现行农村产权制度下土地征收工作存在的问题与对策探析

□周夏青，魏晓迪，刘 兵，李玉莹

（济南市土地征收和综合整治服务中心，山东 济南 250102）

农村产权制度改革是国家为实现农村集体土地所有者、使用者权益，保护农民切身利益，推进农民用益物权权益实现的重要手段。土地征收工作是政府根据公共利益需要，通过合法程序征收农民集体土地的行政行为。两者相互联系又相互制约，既是保护农民切身利益的有效手段，又关系到政府实现公共利益的需要，是当前我国土地管理工作中的两项重点工作内容，是实现我国土地管理法治化进程的重中之重。

1 农村产权制度改革和土地征收工作的有关情况

1.1 现行农村土地产权制度的建立

自中华人民共和国成立以来，我国农村产权制度的演变经历了4 个发展阶段：一是实行土地改革，把土地制度改变为“耕者有其田”的农民所有私营制；二是在土地改革基础上，以生产资料入股分红的互助合作形式的农民私有合营；三是经过高级农业合作社和农民人民公社化实现了集体公有公营，即土地所有权与土地经营权统一的产权制度；四是1979 年后实行集体所有家庭联产承包责任制，实现了农村土地所有权与经营权的分离，并在20 世纪80 年代初便极大地促进了农业生产和农村经济发展。自党的十八届三中全会部署开展以来，通过近5 年时间的努力，截至2018 年底，农村产权登记工作基本完成，我国农村土地产权的“三权分置”（所有权、承包权、使用权）格局基本形成。2019 年国家部署开展农村宅基地不动产登记工作，2019 年11 月山东省济南市作为试点先行推进。但目前在“宅地一体”农村不动产权登记推进过程中，出现一些新情况、新问题，各地进度不一。

1.2 现行农村土地权属界限的划定

现行农村集体土地产权仍存在模糊不清的地方。根据《宪法》《土地管理法》等相关法律，城市土地属于国家所有，但是“农民集体所有的土地到底是国家所有还是集体所有”则难以判断，原属于农民集体所有的土地权属变得不明确。“城中村”的土地问题则很好说明，在城镇化过程中，某些农村土地还是属于农村集体所有，而其中一些则转变为城市土地，因此，政府在明确各地的土地权属问题时，应当根据实际情况、划分时间节点来确保工作准确的进行。

1.3 土地征收工作直面农村群众切身利益

2020 年前的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中对很多原则性、细节性问题表述含糊，不适应当前形势的发展，通过近3 年时间的调研，新的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》分别于2020 年和2021 年颁布实施，新法在很多原则性、细节性问题上都充分吸收了各方意见并进行了规范表述，涉及土地征收方面更是较之前发生重大变化。国家为切实保护失地农民的切身利益，提高了补偿标准，严格了征收程序，加大了对违法用地的处罚力度。为盘活乡村闲置土地资源，推动乡村振兴，对集体经营性建设用地入市提出了原则性规范意见。同时，为保证公共利益需要，在新法中增加了土地征收成片开发的内容。在新法旧法交替过程中，特别是在当前农村不动产登记未全部完成，农村集体经营性建设用地入市处于初始阶段，各地在具体实施土地征收过程中反映出一些突出问题亟待解决。

2 存在的主要问题

一是农村不动产登记进程缓慢，制约了土地征收报批进程。农村不动产权登记是国家实施宅地一体、保障农民自身权益的有力手段，也是为下一步推进集体经营性建设用地入市的有力支撑。但是，在实际登记过程中，存在着以欺骗手段骗取经批准的宅基地、非法转让宅基地、擅自改变农村宅基地用途等问题。在宅地一体的不动产登记过程中暴露出很多前期土地管理工作中的漏洞和问题，致使不动产登记工作无法推进甚至产生了新的社会不稳定问题。农村不动产登记进程缓慢，给土地征收工作带来很大困难，即在遇有征收范围同上述情况重合时，地上附着物的补偿无法确定，补偿数额和群众的要求差距较大，群众对土地征收工作不理解、不支持、不配合，不在调查清单签字、不签订补偿协议，导致报批进程较慢。

二是在现行法律框架之下，集体土地入市工作进程缓慢。自2016 年国家部署开展集体土地入市试点工作以来，全国共安排了33 个农村土地制度改革试点县（市）。山东省禹城市、商河县等试点大胆创新、积极推进，为该项工作的实施作了有益探索，但具体实施中还是遇到农地入市缺乏具体政策支持的困境。截至目前，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等相关法律法规，在集体经营性建设用地入市这一方面都只是提出了原则性规范意见，尚未出台集体经营性建设用地入市的指导意见。同时，目前国家没有集体经营性建设用地入市的土地增值收益核算办法，地方在具体实施中缺乏依据。这些问题制约了集体经营性建设用地入市的工作进程，影响了集体土地用益物权的实现，与国家最初的设计初衷不符。

三是基层对土地征收工作中的成片开发编定方案理解有偏差。土地征收成片开发工作是国家在新法实施后考虑到我国城镇化进程和目前经济社会发展的实际情况，避免对经济社会造成较大影响，有效缓解地方经济发展和严格土地征收之间的矛盾而设定的。但是，个别基层单位片面理解成土地征收成片开发是给政府开设的一条突破征收“红线”的新路径，是原来开发区批设的变通方法。这就造成个别单位在编制土地成片开发方案时站位不高、编定不科学、操作执行难度大，制约了土地征收工作开展，也影响了地方经济的健康发展。审批流程如图1 所示。

图1 土地审批流程

四是地方政府征地权利扩大化造成征收土地制度设计有偏差。为了规范征地权利，同时保护被征地农民合法权益，国家确立了与征地方面有关的若干原则。首先是程序法定原则，征地必须严格按照法律法规规定的有关程序进行，不得违反程序进行征地活动，这在一定程度上有效限制了政府的自由裁量权，保护了被征地农民的合法权益。其次，征地工作的大前提是必须符合公共利益的需要，即所需的土地用作发展公共事业或是落实相关国家经济政策。再次，合理补偿原则，需要对被征地农民给予合理补偿，弥补被征地农民因为征地造成的损失。遵守这些原则才能保障征地工作顺利开展，避免引发社会矛盾。

3 存在问题的现状分析

一是违法占地现象层出不穷是制约农村不动产登记进程的主要原因。在农村税费改革后，有些群众认为土地就是自己的，经常发生违法占地建设，加上监管不到位，国土执法没有强制执行权，导致违法占地建设大量增加。一户多宅、乱占地、多占地建房急剧增加，导致村内旧房无人住、村外新房争着建的现象加剧，严重浪费土地资源。近年来，由于农村经济发展速度较快，农民的生产农机具和生产资料逐年增加，利用房前屋后的土地私自建设仓储棚、私家车库等各种建筑，私搭乱建经常发生，因此在对农村集体土地征收时补偿费用差距加大，四方协议签订难度加大。

二是明确界定公共利益是土地征收制度的前提条件。公共利益不宜作具体的界定，往往具有不确定性和发展性。然而，在征地过程中，由于酌处范围过大，往往达不到预期的效果。单一的“泛化监管”或“列举监管”不具有说服力和可操作性。建议采用“泛化”与“列举”相结合的方法，可以同时从两个维度来进一步明确定义公共利益，既有确定性又有发展性，这样就可以将公共利益界定为“社会规范调整的秩序形成的带有社会普遍性的利益，包括国防建设；公共交通、水利、能源等公共事业或市政建设；教育、科学、文化、卫生、环保、慈善机构等社会公共事业；国家重大经济建设项目，但是以具有公益为限；其他以公益为目的具有社会普遍利益的事业”。

三是征地资源在市场经济条件下的有效配置需要符合要求。在市场经济条件下的一个重要前提是产权明晰，只有产权明确，买卖双方拥有对财产的处置权，才可能实现资源有效配置。根据土地管理有关法律规定，农地资源在非农业建设用地土地市场的配置，必须要经过征地环节。就是说政府要先把集体土地变为国有土地，再把土地公营给用地者，这是最起码的经济学常识。这样一来就要思考一个问题，既然农地资源最终还是要配置到土地市场上，能否撇开征地问题，建立一个农地市场，就像国有土地使用权市场一样，让农民直接与用地者交易，以此来实现农地在非农业建设用地市场上的有效配置。这个问题关键就是要看农地在法律上是否具有转让权。《土地管理》第六十三条规定“农民集体土地所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设……”这里的土地使用权既包括集体农用地即农户承包经营权，也包括集体建设用地使用权，一般情况下（除例外）都不能出让、转让和出租用于非农建设。

四是新旧法规衔接时期调整补偿标准是切实维护农民的利益。近年来，全国各地正在进行农村土地征收工作，新农村建设有条不紊的进行。土地是农民赖以生存的根本，土地被征收后，会给予农民经济上的补偿。由于各地经济水平不同，各地区之间的补偿标准也存在差异，但是国家有一个统一的标准，各地可以根据实际情况进行相应的调整。例如，山东省及山东省济南市近年来相继出台了《山东省土地征收管理办法》（省政府令第226 号）《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》（鲁政字〔2015〕286 号）《山东省征地区片综合地价》（鲁自然资发〔2020〕4 号）《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕383 号）等文件。

4 有关意见建议

一是加快农村不动产登记工作进程。针对当前农村不动产登记中遇到的突出问题，建议省、市一级出台相关文件，明确不动产登记的有关政策，特别是对于房地一体的认定明确处置意见，例如，一户多宅中的继承问题、老年房和看护房的认定、房地分离现状、城市户口回村购房、村民间的宅基地互换等问题。

二是尽快出台有关集体经营性建设用地入市的相关指导性意见。集体土地入市前期，地方的积极性比较高，但具体实践中，很多制约因素造成进展受阻，影响了地方积极性。目前，基层在集体土地入市过程中亟须国家、省对集体经营性建设用地出台集体经营性建设用地入市的指导意见和土地增值收益核算办法。建议国家和省级政府尽快出台相关规范性文件，规范入市工作；参照国有建设用地出让平均增值收益分地区、分等级测算办法，明确集体经营性建设用地入市的平均增值收益标准，提高工作积极性。

三是完善土地征收中的成片开发制定标准，严格审批。自然资源部和省自然资源厅对于土地征收成片开发方案编制都制定了详细的指导意见和编制标准。但无论是新《土地管理法》还是自然资源部、省级自然资源厅的指导意见都是从宏观层面进行了规范，对保护被征地农民的知情权以及符合相关规划方面要求比较明确详细，但是对于土地成片方案制定的规模未作明确要求，以致出现个别区县在制定方案时“摊大饼”，方案规模明显超出用地计划。建议省、市在审查土地开发方案时明确规模控制标准，同时加大方案实施的督察力度，对于不能按期完成征收任务的区（县）采取有效、综合的手段进行制约。

四是探索土地增值收益合理分配，使保障机制合理多元化。首先，在看待征用农村土地后产生的土地增值收入，应当顾及三方的分配机制。计算土地的实际增值收入，然后根据各地的实际情况，探索土地增值收入的分配比例。在农民集体内部合理分配增值收入。其次，涉及农民住房的土地征收，政府部门应优化补偿方式，在可以实行货币补偿、实物补偿、债权补偿以及股权补偿相结合的方式上，保护和改善农民的生活条件，确保农民利益不受损失。再次，探索绿色就业渠道，建立就业指导部门，为想获得更多技能或愿意在城市工作的农民提供技能培训。完善社会保障体系。将符合条件的多数农民纳入养老、医疗等城市社会保障体系，在加大资金投入力度的情况下，建立满足社会经济发展需求的农村社会保障标准。