农村生活垃圾治理中政府与公众参与问题探讨

薛蓉 蔡佳雯 周通

摘 要：农村生活垃圾治理是改善农村人居环境、促进美丽乡村生态文明建设的关键。目前，基层政府作为生活垃圾治理的单一主体，忽视了公众参与的重要性，致使农村生活垃圾治理治“标”不治“本”。尝试用囚徒困境理论来分析政府与公众作为参与主体的博弈策略选择，认为增强公众主动参与能力，强化政府主动引导行为，才能从源头上提升农村生活垃圾的治理效能。

关键词：农村生活垃圾;治理;政府;公众;囚徒困境

中图分类号：F323        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）18-0006-03

十九大以来，党中央、国务院高度重视改善农村人居环境工作，明确要求开展农村人居环境整治行动。《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，要求以全面提升农村生活垃圾治理水平、推动村容村貌整体提升为重点，动员农民群众参与农村生活垃圾治理[1]。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中明确提出要持续改善农村人居环境，推进农村生活垃圾治理[2]。这一系列文件的出台，为推动农村生活垃圾治理、加快美丽乡村建设奠定了良好的政策环境。江苏省南通市政府积极响应国家号召，深入解决农村生活垃圾治理中的突出问题并取得一定成效。然而公众作为生活垃圾的生产者，却没有成为生活垃圾治理的主体。如何更长久、有效地治理农村生活垃圾，实现政府与公众的协同合作，是当前乡村治理的关键问题。

一、农村生活垃圾治理中政府与公众参与的囚徒困境模型分析

（一）农村生活垃圾治理的囚徒困境模型构建

本文表述博弈的基本要素有三个：参与人、策略和收益。

1.参与人。参与双方为政府与公众，分别以G（Government）和P（Public）表示。《环境保护公众参与办法》第2条明确指出，本办法适用于公民、法人和其他组织[3]。因此结合本文研究范围，将“公众”界定为参与农村生活垃圾治理的公民、企业和社会组织。

2.策略集。政府的策略集用SG表示，公众的策略集用SP表示。SG=（SG1，SG2），SG1表示政府选择主动引导公众参与的策略，SG2表示政府选择被动接受公众参与的策略;SP=（SP1，SP2），SP1表示公众选择主动参与的策略，SP2表示公众被动参与的策略。

3.收益。假设政府与公众双方都拥有各自的私人成本，政府的私人成本为CG，公众的私人成本为CP。那么当政府选择主动引导策略时，需付私人成本CG，与此同时产生一个私人收益RG1和一个公共收益RG2。同理，当公众选择主动参与策略时，需付私人成本CP，与此同时产生一个私人收益RP1和一个公共收益RP2。如果政府选择被动接受策略或者公众选择被动参与策略，那么两者既无成本也无收益。

在上述假设条件下，将产生如下四种情形：第一，当政府选择主动引导、公众选择主动参与时，政府和公众都将付出各自的私人成本，并分别产生各自的私人收益和公共收益，那么政府的最终受益为RG1+RG2+RP2-CG，公众的最终受益为RP1+RP2+RG2-CP。第二，当政府选择主动引导、公众选择被动参与时，政府将付出私人成本CG，并产生私人收益RG1和公共收益RG2，公众既不付出私人成本也不产生任何收益，那么政府的最终受益为RG1+RG2-CG，公众的最终受益为RG2。第三，当政府选择被动接受、公众选择主动参与时，政府既不付出私人成本也不产生任何收益，公众将付出私人成本CP，并产生私人收益RP1和公共收益RP2，那么政府的最终受益为RP2，公众的最终受益为RP1+RP2-CP。第四，当政府选择被动接受、公众选择被动参与时，双方均不付出私人成本，也不产生任何收益，那么双方的受益均为0。政府与公众囚徒困境博弈矩阵如表1所示。

由表1可知，在不同条件下，政府与公众的占优策略均不同。第一，当满足条件RG1+RG2+RP2-CG>RP2且RG1+RG2-CG>0时，即在RG1+RG2>CG的条件下，无论公众选择主动或被动策略，政府若选择主动引导策略就能获得最大收益，此时，选择主动引导是政府的占优策略;当满足条件RG1+RG2+RP2-CG<RP2时，即在RG1+RG2<CG的条件下，无论公众选择主动或被动策略，政府若选择被动接受就能获得最大收益，此时，选择被动接受是政府的占优策略。第二，同理，当满足条件RP1+RP2+RG2-CP>RG2且RP1+RP2-CP>0时，即在RP1+RP2>CP的条件下，选择主动参与是公众的占优策略;当满足条件RP1+RP2+RG2-CP<RG2且RP1+RP2-CP<0时，即在RP1+RP2<CP的条件下，选择被动参与是公众的占优策略。

（二）农村生活垃圾治理的囚徒困境模型分析

1.产生（RG1+RG2+RP2-CG，RP1+RP2+RG2-CP）的情况分析。第一种情况显示，当政府与公众双方的收益均大于成本时，双方均选择主动策略，为农村生活垃圾治理贡献自己的力量，从而达到相互合作的最佳效果。这种情况下，当地政府出台的相关生活垃圾治理政策，公众都愿意主动学习了解，积极配合政府的工作。同理，当公众提出有针对性的意见或建议时，政府也会主动采纳并加以实施，切实提高农村生活垃圾治理水平，从而双方形成一个良好的合作伙伴关系，共同改善农村人居环境质量。

2.产生（RG1+RG2-CG，RG2）的情况分析。第二种情况显示，当政府的收益大于成本、公众的收益小于成本时，政府选择主动引导策略，公众选择被动参与策略。公众的受教育程度低与环保意识薄弱是影响公众成本—收益的主要原因，降低了公众参与农村生活垃圾治理的积极性。一方面，由于农村的经济条件和教育资源限制，农村的青年劳动力选择外出务工，根据南通市第三次全国农业普查主要數据公报显示，超过90%的农业生产经营人员受教育程度为初中及以下。在此情况下，他们对垃圾四分类政策无法深入学习。另一方面，南通市统计局在开展农村人居环境整治专题调研时发现，89.4%的村民认为村民环保意识差是导致环境污染现象的首要原因，33.6%的村民在处理垃圾时选择“混合垃圾倒入集中点”，其深层次的环境理念、思想、环境意识的养成方面还存在明显的漏洞[4]。

3.产生（RP2，RP1+RP2-CP）的情况分析。第三种情况显示，当政府的收益小于成本、公众的收益大于成本时，政府选择被动接受策略，公众选择主动参与策略。政府治理模式单一与宣传教育工作不到位是影响政府成本—收益的主要原因，这导致政府引导公众参与农村生活垃圾治理的能动性不高。一方面，目前大部分村镇的生活垃圾治理工作都是在政府主导下进行的，而政府在生活垃圾治理的财政投入和基础设施建设方面的关注度明显不足，忽视了公众的主体作用，对公众的参与缺乏有效引导。另一方面，在农村生活垃圾治理的宣传过程中，工作人员仅仅是张贴横幅、布置宣傳栏，没有深入农民群众进行实质性讲解，以致公众对生活垃圾治理工作态度冷漠。大部分村镇在生活垃圾治理方面的相关政策条文尚未健全，无法对村民进行全面、深入、系统的推广教育。

4.产生（0，0）的情况分析。第四种情况显示，当政府和公众的收益均小于成本时，双方均选择被动策略。经济利益冲突与信任危机是影响双方成本—收益关系的主要原因。一方面，在经济人假设前提下，政府和公众在面对生活垃圾治理时都会以自身利益为主，政府首先考虑到主动组织公众参与所需要的宣传成本及治理成本较高[5]，而公众在没有迫切需求的情况下，考虑到主动参与会消耗自身的时间和精力。因此，双方选择被动策略均是出于对自身经济利益的考量。另一方面，政府与公众缺乏对彼此的信任，政府对公众的治理意见缺乏认同，挫伤了公众参与的积极性，也有损政府公信力。同时，公众对政府工作提出的意见未得到及时回应，这使其降低了对政府的信任度，逐渐处于“局外人”状态。

二、农村生活垃圾治理中政府与公众实现良性互动的路径探析

（一）政府主动引导是前提

1.加大环保宣传力度。政府部门要组织宣讲者根据当地农村的实际情况，精心准备宣讲内容，用通俗易懂的语言向公众传输其精神实质，结合具体案例分析，提高公众对环保知识的接受程度。同时要创新宣传方式，利用村广播、村部宣传栏、宣传手册等开展形式多样的宣传教育活动，以公众喜闻乐见的方式进行宣传，在潜移默化中增强引导效果，让“垃圾需分类”的观念深入人心。村镇干部也可以通过广泛宣传文明生活知识，让更多村民自觉加入到长效管理行列中，利用村镇广播每日定点播放文明行为准则、布置公益广告、设置醒目标语，发动网格员、志愿者分片区入户走访，向村民宣传文明生活好习惯，积极营造文明城市长效管理的浓厚氛围。

2.完善基础设施建设。良好的人居环境建设离不开稳定的资金投入，地方政府应加大财政资金的投入力度，完善农村环境基础设施建设，优化农村生活垃圾的资金占比结构，实施环卫保洁一体化，全面设置四分类垃圾桶及便利性四分类垃圾亭试点，帮助公众科学准确地进行垃圾投放，完善生活垃圾收集、转运、处置，将已分类的垃圾进行二次分拣并实行无害化处理。例如，2020年南通市某区农村已建立286处垃圾分类宣传阵地，配备可回收物收集车73辆，有害垃圾收集车26辆，其他垃圾三轮电动车483辆;配备保洁员2 177个，农户垃圾小分类桶106 492只;全区农村有序开展生活垃圾分类，持续改善全区农村人居环境面貌。

3.完善监督问责机制。当地政府应高度重视农村生活垃圾治理工作，成立“垃圾革命”专项领导小组，鼓励村镇及时发现问题，及时调整工作方向，有序向垃圾分类“自觉化”目标推动。结合“互联网+”思维，构建一个面向公众的农村生活垃圾治理信息平台，在国家法律允许的最大限度内，将农村生活垃圾污染现象置于公众的公开监督之下，将违规行为暴露在公众的视野范围之内，根据“谁污染，谁付费”的原则，强化农村生活垃圾收费标准。例如，开创“网格+河长制信息平台”巡防新模式，通过APP数据实时上报情况，确保在公众的监督之下，做到农村生活垃圾污染源全披露。同时通过“门前三包”等制度明确村民责任，严格按照各村镇任务清单和考评办法抓好村部周边垃圾治理工作，提高整治标准，有重点开展工作，确保村庄环境干净、整洁、有序。

（二）公众主动参与是关键

1.增强公众主体意识。农村居民层面，要认识到农村人居环境保护的主要力量是广大农民，他们生于斯，长于斯，对农村的发展最为了解，要充分调动农民的积极性，使其主动做到广泛参与、有序参与，这样才能实现农村生活垃圾的高效治理。民营企业层面，要加强村企联建，将生活垃圾的分类、收集、运输、分拣、处置等项目交由企业负责。例如，南通市L镇与江苏海泰市容环境服务有限公司签订镇村生活垃圾外包项目，实行专业化、规范化、标准化保洁管理，在此期间投资35万余元，购进了7辆农村垃圾运输车及1辆铲车用于农村垃圾收运，目前已正式投入使用，增加了生活垃圾外运量。社会组织层面，要充分发挥其桥梁纽带作用，了解村民的环境诉求，维护其环境权益，整合社会资源，提升组织影响力。

2.强化基层组织作用。村民自治组织作为基层的群众自治组织，在农村生活垃圾治理中起着举足轻重的作用，良好的村民自治能赋予乡村治理活力与生命力，有效实现村民的自我管理。村委会应组织成立并完善村规民约领导小组，探索道德评议奖惩机制，开展“环保榜样”评选活动，通过发放奖金、礼品等方式对积极参与的村民进行物质奖励。定期组织举办美丽庭院、文明农户等评选活动，用榜样示范引领村民，激发村民内生动力，增强村民保护人居环境的荣誉感，让村民在潜移默化的熏陶中增强环保行为的自觉性。党员干部也要主动接受公众监督，引导村民相互监督，提醒、劝导不文明行为，共同营造健康宜居环境，助力提升农村“颜值”。

3.树立绿色生活理念。2019年，国家发展改革委印发《绿色生活创建行动总体方案》，明确指出应主动践行绿色生活方式，节约用电用水，不浪费粮食，减少使用一次性塑料制品，尽量采用公共交通方式出行，实行生活垃圾减量分类[6]。公众应树立正确的世界观、人生观、价值观，转变消费理念，减少一次性产品和包装盒的使用，多使用再生材料的制品，在源头处减少农村垃圾产量，达到减少生活垃圾的效果。鼓励公众以绿色环保理念打造生态宜居家园，贯彻共建、共治、共享理念，基本实现人居环境整洁、舒适、安全、美丽的目标。

参考文献：

[1]  农村人居环境整治提升五年行动方案[N].人民日报，2021-12-06（001）.

[2]  中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》[N].人民日报，2018-09-27（001）.

[3]  环境保护公众参与办法[N].中国环境报，2015-07-22（003）.

[4]  郭红燕.我国环境保护公众参与现状、问题及对策[J].团结，2018，（5）：22-27.

[5]  赵素琴.公众参与农村环境治理存在的问题及途径[J].农业经济，2020，（7）：40-42.

[6]  国家发改委印发《绿色生活创建行动总体方案》[J].能源研究与利用，2019，（6）：6.