人员住宿，发放必要的生活必需品;三是对在站内突发急病的人员及时送医院救治，医院对这部分人的医疗费用在一定程度上给予优惠，剩下的部分由救助管理站进行支付;四是根据求助人员提供的信息，帮助他们与家人或单位联系;五是救助管理站应向没有能力购买车票回乡或单位的求助人员提供乘车凭证。然而，在现阶段，盐城市大丰区救助管理站的主要援助形式是提供临时生活所需的物质援助。这些援助只解决了流浪乞讨人员的生存需要，没有解决根本问题，重复流浪、多次救助的问题层出不穷。鹽城市大丰区救助管理站只为流浪乞讨人员提供衣食住行等临时看护服务，基本解决了他们的生存需求，但在心理咨询及技能培训等方面还存在空白，无法从根本上解决流浪乞讨问题。

（二）救助范围较窄

根据《城市生活无着的流浪乞讨人员实施细则》（以下简称《实施细则》）的规定，救助的对象必须同时具备四个条件：“一是自身无力解决食宿，二是无亲友投靠，三是不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，四是正在城市流浪乞讨度日。”在城市乞讨谋生的人，有工作能力但不参加劳动生产的人，在本地区有住房的人，临时失业的人，携带足以满足基本住房和食品需要的物品的人，拒绝提供关于其个人情况的真实信息的人和在没有正当理由的情况下再次提出援助请求的人共分为七类，这七类人不纳入救助范畴。因此，满足这四项要求的人很少。盐城市大丰区的求助人员很多是因为他们找不到工作、被偷窃或找不到家人。我国流浪乞讨者具有复杂性和多样性的特点，应根据流浪乞讨人员的特点，综合考虑医疗救助、教育救助和对流浪乞讨人员提供就业扶持，根据不同情况做好救援管理和有针对性的救助行动。但是我国缺少关于救助流浪乞讨人员的专项立法，仅仅在《救助管理办法》中有简要规定，这些简要的规定还不能对我国的流浪乞讨人员做出积极有效的救助管理。

（三）救助水平较低

2019年盐城市大丰区政府拨款给盐城市大丰区救助管理站的救助资金为100万元，再结合盐城市大丰区2019年救助的143人，可计算出每人每月平均救助额度为582元，低于盐城地区2019年最低生活保障标准中的620元。

我国对流浪乞讨人员的社会救助主要依靠救助管理站，但救助管理站的力量有限，现阶段只可以在短期内暂住，救助管理只提供衣食住行等生活必需品，不能满足流浪乞讨人员较高层次的需求，救助水平不高。短期援助不能解决长期的问题，目前的社会救助水平并不能真正帮助求助人员摆脱困境，所有求助者都被送回原籍地，政府没有考虑到其返乡后的生活，许多人在返回原籍时仍然生活贫困。基本的生活救助既不能解决问题，也不能避免风险，这些人返回家乡后多数不能返回原来的工作岗位，而临时救助既不能解决贫困问题，也不能消除贫困的根源。这些流浪乞讨人员真正需要的是更多的就业机会和职业培训，只有这样才能从根本上消除乞讨现象。

（四）管理服务缺乏专业性

目前，盐城市大丰区救助管理站管理人员专业水平相对来说比较低，学历基本为本科，这部分反映了其预期工作能力与实际工作能力之间的不对称，直接影响到目前管理人员的专业水平。他们既要对流浪乞讨人员进行必要的救助服务，也必须对这部分人进行管理，以便维持站内的良好秩序。盐城市大丰区政府在上级部门的严格管理下，救助的领域不断地扩展，但其人员配置不足，仅有四人，站内缺少心理咨询师，不能与流浪乞讨人员进行心理上的沟通并对其进行心理疏导，服务缺乏专业精神，因此救助工作效率低下。另外，盐城市大丰区救助管理站的评估工作是根据人员自己编写的工作报告进行的，过于主观，缺乏外部客观评估，而且没有专业的评估体系来衡量管理工作的有效性，因此不可能改进救援管理工作，因为服务质量的效果不会影响员工的收入，缺乏必要的激励机制，促使人道主义工作者为流浪乞讨人员提供更加贴心、多样的服务。总而言之，工作报告带有强烈的主观色彩，无法凭借其衡量救援是否有效，而流浪乞讨人员救助效果评价就成为了一个亟待解决的问题。

三、完善流浪乞讨人员集中救助管理的对策

基于社会支持体系的三维度，即主观支持体系、客观支持网络和对社会支持体系的利用程度，本文提出以下具体对策建议。

（一）构建主观支持网络

1.加强心理辅导，使物质救助与精神救助相结合。社会救助倡导从社会弱势群体中消除和避免贫困因素，这不仅需要为困难群众提供物质援助，还要提供精神生活中的心理援助和支持。在真正的救助管理工作中，要加大对流浪乞讨人员的精神救助和心理疏導措施，这有利于不同受益人心理状况的发展，帮助他们尽快回归社会。首先，评估受助人员的心理和心理状况，建立心理健康档案，如果出现了严重的心理障碍和行为偏差，应及时送其到专业机构进行治疗;其次，与盐城市大丰区志愿者组织进行长期合作，请心理学专业的志愿者帮助员工提供心理辅导和行为矫正，使受助人员能够改变自己的工作态度和工作性格，以自己的能力融入社会，适时增加技能培训的次数，形成全面、多层次、多种类的救助管理体系。救助管理机构应当积极开展有利于受助人员身心健康的文娱活动，丰富其精神生活，并通过组织社会实践活动和公益活动，提高其社会存在感和归属感，帮助其早日回归正常的社会生活。

2.通过专业化培训，提高社会工作者的素质。对于理论知识和方法必须学会灵活运用，这样才能使其真正成为社会工作者展开服务工作的专业工具。盐城市大丰救助管理站需要探索新的救助方法和工作方式，帮助受助人员改变懒惰的价值观，树立自信心和自尊的价值观，帮助他们摆脱懒散的心理，帮助他们恢复对生活的信心，这也会使救助管理站的工作更加温馨易懂。“社会理性”方式是一种在生活的主体、心理过程和社会环境的理性状态下思考和工作的方式。社会专业人员可以帮助受助人员制定个性化的诊疗方案，盐城市大丰区救助管理站没有明确的评估标准以及对工人个人工作表现的评估。救助管理站可以尝试将工作人员考核纳入标准的考核体系，鼓励工作人员为流浪乞讨人员提供更好更优质的管理服务，鼓励工作人员提高工作效率，不断提升自己的专业素养。

（二）构建客观支持网络

1.加强社会多方协作，拓展资金来源渠道。完善的社会救助体系应当是多层次的。当前，我国正在探索的是符合我国特点的网络管理体制和“政府主导、民政主管、部门协作、社会参与、全民实施”的运行机制。在扩大援助资金来源的同时，还必须对救助资金进行管理和使用，使社会捐助渠道和程序正规化和规范化。在目前的救助管理阶段，政府领导层的作用远远超过社会参与的作用。可以说，参与社会救助的企业和社会群体的人数仍然很少，社会各方的重视程度远远不够。要改变目前的状况，仅仅依靠救助管理站提供的基本的衣食住行医等管理服务是不够的，因为社会救助是一个系统的社会项目，需要在政府领导下进行协调，调动社会各方的积极性，促进社会企业的参与，充分发挥社会各方力量的优势。多方一同为筹集救助管理的资金做出努力，才有可能创造出最大的价值。在此过程中，要充分发挥企业经济实力的优势，吸纳本土社会资本，接受社会捐赠，拓展资金来源渠道。

2.强化政府责任意识，完善流浪乞讨人员救助的法律法规。在流浪乞讨人员的救助领域，西方发达国家的制度在早些时候已经发展成熟，许多发展中国家也建立了具有本国特色的救助管理模式，在考虑到本国的情况和吸取其他国家经验的情况下，为帮助无家可归的流浪乞讨人员制定了相关的政策、法律和条例。以盐城市大丰区救助管理站为例，其救助对象主要是来自自然条件极差的农村地区的流浪乞讨人员。虽然这些流浪乞讨人员在因贫困出走后得到了短期的临时性救助，但他们的问题并没有得到实质性的解决，他们会再次因为贫困而进入城市进行流浪乞讨。这一问题需要流浪乞讨人员流出地的政府强化其责任意识，同时还需要完善救助政策使之与城市救助管理工作相适应。一方面，在流出地流浪乞讨人员可以获得基本的生活保障;另一方面，流浪乞讨人员流入地也应该建立健全人力资源收纳体系，这样可以帮助缺乏就业机会并有极大风险转化为流浪乞讨人员的这部分群体实现自我的发展，从根源上避免流浪乞讨人员的产生。

（三）提高流浪乞讨人员对社会支持网络的利用度

流浪乞讨人员不能摆脱当前困境的原因不仅是由于主管和客观的社会支持体系不完善，而且是因为其自身不能对现有的政策和资源做到很好地利用。对此，当前还需要加强流浪乞讨人员对社会支持网络的利用度。应加强流浪乞讨人员对社会支持网络的利用能力，包括对流浪乞讨人员所处的环境进行观察评估，发现其身边环境中可利用的资源;通过认知疗法让其意识到自身和所处环境中有哪些可利用的资源;运用社会学习理论的方法让救助对象学习如何利用这些资源等。

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