中国碳排放权交易制度分析与优化研究

区路骐 李昊阳 王瀚昭

摘 要：气候变化对人类生活与环境造成的影响是当今国际社会普遍关注的话题，为迎合工业化生产等社会发展的需要，温室气体排放量激增已成为各国极力抑制但短时间难以从根源解决的问题，因此国际社会组织与许多国家均设法进行“碳排放”制度约束并付诸实践。我国作为“碳排放、碳交易”研究起步较晚的发展中国家，也在为实现全球可持续发展不断做出努力，但现阶段仍存在一些制度及体系问题，为实现预期的发展目标，我国的“碳排放权交易制度”优化之路依旧任重道远。

关键词：碳排放权;碳交易;温室气体

本文索引：区路骐，李昊阳，王瀚昭.<标题>[J].商展经济，2022（12）：-088.

中图分类号：F426 文献标识码：A

为应对人为因素特别是碳排放引发的气候变化问题，国际社会多次组织磋商，旨在各国间达成减排共识，共同控制并解决“碳排放”难题。该进程最早可追溯到1972年联合国大会对环境规划署的设立;1992年《关于环境与发展的里约宣言》，要求世界各国根据国情国力积极应对并处理环境气候问题，同年，150余个国家参与签署了首个对缔约国温室气体减排进行约束的国际公约—— 《联合国气候变化框架公约》;1998年《京都议定书》的签署更系统地规定了国际间碳交易的具体方式，也使国家间碳排放权交易的操作方法与体系更加明晰。正是基于上述国际公约，人们对于“碳金融交易”有了更加准确的定义。我们把“温室气体排放权”定义为在保证符合环境监管部门监管要求并且不损害公众环境权益的前提下，而具有向环境排放定量温室气体或污染物的权利。如今我们重点研究的“碳排放权交易”，则指碳排放交易主体在碳交易平台对碳排放配额及国家核证自愿减排量开展的交易活动。排放以二氧化碳为主的温室气体及污染物，其中二氧化碳大多情况下被用作度量衡，用于衡量其他温室气体的排放量。

遵循国际组织及公约要求，我国也出台了许多政策响应减排号召并且于近年拓展丰富了碳排放权交易业务体系，致力于碳减排的全球共同目标。基于我国碳排放权交易制度的研究与全球制度体系比较，本文针对现阶段制度体系于下文提出优化建议，为制度体系的完善提供参考。

1 我国碳排放权交易制度发展轨迹与现状概述

相较欧盟、美国等国家与国际组织，我国对碳金融及碳排放权交易研究起步较晚，起步灵感也大多来源于国际公约框架及已有的法律法规和制度研究。基于国际公约指引，我国最初将碳金融纳入绿色金融范畴并于2005年起步研究，此后于2016年出台顶层文件，2019年制定新版标准完善制度框架。而关于碳排放权的研究，我国最初将其归属为排污权的现代化分支，排放标准及监管惩处手段最初也一直来源于对排污权的管理条例。此后的研究中，“碳”与“污”的内在差别被加以区分，碳排放权也作为一种稀缺资源被赋予商品属性，被允许正确且适量地投入市场中进行交易并以此获利。2011年底，我国启动了“两省五市”共七个碳交易的初期试点，希望以其为开端汲取经验，打开我国的碳排放权交易市场。2015年12月，习近平总书记在巴黎气候大会做出重要讲话，表明了中国愿同世界各国合作共赢、一同致力于国际减排事业的决心，以及于2017年着力搭建全国碳交易市场，打造统一碳排放体系的国家发展目标。2021年1月，中國生态环境部基于前期研究，拟定发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，是我国碳排放交易制度走向成熟的重要里程碑与发展道路上的重要转折点。

根据《京都协议书》对于补充性碳交易市场机制的划分，世界各国与国际组织采取的减排交易机制可大致分为国际排放贸易机制（IET）、联合履约机制（JI）与清洁发展机制（CDM）。我国主要采取的是清洁发展机制（CDM），机制的本质在于发达国家将国内先进生产技术及闲置资金转移至发展中国家以求获得发展，同时发达国家减少减排指标。该机制为三种制度体系中唯一需要发展中国家与发达国家合作共赢的减排机制。我国也借助该机制淘汰了已经落后的生产方式，借助“碳排放权交易”减少碳排放引发的污染。我国的碳市场建设共分为三个阶段，（1）2002年至2011年更多依赖于国际CDM项目的参与;（2）2011—2020年针对国内现有试点进行制度及体系的优化;（3）2021年开始逐步形成全国统一的碳交易市场体系。当前，我国已经进展到第三发展阶段，根据碳交易试点数据反馈，近年碳交易市场正整体向好并扩大化发展。以协商议价交易为例，虽然交易存在间断性，但具体表现为试点交易额增长，试点间交易份额均衡化（见图1）。

除CDM项目与试点研究外，我国还积极鼓励除强制减排之外的核证减排项目（CCER），随着碳减排思想的传播贯彻，我国的CCER项目也见成效，多数试点近年均有成交记录，但不难发现其交易额增长稳定性并不强（见图2）。究其原因，还是与我国现阶段碳交易制度与体系存在的漏洞有关，这些制度短板不仅阻碍了碳交易的脚步，还导致我国虽然身为CDM国际注册认证最多的国家与CDM项目最大卖方，但因为制度体系不完备而丧失了国际发言定价权，多数依赖于国际协商定价。因此，想要改变我国碳排放交易制度的发展现状，应从制度体系与优化完善入手。

2 现存问题与优化对策

2.1 市场参与积极性低、市场稳定性差

受我国碳排放制度发展起步较晚的影响，国民与企业对该体系比较陌生是比较正常的现象，集中反映出我国对于碳交易的减排手段目前的宣传力度仍需加强。除此之外，由于体系建设不完备，碳排放权的信息披露不全面、信息不对称的情况也十分普遍，可排放碳总量、初始分配额度、可交易份额、交易主体范围划分等信息，都存在信息披露不全面的问题。信息披露的不全面性与滞后性可能导致碳金融市场的供需垄断与集中交易或投资交易的迟疑观望态度，而这无形中会对市场的稳定性造成破坏。

对此，（1）应充分发挥政府的宣传推广职能，使更多的企业或个人了解碳排放权交易。（2）可以出台相关减排激励政策，使碳排放交易制度与企业征税或居民日常资源损耗费用挂钩，激发市场参与积极性。此外，市场监管体系需要更加完备，对市场信息披露不全面或行业垄断等影响市场稳定性的因素进行政策控制。24E08CEB-6782-443D-81EE-D862E46CC8DF

2.2 缺乏人才资源与中介桥梁

承接第一点问题分析，知情度不高直接导致国内碳排放权交易领域的研究进展缓慢，缺乏具有专业素养与创新思维的人才资源与成熟的中介平台资源。当前，我国虽然为CDM项目的最大提供国，但交易方式并没有直接与碳排放权相关，如果跳脱CDM项目低层级的交易方式，短期之内很难寻找到专业素养过硬的个人或机构，用于高端交易风险评估及较难的市场实际操作。

为此，短期内可从国外聘用专业领域有发言权的专家或学者，针对国情进行指导学习或直接发展国外人才。长期来看国内研究人员及高校可注重对口人才的培养，加强与国外专业机构的长期合作及学习交流，提升国内碳排放交易的专业水平，有助于培养激励更多交易主体加入碳减排交易中。

2.3 交易种类有限、市场覆盖面窄

正如前文提到的，目前我国参与国际碳排放权交易的主要方式集中于与发达国家间开展的CDM项目，且所扮演的交易角色仍处于碳金融交易市场的较低层级。相比欧盟、美国等起步较早的国家与国际组织，碳金融、碳排放权交易方式显得较单一，这是我国碳金融市场规模较小且与国际碳金融市场接轨较困难的重要原因。此处列举了碳交易形式相对丰富的深圳碳排放权交易所开设的碳金融交易业务（见图3）。虽然与国内其他碳排放权交易试点相比，深圳试点交易方式较为多元化，但同国际领先的交易机构相比，仍略显单一，且图中所示的多种新型交易种类，如碳债券、碳基金在国内其他试点仍存在未起步的情况，大大限制了市场参与主体的交易丰富度，这需要我国积极汲取国外丰富碳交易方式的先进经验，根据国情控制好碳交易金融化的速度，进一步将交易路径多样化。

除此之外，我国碳交易市场行业与参与主体覆盖面窄也是一个核心问题。当前，国内试点碳排放交易核心行业均集中于电力的工业产业。除此之外，北京、天津、广东还开设了化工、石油资源开采、服务业等行业，上海纳入了航空航天相关行业。根据上海交易所2021年12月发布的公告，下阶段国内试点相继将钢铁、有色冶炼、建材、造纸、航空等领域纳入碳排放交易市场，这也是碳排放市场扩大化的有效预兆。

除交易方式与参与行业研究外，交易主体也是不可忽视的一部分。现阶段，我国的交易主体还是以部分企业为主。本文认为，应在宣传激励更多企业参与进来的同时，使碳交易个人化，因为公民所占据的市场份额庞大，若能纳入以个人或家庭为代表的交易群体，交易主体也将更加丰富。为鼓励个人与家庭的加入，我们可以借助“碳智能”记录个人绿色出行、家庭节能减排额度，将碳排放权益与居民日常资源损耗等民生指标相关联。当然，预想与实践仍存在较大差距，还需要于参考基础上继续研究完善。

2.4 法律支撑不足，制度建设不完善

无论是制度制定、运行、监管还是后期反馈，都离不开详尽的法律支撑。碳排放权交易制度亦是如此，没有明确的法律条文，就很难对交易主体、参与对象、份额分配、交易过程、执行监管任务分工、权责确认等环节的法律属性进行定性。与欧盟等碳排放交易制度研究深入的国家与国际组织相比，我国相关领域的法律制定还不完善。起初的碳排放权一直归属于排污权范畴内，相关许可监督制度也就与排污权的管理制度保持一致。但就本质分析，排污权是基于负外部性约束下赋予的权利，碳排放权则是基于环保理念之上的一种可交易的权利，实质上存在区别，因此法律约束也不能混为一谈。根据国家法律法规数据库搜索结果，截至本文完成时，我国关于“碳排放权”的国家地方性执行期内法规仅《深圳经济特区碳排放管理若干规定》一条，且属性为地方性法规，没有统一的全国性法规。根据国务院政策文件库搜索结果，仅有2021年初出台的《碳排放权交易管理办法（试行）》一篇文件可以提供参考，并且文件出台时间较短，目前仍然处于试行阶段。近年来虽然许多省市政府不同程度地对本地碳排放权制度管理均进行了完善，出台了本地区的碳排放权管理规定，但是法律效力低，全国普适性也并不强。如此看来，尽快制定出台全国性碳排放权交易法律制度势在必行。

受法律制度缺失的影响，现阶段碳排放交易制度本身存在诸多需要改进的地方。初期碳排放配额分配，我国大多采用免费分配方式，仅少数试点针对特定的行业制定了配额拍卖获取机制。长远来看应当逐步加大拍卖份额占比，引入竞争机制更有助于机制健康发展。交易过程包括后续涉及的核查、监督、处罚环节，目前我国试点均依据《碳排放权交易管理办法（试行）》执行，但诸多细节因为文件规定不祥、标准不同，仍存在模棱两可的情况。例如对于重点排放单位每年可使用核证减排额抵消的碳排放配额，试行文件仅说明“由生态环境部另行规定”，无具体说明;监督层面，具体监督机构组织没有说明，只说明上级生态环境主管部门应当负责对下级部门的数据核查监管等。对此，本文认为，相关环节制度应当在各试点情况统一整理后进行集中规定，可针对地区特点做出细微调整，但整体趋势应保持一致。另外，核准、监督、处罚应当确定全国统一的职责部门或制度体系，出于公正性考虑，可开设统一的第三方监管部门或监管机制复核，如此将大大提高制度体系的详尽程度及可行性。

2.5 交易体系不统一，平台效率低下

基于第四点问题分析，制度体系存在的漏洞会直接导致各试点政策存在区别，致使交易体系不统一，涉及国内异地交易将大大降低平台效率。除此之外，我国地域辽阔，受不同地区地域特点的影响，体系差异也难以避免。诸如西部地区开发难度大，受碳排放影响更加敏感，后期恢复难度与成本都更大，在排放总量及实际配额划分时就应该独立考量，相关核准规定指标也应当独立制定。

为保证平台效率，除了法律完善、制度优化之外，政府的作用也不可忽视：（1）政府应明确职责，做好买卖双方、地区之间的协调工作。（2）对于交易公平性做好监督，确保交易的时效性、通畅性。（3）做到“有权但不专权，服务地方协调互联”。

3 发展目标与未来展望

3.1 提高“碳交易”国际发言权

如前文提到的，当前我国是CDM项目第一阶段最大的供应国，但因为制度体系不统一，与国际碳排放交易接轨存在障碍，多数情况只是与国外达成协议后，实际排放权将通过海外金融机构包装进行二次发售，也导致我国核证碳排放权大都被廉价收购后流失。完善我国的碳排放权交易机制，一方面是为了更好地与国际接轨，扩大市场。另一方面，是为了调整目前国际买方市场，刺激内需，改变我国的能源结构，改变我国处于交易链条最底端的現状，减少碳排放权资源流失，增强我国在碳排放交易市场的话语权与实际定价权。

3.2 培养“碳权”意识，坚持可持续发展

追根溯源，我国乃至国际开设“碳排放权交易市场”获利创收并不是出发点，真正的根源在于实现全球碳减排，实现全球可持续发展，这是关乎每一个世界公民前途命运的重要举措。我国作为发展大国，世界第二大经济体，为此贡献力量责无旁贷。因此，真正做好“碳权”意识宣传，培养低碳生活生产方式显得格外重要。如果每一位公民都能真正意识到“绿水青山就是金山银山”的奥义，实现我国乃至世界可持续发展将指日可待！

4 结语

本文首先从我国碳交易制度起源入手，研究了该制度体系在我国发展的历程。其次，根据数据分析与中外对比，提出了一些目前制度体系可以改进的地方，并提出了一些参考建议。最后，在制度完善的基础上，对我国未来碳排放权交易市场及国家环保事业发展做出展望。希望本文对我国制度完善发展提供参考，也祝愿我国可以早日实现预期减排发展目标，为全球可持续发展事业做出贡献！

参考文献

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