乡村振兴战略下府际“委托—代理”关系的机会主义行为研究

张安琪

摘 要：乡村振兴战略的实施过程中，政府间的关系及行为至关重要。在梳理企业治理中“委托—代理”关系的三类机会主义行为的基础上，描述我国政府间的“委托—代理”情境，将企业治理中的“股东—经理”“委托—代理”模型下的机会主义行为分析框架引入我国政府间机会主义行为的研究，进而将此情境嵌入到乡村振兴战略中，发现由于我国特殊、复杂的乡村情境，府际“委托—代理”关系更具复杂性，乡村振兴战略的实施中依然存在三类机会主义行为，即作为代理方基层政府的机会主义行为、作为委托方上级政府的机会主义行为和二者合流行为。

关键词：乡村振兴;“委托—代理”;机会主义行为

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）18-0019-04

机会主义行为是指在信息不对称的情况下人们不完全如实地披露所有的信息及从事其他损人利己的行为[1]。这类行为在政府机构间造成了政府官员的道德陷阱问题，即如果代理人的代理行为不能被委托人清楚地知道，代理人就会产生有利于自身利益而对委托人不利的行为倾向。这在行为经济学中被称为信息不对称或是隐藏行为，也笼统地称为“委托—代理”問题。事实上，有学者认为代理人对委托人的单向影响可被认为是传统的代理问题，而广义的“委托—代理”问题理应是“委托—代理”方的双向影响和二者的合谋，以及由此产生的负外部效应的统称。近年来，不断有学者全面详细地介绍“委托—代理”理论，并将该理论中传统的“代理问题”扩展了到代理问题、委托问题和“委托—代理”利益合流的问题，并将这三类“委托—代理”问题置于公司治理的框架中讨论，描述了三类问题行为机会主义的情境及解决方案。但事实上，“委托—代理”关系不仅仅存在于企业管理领域，也广泛存在于以政府为核心公共组织中。然而，受制于各国不同的政治体制，“委托—代理”的形式也必有所差别，在我国垂直分工的行政体制下，各级政府“委托—代理”关系有所不同。此外，党的十九大之后，乡村振兴战略成为“三农”问题的总抓手，国家投入了巨大的人力、物力解决“三农”问题，而在这个过程中各级政府也难免“跑偏”，其表现形式与根源为何？基于此，有必要从政府间“委托—代理”关系入手，在乡村振兴的情境下，分析代理方——基层政府和委托方——中央政府的各类机会主义行为。

一、“委托—代理”关系下的机会主义行为

传统的“委托—代理”理论通常侧重于一个单向问题，即代理人的行为机会主义地违背委托人的利益。然而，这种概念过于局限，无法充分描述“委托—代理”关系的所有方面。一直以来，针对传统“委托—代理”问题的批评声不绝于耳。例如，道尔顿（Dalton.D.R.）等人认为传统的“委托—代理”问题过于局限，“委托—代理”问题应该被更范围地理解，他提出“委托—代理”理论应纳入企业社会责任和利益相关者理论等新概念和观点[2]。事实上，可以看到，传统的委托代理问题更加偏向代理问题，而随着社会的发展，在很多领域尤其是公司治理中有悖于“代理问题”情形越来越多。例如，传统“委托—代理”问题的机会主义行为中，其主体均指向了代理人，然而，在公司治理中，越来越多的委托人因短时主义而不合理地解雇代理人，以期公司股票的短期增长[3]。因此，急需一个更全面的理论框架来解构“委托—代理”关系中的机会主义行为。具体来讲，“委托—代理”关系的行为机会主义问题可以被扩展为一个三向问题：第一，代理人的行为机会主义地违背委托人的利益;第二，委托人的行为机会主义地违背代理人的利益;第三，代理人与委托人之间利益的汇合影响第三方即利益攸关方的利益。

（一）代理问题

第一类的代理问题也是“委托—代理”关系中的传统问题，在公司治理中，“代理问题”表现为对委托人的直接机会主义行为和给利益相关者带来间接后果。具体表现为：代理人经常忽略委托人的利益、代理人欺诈性的财务报告和代理人规避冒险的行为[4]。特别是后两者，间接影响到了除“委托—代理”方以外的更广泛群体。可以看到，欺诈性财务报告的程度越大，商业信任的下降对投资、就业以及一般经济的不利影响就越大，对利益相关方和国民经济的影响就越深。而高管过度规避风险的行为也阻碍了技术的创新和社会的整体发展。

（二）委托问题

第二类的委托问题指：如果相关收益超过预期成本，委托人将有动机从事违背其代理人利益的机会主义行为。事实上，委托人较早解雇代理人的可能性大于其在合理情况下解雇代理人。“代理人是否被解雇，取决于委托人注重的是长期效应还是短期效应。”在现实中，我们不难发现，越是注重长期项目的代理人越有可能被提早解雇，这是由于委托人往往是短视主义者，尤其是当公司效益短期内不佳时，委托人解雇代理人的意愿往往是积极的，即使效益不佳的背后原因可能是模糊的。此外，股票市场对上市公司管理者的更换往往是积极敏感的，这一行为往往会带来股票的短期增长。

（三）“委托—代理合谋”问题

第三类问题即“委托—代理”的合流问题，“当结果或者业绩可以准确衡量时，委托人和代理人基于相同的结果导向的合同，可能会出现委托人和代理人利益汇合的情况。并且正如相互冲突的利益可能影响第三方一样，利益汇合可能对可识别的第三方利益相关者和更广泛的社会产生重大后果”[4]，我们将此称为“委托—代理”理论中的“第三类问题”（合流问题）。这类问题的产生条件为：“委托—代理”双方信息对称和双方将成本转嫁给第三方的收益大于转嫁给对方的收益。当这两个条件成立时，委托、代理双方基于利益会产生直接的机会主义行为和间接的机会主义行为。直接的机会主义行为就是委托、代理双方直接有意地从事机会主义行为，通过研究发现，直接机会主义行为可能是促成2007年美国金融危机的“幕后真凶”，在金融崩溃前，摩根大通的高管们捆绑和削减高风险和表现不佳的抵押贷款组合，创造了更复杂化的证券，这对于买家而言似乎更加合理。在此期间，代理人获得了收益，因为他们的补偿是以股权为基础的，在相关信息公开之前出售其股票的股东也从中受益。

二、我国府际关系的“委托—代理”情境

我国对“委托—代理”关系的研究始于20世纪80年代，彼时恰逢国有企业改革，学者们多通过定性的研究方法用“委托—代理”关系阐释了国有企业改革中的诸多观点和建议。随着“委托—代理”理论的进一步发展，定量研究逐步引入到“委托—代理”关系的研究。例如，2005年岳中志在“委托—代理”基础模型中引入了能力系数和市场调研成本两个要素，研究在信息不对称条件下的企业激励机制[5]。2007年，盛方正等结合Stackelberg博弈和“委托—代理”的问题，利用Stackelberg博弈理论建立“委托—代理”问题的数学模型与方法[6]。可以看到，对“委托—代理”关系的研究经历了从对国外“委托—代理”关系的简单修正到多重“委托—代理”模型的构建及中国情境的融入。在行政管理领域，其模型“主要应用于上下级政府、政府和企业、社区以及公共权力领域”[7]。

（一）政府运作过程中的“委托—代理”关系

“委托—代理”关系作为信息不对称条件下的契约关系，它积极活跃于经济活动特别是公司制领域中。“委托—代理”理论为经济活动中的诸多主体提供了管理的框架，这种框架可以进一步表现为一种契约，通过这种契约，可以将参与经济活动的人分为占有所有权的委托人和有经营权的代理人，占有所有权的人群委托具有经营能力的人根据自己的利益从事某些活动，并以契约的形式授予代理人部分的裁量权。事实上，除经济领域外，“委托—代理”关系广泛存在于人类社会的各个领域，其中公共领域的政府运作过程同样具有非常典型的“委托—代理”关系。

在政治实践中，国家权力归全体人民所有，但全体人民不可能全部亲自参与管理国家具体事务，只能通过建立一个特殊的组织——政府，将管理国家的权力交给政府，由政府来管理国家的具体事务，由此就形成了政治领域的“委托—代理”关系。

（二）我国政府间的“委托—代理”的两种情境

在不同国家，政治实践中“委托—代理”关系的表现不尽相同。不同的政治制度形成了不同的“委托—代理”关系，在西方代议制民主下，政府与公民是一种直接的“委托—代理”关系，即不论地方还是中央官员与公民均为单层级的“委托—代理”关系。在我国，行政领域的“委托—代理”关系表现为一种复杂化的双重“委托—代理”关系。第一，存在地方政府与中央政府之间的纵向“委托—代理”关系。垂直的人事激励及党政领导的隐性预算干预权力，形成了以府际关系为核心的纵向“委托—代理”关系。首先，在官员的任命和考评上，我国从中央到地方“垂直分工”的行政管理体系决定了官员任命和监督也呈现出“下管一级”的特征。一些官员的任命和升迁来自上级部门，因此，上下级政府之间形成了较明显的“委托—代理”关系。其次，在下级政府的财政上，由于多年来，中国政府间财权与事权划分的不明晰，导致下级政府对上级政府财政拨付极为依赖。新中国成立以来，政府间财政关系经历了“统收统支”“分灶吃饭”和分税制改革。可以看到，我国政府间财政关系经历了多次改革，形成了较好的改革成果。从数据上看，85%的政府支出是由地方政府完成的，财权与事权不匹配的情况下，下级政府的财政来源更加依赖中央政府各项转移支付及财政拨款，地方财权独立性的弱化导致上下级政府之间的“委托—代理”情节更加明显。最后，中国传统的“大政府”文化强化了上下级政府之间的“委托—代理”关系。两千年的封建专制营造了大一统的土壤，在大一统的国情背景下，官员“唯上”的观念早已固化，在很多情况下，下级官员已然成为上级官员利益的代理方。可以看到，基于我国垂直分工的行政领导体系，上下级官员之间也存在着多层“委托—代理”关系，同时府际“委托—代理”关系中，公民是初始委托人，而下级政府（非基层政府）往往没有直接面对公民，因此，此类“委托—代理”关系可以认为是二级“委托—代理”关系。第二，下级政府尤其是地方的基层政府往往面临着上级政府和本地人民的双重委托，其“委托—代理”关系更具复杂。在基层政府中，一方面要代理上级政府的大政方针，另一方面要直接面對初始委托人——居民的诉求。而在很多情况下，由于信息不对称、意见反馈渠道不畅通，上级政府往往很难兼顾到人民的广泛利益，对于基层政府而言会出现居民和上级政府利益存在偏差的情况，即基层政府的初始委托人和二级委托人利益存在偏差的情况。

在我国，公共资源的初始委托人是全体人民，上下级政府间是“自上而下”的“委托—代理”关系，在中国的府际“委托—代理”情境中，人民是政府垂直分工体系下多层委托系列中的元委托，立法机构获得了人民的公权力，人民成为初始委托人。但在现实中，由于政治实践的复杂性，人民很难真正实现和驾驭自身的委托权和监督权。在现行政府治理体制中，中央政府事实上代理着人民掌握着一切要素，成为真正的委托人。同时，一些基层政府由于处在行政层级的低层，具备接受上级政府和公众双重委托的可能性，这也使得基层政府的“委托—代理”关系更具复杂性。府际“委托—代理”双方主要是指中央政府和基层乡镇政府。

三、乡村振兴战略下府际“委托—代理”关系的机会主义行为

如前文所述，“委托—代理”关系下双方存在着各种形式的机会主义行为，这种行为不仅存在于企业“委托—代理”层面，而且广泛存在于政府间关系中。对于府际的“委托—代理”关系，其机会主义行为主要体现在地方政府的机会主义。特别是在乡村振兴的战略情境下，地方政府作为代理人，出于政绩等因素的考虑，往往倾向于做出损害委托人即中央政府的行为。同样，这种行为也具有第三方负效应，即损害利益相关者的利益。在我国乡村振兴中的机会主义代理问题，损害了委托人和更广泛的人民群众利益。这种损失一方面体现在对广大人民群众的直接利益损失，另一方面体现在中央政府为此付出的监督成本。而“委托—代理”双方的合流问题，在中国乡村振兴的情境下则是一种正外部性因素，即当中央与地方政府目标高度一致时，有助于乡村振兴战略工作的加速推进。

（一）乡村振兴战略下地方政府与中央政府的“委托—代理”关系

中国政府间的“委托—代理”关系是一种多重“委托—代理”关系，而这种多重“委托—代理”关系嵌入至乡村振兴背景下时更具复杂性。这主要体现在：乡村振兴战略下，作为中国五级政府末梢的乡镇政府职能运行的复杂性。

1.乡村振兴战略下，基层政府对于上级政府的假设性代理。乡镇政府作为我国五级政府的末梢，国家的很多大政方针最终都是要通过乡镇政府来贯彻设施，然而在实际工作中乡镇政府往往会表现出“上有政策，下有对策”的行为。例如，很多农村政策发布后往往仅处于面板上，迫于地方压力根本未施行。此外，乡村振兴过程中，上级政府往往注重“硬指标”的达成，这造成了乡镇政府为了迎合上级政府，只侧重于硬指标的营造而忽视影响范围更广的“软指标”。

2.乡村振兴战略下，乡镇政府对于村民的假设性代理。乡镇政府作为乡村居民的代理者、基层事务的管理者，理应以实现公共利益为自身行动的根本守则。然而在实际工作中地方政府往往表现出一定的利己性特征，更加重视自身利益的实现，而忽视了自身履行公共服务的职能。在现实中表现为乡镇政府或者区县往往将自身的官员考核放在第一位，热衷于招商引资、发展区域经济等活动，而对公民的服务供给较为薄弱。

3.乡村振兴战略下，基层政府的官僚作风。马克斯·韦伯认为，按照科层制模型建立起来的政府机构分工明晰、运作高效。我国政府作为典型的科层制结构政府除了分工明晰之外，同样具有政府组织官僚化的现象。在乡村振兴战略下的乡镇政府更是明显，从基层政府的历史演进来看，乡镇政府有从“集权者”向“服务者”演变的趋势[8]，存在从“什么都要管”向“什么都不想管”演变的趋势。这表现在：首先，乡镇政府对待上级文件的实施几乎是照本宣科，基本是按照上级文件的原文转发，并不考虑本地区的实际情况。其次，在乡村振兴的过程中，乡镇政府为了掌握一定的资源始终占据着主导地位，不鼓励、不允许其他主体的参与。最后，作为战略的具体实施者，乡镇政府往往较为僵化、刻板，较少从自身定位出发，因地制宜，因地施策。

（二）乡村振兴战略下府际“委托—代理”关系的机会主义行为

由于信息不对称，上下级政府间往往存在着各种形式的机会主义行为，以地方代理问题为主，夹杂着中央政府的委托问题。同时，“委托—代理”双方机会主义行为的“合流”也相应嵌入到了我国乡村振兴的情境中。

1.代理方机会主义：基层政府的逆向选择和道德风险。理论上讲，乡镇政府在权力实施过程中首要注意的应当是乡镇居民公众利益的最大化，基层政府作为中央政府在地方设立的下属机构，在乡村振兴的战略下，承担了上级政府下派的繁重任务，然而如前文所述，现如今的乡镇政府往往倾向于“服务型”政府，其管理欲望和管理能力逐渐下降，在政绩考核的影响下，乡镇政府却担负着全方位的职能，其被赋予的行政压力较大。在实际的工作流程中，乡镇政府为了应对上级政府的压力，往往致力于目标考核的完成，极易出现“数字出官，官出数字”的现象。在现实中表现为重上级关心的数据而轻实际的公众需求。乡镇政府往往热衷于制造漂亮的乡村治理数据，导致数据“失真”。此外，中国府际间的多层级治理结构下，各层级的信息是不对称的，特别是基层政府，其具有落实中央政策和维护、发展本地利益的双重职责，基层政策在实际上也面对着多重的“委托—代理”“合同”。而由于政府间信息的不对称、政府行政层级链条的冗长，高层级的政府往往对基层政府的具体行为无法全面了解。因此，基层政府在乡村工作中极易利用在信息链中的优势地位实现对相关信息的控制，以应对上级政府，以此产生道德风险问题。

2.委托方机会主义：信息结构洞下，上级政府的机会主义行为。“结构洞”是指社会网络中的某个或某些个体仅和些个体发生直接联系，但与其他个体不发生直接联系，无直接联系或关系间断的现象，从网络整体看好像网络结构中出现了洞穴。伯特认为，“个性（或组织）的最佳策略是在群体的结构网络中找寻结构洞，接着跨越结构洞，使原来没有关系的群体形成联结，而个体（或组织）本身成为信息流动的媒介（或称中介者）。”[9]在中国府际之间同样存在着结构洞现象，由于中央政府出台的各类乡村政策是基于全国整体情况，往往缺乏对地方实际情况的了解，而乡镇政府则是基层信息的实际接收者，处于中央政府政策和乡镇实际情况的连接枢纽。因此，在实际工作中，乡镇政府既要执行上级政策又要面对乡镇的实际需求。换言之，乡镇政府面临着乡镇群众和上级政府的双重“委托—代理”。在很多情况下，乡村的实际信息难以及时准确地反映到中央，而是由地方政府掌握，因此在纵向的府际“委托—代理”关系中极易形成地方乡村治理的“结构洞”。这种“结构洞”现象的存在衍生出了一系列的委托问题。上级政府为了政绩，往往容易做出最有利于自身的决策，常常背离地方实际，盲目将自身利益放大到不恰当的高度，向地方攤派任务，造成基层工作量骤增，发展目标脱离乡村实际，损害乡村利益，作为委托方的上级政府，其机会主义行为便由此产生。由于我国人事行政体制的特殊性，上级政府在对下级政府进行委托时具有财政措施和人事晋升两方面的决定权。尤其是在纵向的“委托—代理”关系中，一些基层政府在乡村振兴工作中容易产生“应声虫”问题，即对上级政府提出的离谱目标和要求，并未做出质疑和反馈，而由于信息的结构洞的存在，上级政府往往出于乡村社会的长远发展而热衷于提出口号，地方政府也受短期升迁的驱使积极响应口号而放弃反映本地实际情况。由此，上级政府的机会主义行为的影响便产生了，若此危机不能妥善处理，会使得风险在干部队伍中滋生，产生一系列问题，加大乡村振兴战略的难度。

3.“委托—代理”的合谋：府际“委托—代理”的“应声虫”现象。前文论述了乡村振兴过程中中国府际间的委托问题和代理问题，在公司治理模型下，“委托—代理”关系中还存在有“委托—代理”双方的第三类问题即合流问题。“第三类问题”在我国乡村振兴情境下的府际关系中同样存在，多表现为：上级政府的机会主义行为得到基层政府的无条件的应声。这也被美国学者普伦德加斯特称为“委托—代理”关系中的“yes man”现象，即“应声虫现象”，下级揣摩上级的意图，无条件响应上级的机会主义行为。前文所述，上级政府的机会主义行为是普遍存在的，建立在这一基础上，如若基层政府面对上级政府的行为采取合作而非博弈的对策，上下级政府间“委托—代理”的合谋便会产生。这也是基层政府面对双重“委托—代理”时，向上级委托方倾斜的表现。可以看到，如若作为代理人的基层政府与作为委托人的上级政府合谋的收益远超过代理方违背作为原始委托方的全体村民的成本，那么上下级政府的合谋便可形成。我国现行政治体制下，官员的财政和升迁都由上一级政府掌握，而同级的人大的作用较为薄弱，这也导致了在政策的制定、决策的执行、方案的选取等方面基层政府不是真正从当地的实际出发，而是看上级政府眼色行事，满足上级主观偏好，迎合上级的机会主义行为，表现出代理人和委托人共谋的机会主义倾向。

四、总结与展望

可以看到，乡村振兴下的政府间“委托—代理”关系必然充斥着各类机会主义行为，类似于公司治理下“委托—代理”关系的机会主义行为，政府间的“委托—代理”关系同样存在着“委托—代理”的“三类问题”，即代理问题、委托问题、合谋问题。这三类问题在乡村振兴的情境下呈现出不同的机会主义行为，这直接影响着我国乡村振兴战略的推进。要解决以上问题，根本上来讲还是应从政府职能的转型入手。通过梳理中国基层政府职能的历史演进脉络可以发现基层政府职能的转型已成必然。乡村振兴战略下，产业兴旺、生态宜居、生活富裕等目标的实现根本在于解决农民问题，中国传统的基层治理中，实行的是“纵向到底，横向到边的管理模式”。下级政府和上级政府在社会治理中充当的角色基本同轨，政府由上到下更加倾向于充当“掌舵者”的角色。从我国基层政府的角色的演进中可以看到，在计划经济阶段，基层政府主要定格为人民公社。在人民公社时期，“公社”既是乡村生产的领导者和管理者又是执行者，人民公社既要贯彻国家大政方针又要将村民更加密集地组织起来。到了改革开放时，乡镇政府成立，彼时的乡镇政府依然受到人民公社时期的惯性和计划生育、征税制度的影响，这一阶段的乡镇政府依然被赋予了较大的行政权力。随后，随着税制的改革、计划生育政策的放宽，基层政府的“狠角色”逐渐软化，其权力逐渐收缩。从基层政府的角色演变中可以看到，基层政府逐渐从“无限政府”向小政府、有限政府转变。而在这种转变的过程中，基层政府的有限性和中央政府的无限性在乡村振兴的实现目标、实现路径上势必会出现的偏差，特别是二者均有可能做出偏离原始委托人即公众的公共利益的行为。因此，在当下乡村振兴的大背景下，如何促使乡镇政府始终保持乡村“服务者”的角色，如何重新定位基层政府和上级政府在“委托—代理”模型下的职能，如何将实现十九大报告提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求并与乡镇政府职能转型相契合，以此消除乡村振兴战略下各级政府的机会主义行为，将会是未来府际“委托—代理”关系研究的应有之路。

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