新时代乡村治理创新的多维依据、实践表达及优化路径——以第三批乡村治理典型案例为研究对象

□吴 琪

（杨凌职业技术学院马克思主义学院，陕西 咸阳 712100）

乡村是广大农村群众生产与生活的地域空间，是农村群众赖以生存的家园。乡村社会具有维护农民生存权益、维护社会稳定的功能。正是因为乡村社会在整个社会系统中的重要性，中国共产党自成立以来，在各个历史阶段都非常重视乡村社会，形成了乡村民主政权、政社合一体制、村民自治模式、乡村治理体系等模式。这些模式对解决当时农村社会出现的问题起到了重要作用。新时代，社会主要矛盾发生变化，人民群众对美好生活的向往不断增强，乡村治理主体单一、治理范围有限、治理方式陈旧等问题不断凸显，制约了广大群众对美好生活的向往与追求，迫切需要乡村治理改革创新。

1 实践、政策与理论：新时代乡村治理创新的多维依据

1.1 农村实践倒逼乡村治理创新

自改革开放以来，传统农村的封闭性被打破，开始以独立姿态进入市场化改革浪潮中，在多个方面呈现了新的变化。

一是乡村治理人才流失。城镇化战略在某种程度上以优惠政策吸引了广大农民，尤其是年轻人进入城市导致农村出现了“空心化”问题，进而衍生出乡村治理人才流失问题。农村选不出优秀的“领头雁”，出现了选出的人无法胜任与选不出人的矛盾。

二是乡村公共价值式微。在利己主义的影响下，农村社会的道德价值在不断式微，尤其是道德滑坡现象在农村比较显著，虽然有伦理与法治双重属性的村规民约约束，但这种制约方式的作用也在逐渐削弱，诸如不赡养老人、天价彩礼、厚葬薄养等农村不良风气加剧了公共价值式微的态势。

三是乡村治理制度缺失。自村民自治实施以来，村民的民主权利得到维护，农村的民主活力也在不断增强。但不容否认的是，村民自治实质上是村委会自治、乡镇政府主导，这导致村民自治处于“悬浮”状态，村民自治制度的作用没有得到充分发挥。而且，乡村治理领域的相关制度缺失致使乡村治理实践工作没有法律依据和政策支持。

1.2 政策导向支持乡村治理创新

党的十九大提出实施乡村振兴战略，治理有效是乡村振兴战略的基础。近年来，党和政府出台了一系列关于乡村治理的政策制度，为乡村治理创新提供了制度基础，有力支持了乡村治理创新。

一是政策体系不断健全。2018 年中央一号文件从农村基层党组织建设、村民自治实践、法治乡村建设、德治水平提升和平安乡村建设方面提出了具体支持举措。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》专门就乡村治理工作从乡村社会治理体制、乡村治理体系、乡村社会治理格局方面作了具体部署，这意味着乡村治理的路线图不断清晰、政策体系不断健全。

二是政策工具不断丰富。为了在实践中不断推进乡村有效治理，各级政府也在不断创新工作方法与工作机制，以清单制、典型案例、典型工作指引等为代表的政策工具在实践中发挥了非常重要的作用，而且其内在机制也在不断充实。这些政策工具使系统的乡村治理工作方法和工作机制变为一个个具体的抓手，有力支撑了乡村治理工作。

1.3 理论阐释需要乡村治理创新

一方面，由于治理层级之间存在传导效应，乡村治理的成效会影响国家治理的进程和成效。乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。乡村治理不仅关系农业农村改革发展，更关乎党在农村的执政基础，影响社会大局稳定。正是因为乡村治理在整个国家治理中的重要作用，才必须从理论上解释清楚为何乡村治理是国家治理的基础和根基。

另一方面，近年乡村治理实践不断推进，也涌现出了一些好做法，为深入总结乡村治理规律和经验提供了丰富且鲜活的现实案例。但这些实践做法为什么是这样、如何发挥作用、内在机制是什么等一系列问题需要从理论上解释清楚，形成理论解释与实务操作相互衔接、贯通的经验机制。

2 共性与特色并存：新时代乡村治理创新的实践表达

中国特色社会主义进入新时代，对乡村治理提出了新要求。新时代基层实践与顶层设计之间的有效互动，推动乡村治理理论与实践不断创新，形成了各具特色的乡村治理实践模式，丰富了乡村治理的实践表达。为了发挥典型示范作用，推动乡村治理向纵深推进，2021 年中央农办、农业农村部推介了第三批全国乡村治理典型案例。这些案例切合实际、各有特色、务实管用、操作性强，充分展现了近年来全国乡村治理工作的实践成果、创新经验。

2.1 样本案例的基础分析

为了进一步总结和提炼乡村治理经验，有必要对这些案例进行分析，从中总结出可复制、可推广的共性经验。

通过网络检索和书籍查阅的方式搜集了农业农村部发布的第三批乡村治理典型案例，以当前乡村治理的总体发展趋势为依据创新性地提出了4 个案例切分依据，以此为划分标准，将38 个案例划分为4 类，见表1、图1。

图1 第三批典型案例占比分布

表1 第三批典型案例分类

这38 个案例既在多个方面呈现出许多共性做法，又在部分层面存在些许差异。对这些共性做法和不同做法进行分析总结，有助于深刻把握典型案例的治理逻辑，为新时代乡村治理工作提供可借鉴的经验。

2.2 实践做法的清晰刻画

2.2.1 党建引领型

党建引领乡村治理是新时代加强党对乡村治理工作的必然需要，也是新时代党的建设在乡村治理领域的充分体现，更是新时代乡村治理改革创新的新趋势和新优势。党建引领乡村治理具有非常有效的政治优势和治理优势。

由图1 可以看出，在第三批38 个典型案例中，共有10 个与党建引领乡村治理有关的案例，占比26%。这些案例存在一个共同特征，都以党建引领为核心要义，将农村基层党组织建设与党员干部作用发挥作为主攻方向，聚焦党的建设与乡村治理的充分融合，致力于提升乡村治理能力。10 个案例之间也存在细微差别，有的强调重构组织架构，健全基层党组织体系，夯实党组织基础，如吉林省长春市双阳区坚持把加强基层党组织建设作为切入点和着力点，逐步推行“1+3+X”治理模式，其中“1”是一个由党支部统一领导的管理机构，把基层组织建设的着力点从“村”延伸到“屯”，“3”是由屯委会主任、综治协管员、妇女委员组成核心团队，打破3 支队伍各自为战的条块分割，实现资源的整合共享，“X”是由诸多方面志愿者组成的义务委员队伍，关键是凝聚合力；有的着重完善党建引领下的村级运行机制，如浙江省金华市武义县积极探索完善新时代“后陈经验”，通过选派一批驻村的第一书记、构建一系列村务决策的规范流程、探索一组简洁管用的公开办法、形成一个“四位一体”的监督体系、健全一套保障落地的有效制度，有效形成了“一肩挑”背景下村级组织运行监督制度闭环；有的强调以党建引领破解乡村治理难题，如山东省济宁市曲阜市创新“党建+合作社联盟”“党建+和为贵调解室”“党建+新时代文明实践中心”等品牌，破解乡村集体经济薄弱、乡村治理最末端服务难打通、基层社会矛盾难化解、小微权力难监督等问题。从案例来看，党建引领正在成为新时代引领乡村治理发展的重要趋势和强大政治优势。

2.2.2 体系构建型

《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确把“治理有效”确立为乡村振兴总要求之一，要求建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，从法律层面确定了“三治融合”的合法性。近年来，“三治融合”成为乡村治理改革创新的重要方向，有效推动了乡村治理现代化的进展。在第三批典型中共有10 个“三治融合”案例，占比26%，这些地区都是在“三治融合”治理体系背景下探索适合于本地的治理方式，但探索的侧重点和着力点存在差异。其中有的强调单一治理方式，如广东省韶关市仁化县按照农民群众的劳作规律，依托领导干部驻点联系群众制度，创新开展“民情夜访”活动，就地解决群众的揪心事、烦心事；青海省海南藏族自治州贵南县充分发挥村规民约在村民自治中的作用，通过制订村规、与农牧户签订责任书、村民自行承诺约定，引导村民共同订立、遵守村规民约，依法依规参与本村事务管理，达到自我管理的目标，这些地区运用自治方式或是内嵌于治理工作的治理方式有效解决了治理问题，发挥了乡村治理方式的有效作用。有的案例强调“三治融合”，发挥自治、法治、德治的融合效应，如江苏省南京市江宁区坚持因地制宜、分层分类、精准施策原则，针对城镇型村庄实施“治理优服务”，针对过渡型村庄实施“治理带发展”，针对农村型村庄实施“治理强根基”，这种治理与发展相融合的模式，有力推动了乡村振兴的实施。不管是单一的自治、法治、德治，还是多维融合的“三治融合”，都重在构建新时代的乡村治理体系，创新治理方式，为乡村治理提供机制体系支撑。

2.2.3 方式创新型

近年来，各地围绕乡村振兴战略总要求，不仅聚焦治理体制机制、治理体系，也关注乡村治理方式的不断创新，探索出了一些有效、可操作的创新性治理工具。在第三批典型案例中，清单制成为提升乡村治理实效性的重要治理工具。这些地区创新清单制治理方式时，共同之处在于将烦琐、无序的农村工作转化为一张张可量化、可操作的清单，形成规范化、精细化、具象化的制度办法，促进了村级组织高效规范运行，提升了乡村治理效能，但这些地区在运用领域方面存在不同。有的注重用清单制规范村级权力，确保小微权力不变形，如浙江省宁波市宁海县全面收集汇总村级组织、村干部权力事项，把涉农政策制度梳理成村级权力清单，明确村级权力事项名称、具体实施责任主体、权力事项来源依据、权力运行操作流程等内容，构建了村级反腐微机制；有的侧重于发挥清单制规范权责事项的作用，提升便民服务能力，如湖南省常德市津市市把清单制运用到创新服务中，全域梳理便民服务事项，形成覆盖出生、就学、就医、结婚等各项清单，并积极推动便民清单精细化、极简化、数字化、制度化，推进政务服务下沉到村，群众在家门口就可以享受到便捷的政务服务。从案例来看，无论是将清单制的村级事务管理方式运用到什么领域，其最终目的是解决农村发展实际问题，提升为民服务能力。

2.2.4 能力提升型

新时代乡村治理在强调健全治理体系的同时，更加需要重视乡村治理能力的提升。乡村治理能力是一个系统，其中包括村党组织领导力、村委会执行力、多元共治能力以及服务能力等多方面的能力。在第三批典型案例中，涉及乡村治理能力提升的共有8 个案例，占比22%，这些案例具有一个共同点，都是在以保障民生服务来提升乡村治理能力，但是在服务类型和服务能力提升方面存在些许不同。有的注重以乡村治理人才来提升服务能力，如辽宁省抚顺市新宾县为了解决人才缺失问题，在长期探索的基础上，实施“三向培养”工程，把致富能手培养成党员、把党员培养成致富能手、把党员致富能手培养成村干部，改善了乡村人才现状，提高人才素质提升服务能力；有的强调以产业服务发展来提升乡村发展能力，如陕西省汉中市留坝县为了破解村级组织功能弱化、村集体经济薄弱等难题，从夯实乡村治理基础出发，充分发挥村级扶贫互助合作社这一集体经济发展平台的作用，用此平台发展主导产业、订单农业等，服务群众生产生活，提升乡村产业发展能力；有的侧重发挥治理机制的作用来提升多元共治能力，如四川省宜宾市珙县为应对大量空巢独居、留守老人的难题，支持多方主体参与，创新推行村党组织、村老协或其他社会组织、特殊困难老人、助老巡访员四方签订《关爱服务合约》机制，用治理机制的方式解决村内老年人赡养问题，进而提升多方主体参与能力。人才促服务、产业促服务和机制促服务都是强调以提高为民服务能力来提升乡村治理能力。

3 治理能力提升：新时代乡村治理创新的优化路径

新时代不仅对国家治理体系和治理能力提出了新要求，而且对基层治理，尤其是乡村治理提出了更高要求，需要根据农村发展实际、因地制宜不断创新探索乡村治理路径，为全面推进乡村振兴奠定扎实的基础。从第三批全国乡村治理典型案例来看，这些典型案例突出问题导向，解决了农村发展、乡村治理的实际问题，为全国其他地方探索创新提供了可借鉴经验。在巩固拓展脱贫攻坚成果、全域推进乡村振兴的新时代，继续深入探索适宜农村实际、可有效运用的创新路径，成为当前乡村治理的重要议题。

3.1 推动党建引领向党委统领转变

党建引领既是乡村治理历史发展的经验总结，也是新时代乡村治理的迫切要求。党建引领因其强大的治理优势，成为推进乡村治理的首要选择。为推动乡村治理继续向纵深推进，必须坚持和完善党建引领乡村治理体制机制和工作体系，推动党建引领乡村治理向党委统领乡村治理转变。

一是健全党建引领机制。在经过脱贫攻坚的全面检验后，各地党组织体系不断健全，党员干部先锋模范作用进一步发挥，农村基层党组织虚化、弱化、软化问题得到根本解决，党组织的政治引领作用进一步增强。在此基础上，进一步深化党建引领机制，探索将党建嵌入乡村集体经济壮大、产业发展、农村人居环境整治、乡风文明建设等各个方面，使党建引领与农村工作深度融合。同时，创新建立健全党建引领工作机制，将党员干部按照网格化管理机制纳入村民小组，形成“党支部+党小组+党员群众”“党员干部+村民小组组长+农户”的双线联动机制，构建新型党建引领新机制，发挥党建引领乡村治理的强大治理效能。

二是创新党建引领新模式。在完善党建引领体制、健全党建引领机制的基础上，必须探索多种形式的党建模式。创新党领群治模式，在党建引领下注重发挥农民主体性，形成党组织与群众共同发力的新模式；创新党群共治模式，充分发挥村民自治组织、村务监督委员会、各种理事会的作用，构建共建、共治、共享新格局；创新党领群议模式，在农村党组织的领导下，有效发挥议事协商平台，形成农村基层民主体系。从党建引领到党委统领，不仅是基层治理中党组织功能发挥程度的量的积累，更是基层治理结构及基层党组织地位质的飞跃。在全面实施乡村振兴的今天，更要发挥农村基层党组织的领导核心作用，确保乡村治理在正确的轨道上前进。

3.2 注重发挥“三治融合”乘数效应

自治是基础，法治是保障，德治是支撑。“三治融合”不仅能够盘活传统的治理资源和权威，激发乡村治理的活力，也能为基层社会注入现代化的治理资源，进而通过治理资源的流动与合作，加快改变部分乡村的衰败风貌，最终为乡村振兴创造良好条件。在农村自治、法治、德治基础提升的基础上，应更进一步推动“三治融合”提质扩效。

一是因地制宜组合治理方式。自治、法治、德治作为乡村治理的治理方式，有各自的特点与优势。“三治融合”不是简单的“自治+法治+德治”的加法效应，而是乘数效应。应根据地方实际推动治理方式之间的组合，如“自治×法治+自治×德治”或者“法治×德治”等形式。

二是发挥“三治”作用。“三治”各自具有一定的治理优势。地方在探索实施时，应在此基础上不断深化拓展。充分发挥自治作用，必须在村党组织的领导下，健全村民自治组织体系，引导村委会、村务监督委员会、理事会等多种组织共同参与，更要注重引导广大农民群众参与其中，形成多元共治格局。有效发挥法治作用，全面开展普法活动，增强群众法治意识，修订完善村规民约，引导群众参与平安乡村建设。发挥德治引领作用，推动社会主义价值观落实落细，因地制宜推动移风易俗活动，培育文明乡风。

三是探索创新多治融合模式。近年来，各地坚持因地制宜，突出问题导向，在“三治融合”的基础上，将政治、智治纳入治理体系中，有效解决了农村发展长期未能解决的问题，构建了富有特色的治理体系。

3.3 运用并创新有效治理工具

农村事务类型繁多且贴近民生，必须要形成有力的工作抓手。为了贯彻落实基层党委部署和推动创新工作有序开展，近年来，部分地方积极探索创新，形成了以清单制、积分制和村规民约为代表的可推广、可操作的治理工具，这些治理工具成为新时代推动乡村治理的有力抓手。在实施乡村振兴战略背景下，应继续深化探索治理工具。

一是拓展积分制的应用范围。积分制是将大小事务转化成积分兑换的一种村级事务管理模式，积分制现已应用到党建管理、环境治理、垃圾分类、志愿服务等多个方面。应继续拓展积分制的应用范围，将农村可以量化为具体分值的工作转化为小的事项并赋予分值。特别要强调的是，在运用积分制管理的同时，要注意分值赋予的合理性，根据实际情况操作，要注意积分记录和兑换的公平性，确保操作公平、公正。

二是深化清单制改革。清单制是将农村工作梳理成类似于“菜单”的形式，通过制订操作流程、明确办理要求和建立监督机制等措施，确保村级事务得到有效解决的治理方式。深化清单制改革要坚持依法依规，清单内容必须符合国家法律和政策要求，防止利用清单向村级摊派事务；要以宣传、印发操作指南等方式让广大群众知晓清单制的作用和办事程序，督促基层干部尽心履职；要进一步完善配套措施，切实发挥清单制在规范权力运行、减轻村级负担方面的作用。

三是修订运用村规民约。要坚持民主原则，充分发挥村级议事协商平台作用，在制订、操作和运用等环节都要听取群众意见，进一步完善村规民约。要完善优化村规民约的奖惩措施体系，明确奖惩要求。要注意合规合法，不可侵犯村民的合法权益，更要注重对村规民约的运用。

3.4 注重提升乡村治理能力建设

体系是基础，能力是关键。在全面推进乡村振兴战略的背景下，“治理有效”不仅要关注治理体系是否健全，还要关注治理能力如何提升。治理能力是指多元能力主体运用国家制度、法律法规、乡规民约、道德风尚、信息数据等方式方法来治理乡村社会各个方面事务的能力。按照农村现有实际，多元治理主体包括农村基层党组织、村民委员会和理事会等自治组织、乡镇政府等，因此，应结合主体概况发挥多元主体能力。

一是强化党建引领力。党的领导是乡村治理的核心力量，未来要进一步强化基层党组织的职能作用，以党组织的强大凝聚力来引导村民委员会、村务监督委员会、村务理事会等多种自治组织，形成多元主体共同参与乡村治理的有效格局。要发挥党员干部的先锋模范作用，进一步从返乡青年、经营能手中发展农村党员，培育农村发展“领头雁”，创新“党员+群众”工作机制。

二是提升村民自治能力。村民自治的本质是“村内事务村民说了算”，未来要做实村民自治组织的基础和性质，完善村民自治组织体系，创新村民自治工作机制。要改善过去重选举、轻管理的现实问题，形成民主选举、民主协商、民主管理、民主监督等为一体并适宜本地的村民自治机制。要进一步创新村级事务理事会，发挥村内新乡贤智慧，为村内发展提供智力支撑。

三是改善为民服务能力。为民服务、提升广大村民的幸福感和获得感是乡村治理的最终目标。针对当前为民服务能力不高的现实情况，未来要建立健全为民服务的平台，通过多种方式为农村配置养老、社保、产业发展等多种服务平台，便利村民生产生活。要建立为民服务机制，进一步推动为民服务重心向乡镇基层政府和村一级下沉，配齐为民服务力量，用健全的服务平台和工作机制来提升为民服务能力。