南北分化视角下北方地区扩大开放路径研究*

徐唯燊 李 鑫 聂新伟

2019年8月，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上指出，当前区域经济发展分化态势明显，一些北方省份增长放缓，全国经济重心进一步南移。(1)习近平.推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局[EB/OL].人民网，2019-12-15.此后，针对南北分化的研究呈爆发式增长，研究焦点集中于南北经济发展演变和平衡发展指数构建(许宪春等，2021)、南北差距扩大成因(杜宇和吴传清，2020)、南北经济融合发展(白冰等，2021)、重点地区和平台在南北协同中的作用(郭爱君和范巧，2019)等方面。

对外开放差距作为南北差距的重要表现，对北方地区发展具有重要影响。改革开放以来的实践表明，对外开放是赶超发达经济体的关键一招，如果放慢对外开放的步伐，曾经缩小的发展差距将会重新拉大。对外开放是北方地区高质量发展的核心要素，是科技自立自强的必要条件，也是市场扩容升级的客观需要，只有坚定扩大对外开放，才能激发北方地区的发展潜力。为此，本文从南北方对外开放的形势及北方地区潜在风险展开，立足于北方地区对外开放的特征，提出北方地区扩大开放的重点任务和政策建议。

一、南北分化视角下的区域开放形势及北方地区潜在风险

长期来看，受自身开放基础和条件的制约，北方与南方在开放上的差距客观存在。特别是近年来，南方在对外贸易、吸收外资、对外投资上的活跃度均高于北方，南北方在对外开放方面存在再次分化迹象，对全国经济高质量发展产生一定负面影响。

(一)进出口差距持续扩大，对北方国内国际市场的良性互动形成制约

对外贸易是区域开放的重要手段。从规模上看，1987～2020年，南北方对外贸易额均呈增长态势，且差距不断扩大(见图1)。(2)目前，相对公认的南北区域分界线是秦岭—淮河一线，分界线以南为南方区域，以北为北方区域。本文研究不包括香港、澳门和台湾地区。1987年，北方和南方进出口总额分别为421.1亿美元和387.6亿美元，到2020年，二者已分别达到11756.2亿美元和34706.4亿美元，年均增长率分别是10.6%和14.6%。1987年，北方进出口总额还领先南方33.5亿美元，到2020年，南方进出口总额已反超北方22950.2亿美元。从比重上看，南北方对外贸易额全国占比在分化后保持相对稳定(见图2)。在分化阶段(1987～2003年)，1987年北方进出口总额全国占比高于南方4.2个百分点，到2003年北方这一占比减少了27.4个百分点，已低于南方50.6个百分点。在稳定阶段(2004～2020年)，2004年北方进出口总额占全国比重为24.9%，到2020年这一比重为25.3%。

图1 1987～2020年南北方对外贸易额 资料来源：中经网统计数据库。

图1展示了1987～2020年南北方对外贸易情况，不论是南方还是北方、进口还是出口，对外贸易额变化趋势都是类似的。但是，南方和北方对外贸易结构不同，在南方对外贸易中，出口始终占据主导地位，而在北方对外贸易中，进口额在大多数年份大于出口额。图2关于南北方对外贸易额全国占比的数据进一步显示，在近二十年间南北方进出口总额全国占比保持基本稳定，且从贸易流向看，多数年份南北方进口额全国占比差距远低于出口总额，即南北方对外贸易领域的较大差距更多来自出口方面。事实上，在近十年间，北方出口总额全国占比已降至20%左右，作为拉动经济的“三驾马车”之一，外需不振将严重影响北方在需求侧稳定经济基本盘目标的实现。此外，近年来北方出口额增长较为缓慢，总体保持基本稳定，但进口额波动幅度却较大，二者之间的相关性弱，从一个侧面反映出北方在构建国内国际市场相互促进格局方面与南方仍然有较大差距。

图2 1987～2020年南北方对外贸易额全国占比 资料来源：中经网统计数据库及作者计算。

(二)吸收外资出现分化迹象，北方供给侧矛盾突出或限制生产率提升

引进外资是区域开放的组成部分。1997～2020年，南北方外商投资企业投资总额都显著增加。1997年，北方和南方外商投资企业投资总额分别是1969.4亿美元和5437.1亿美元，到2020年，二者已分别增加至35777.2亿美元和100659.7亿美元，年均增长率分别是13.4%和13.5%。在投资总量上，北方低于南方，在投资增速上，南北方大致相当。图3展示了1997～2020年南北方外商投资企业投资总额全国占比的变化情况，可以看到在2019年前北方的全国占比相对平稳、稳中有升。1997年，北方外商投资企业投资总额占全国比重为26.6%，到2019年，这一比例增加到29.5%，增加了2.9个百分点。但在2020年，南北方外商投资企业投资总额全国占比出现分化迹象，北方占比下降至26.2%，与南方占比的差距扩大到47.6个百分点。(3)之所以出现这一分化迹象，与海南外商投资企业投资总额的异常增加有关。2019年，海南外商投资企业投资总额为1045.3亿美元，较上年增长12.7%，到了2020年，该投资总额为27449.6亿美元，较上年增长2526%。

图3 1997～2020年南北方外商投资企业投资总额及全国占比 资料来源：中经网统计数据库及作者计算。

改革开放以来，外商投资企业在推动区域经济持续快速增长方面发挥着特有作用，其不仅可以从需求侧拉动投资，更能够从供给侧推动技术进步、改进经营管理，进而提升全要素生产率。从这个意义上讲，吸收外资并有效利用其技术溢出效应，是区域实现后发优势的关键一招。因此，北方相较于南方在吸收外资方面劣势逐步扩大，在一定程度上导致北方相较于南方更倾向于选择规模驱动的粗放式发展，产能过剩、高杠杆率等供给侧矛盾也随之而来。在加快构建新发展格局背景下，外商投资企业对实现国内国际双循环相互促进仍然十分重要，只有持续引进吸收更具竞争力的技术，才能在更高水平竞争中创造价值、实现突破。倘若北方难以在吸收外资方面有所突破，则有可能产生新的供给侧矛盾，既阻碍生产率的提升，也制约新发展格局的构建。

(三)对外投资波动震荡，影响北方参与“一带一路”建设的深度和广度

对外投资是区域开放的新途径。从规模上看，2003～2014年南北方对外直接投资流量均呈上升趋势，且差距不断增大。2003年，北方和南方投资流量分别是4.7亿美元和2.9亿美元，到2014年，北方和南方投资流量分别提高到225.7亿美元和320.6亿美元，年均增长率分别为42.2%和53.4%。2003年，北方投资流量还是南方的1.6倍，到2014年，南方投资流量已达到北方的142%。此后，南北方对外直接投资流量及敞口大幅震荡，2020年北方和南方投资流量敞口达到481.9亿美元(见图4)。从比重上看，2003～2007年北方投资流量全国占比迅速下降，2003年北方投资流量全国占比62.1%，高于南方24.2个百分点，到2007年，北方投资流量占全国比重减少了35.7个百分点，已低于南方47.3个百分点。2008～2020年，南北方对外直接投资流量全国占比呈现震荡态势。2013年，南北方投资流量占全国比重的差距仅为12.1个百分点，2020年，该差距拉大到56.8个百分点(见图4)。

图4 2003～2020年南北方对外直接投资流量及全国占比 资料来源：历年《中国对外直接投资统计公报》及作者计算。

值得注意的是，自“一带一路”倡议提出以来，南方对外直接投资大幅增加并维持高位震荡，而北方对外直接投资尽管一度快速增长，但随后大幅波动且呈收缩趋势。深度参与“一带一路”建设，不仅有助于提高对外开放水平，更对融入全球经济体系意义重大，如北方不能在对外直接投资方面有所突破，通过更好参与国际经济合作形成同区域发展的正反馈效应，北方或在推动共建“一带一路”高质量发展的深度和广度上，与南方的差距越拉越大。

二、长时序下北方四大经济区域的开放特征

受开放基础和开放定位的影响，北方地区内部四大经济区域的开放路径各有不同。(4)根据国家统计局八大经济区域划分，可以将北方区域细分为东北地区(辽宁、吉林、黑龙江)、北部沿海(北京、天津、河北、山东)、黄河中游(山西、内蒙古、河南、陕西)、西北地区(甘肃、青海、宁夏、新疆)，将南方区域细分为东部沿海(上海、江苏、浙江)、南部沿海(福建、广东、海南)、长江中游(安徽、江西、湖北、湖南)、西南地区(广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏)。总量层面上的北方与南方在开放领域差距拉大，在北方各细分区域均有其自身特点。在北部沿海和东北地区开放形势不佳、西北地区开放基础不牢的现实下，黄河中游成为北方地区开放的亮点。

(一)北部沿海对外开放引领作用有所弱化

北部沿海是北方地区对外开放的主阵地。从对外贸易上看，2020年北部沿海对外贸易额占北方地区的近70%，其中出口额占66.3%，进口额占72.9%；从吸收外资上看，2020年北部沿海外商投资企业投资总额占北方地区的66.7%；从对外投资上看，2020年北部沿海对外直接投资流量超过北方地区的80%(见表1)。此外，截至2020年，北方地区8个自由贸易试验区中，有一半设在北部沿海。

表1 2020年北方四大经济区域主要对外开放指标 单位：亿美元

然而，北部沿海虽曾是全国对外开放的前沿，但近年来在全国对外开放格局中的地位有所下降，这在一定程度上造成了当前南北方在对外开放领域的差距。北部沿海对外开放地位下降在外贸领域尤为明显，1987年北部沿海进出口总额占全国的41.9%，而南方地区进出口总额全国占比也只有47.9%，仅比北部沿海高6个百分点。在此后的33年间，北部沿海进出口总额年均增长率仅为10.2%，不仅略低于北方地区的整体增速，更比南方地区的年均增长率低4.4个百分点，到2020年，北部沿海进出口总额全国占比已降至17.7%，(5)中经网统计数据库及作者计算。这也导致了南北方外贸实力的此消彼长。即便是聚焦北方地区，北部沿海的开放引领作用也呈现减弱趋势，与基年1987年相比，北部沿海是四大经济区域中唯一一个外贸依存度下降幅度较大的区域(见图5)。

图5 1987～2020年北方四大经济区域外贸依存度 资料来源：中经网统计数据库及作者计算。

(二)东北地区对外开放领先地位全面衰落

东北地区在全国对外开放格局中的地位逐渐衰落。事实上，东北地区也曾在对外开放领域处于相对领先位置，1987年东北地区对外贸易额占全国的7.2%，其中出口额占全国比重达到12.9%，远高于三大沿海地区外的其他经济区域。但在其后的33年间，东北地区进出口总额年均增长率只有10%，到2020年，东北地区进出口总额占全国比重仅为2.9%，出口额全国占比甚至下降到1.8%，(6)中经网统计数据库及作者计算。在八大经济区域中仅高于西北地区。值得注意的是，东北地区外贸依存度始终处于较高水平，对外开放的基础支撑依然存在。

东北地区对外开放地位的衰落同样体现在跨境资本流动方面。从吸收外资上看，2020年东北地区外商投资企业投资总额占全国的4.8%，占北方地区的18.3%，分别较1997年下降2.6个和9.4个百分点。(7)中经网统计数据库及作者计算。从对外投资上看，2020年东北地区对外直接投资流量占全国比重仅为微不足道的0.7%，居八大经济区域末位，而在2003年，这一比重为2.3%，高于长江中游、西南和西北地区。(8)历年《中国对外直接投资统计公报》及作者计算。

(三)黄河中游对外开放能力水平有所提高

黄河中游虽在全国对外开放格局中处于相对次要位置，近年来重要性略有提升。2020年，黄河中游对外贸易额占全国的4.1%、北方地区的16%，而在1987年，二者仅分别为2.2%、4.3%。其中，黄河中游进口额占全国比重的上升尤为明显，1987年这一比重仅为0.8%，到2020年已增加至4.1%。(9)中经网统计数据库及作者计算。在北方四大经济区域中，黄河中游是唯一一个外贸依存度显著上升的区域。

跨境资本流动数据同样显示黄河中游对外开放水平仅略有提升。吸收外资方面，2020年黄河中游外商投资企业投资总额占全国的3.3%，占北方地区的12.4%，分别较1997年上升0.4个和1.6个百分点。(10)中经网统计数据库及作者计算。对外投资方面，2020年黄河中游对外直接投资流量占北方地区的11.8%，较2003年增加0.3个百分点。(11)历年《中国对外直接投资统计公报》及作者计算。

(四)西北地区对外开放基础条件有待加强

西北地区在全国对外开放格局中处于相对落后地位。2020年，西北地区对外贸易额仅占全国的0.6%，其中出口额占0.7%，进口额占0.5%。从吸收外资上看，2020年西北地区外商投资企业投资总额占全国比重仅为0.7%。(12)中经网统计数据库及作者计算。从对外投资上看，2020年西北地区对外直接投资流量仅占全国的0.8%。(13)历年《中国对外直接投资统计公报》及作者计算。除对外投资情况略好于东北地区外，西北地区其他指标都排在八大经济区域末位，且与其他区域差距很大。此外，西北地区拥有众多边境经济合作区和口岸，但到目前为止还未设自由贸易试验区(见表2)。不过，西北地区在对外开放中也有亮点，尽管对外贸易额较小，但外贸依存度在很长一段时间高于长江中游和西南地区。

表2 截至2020年我国各类对外开放平台数量

整体上看，北方四大经济区域的对外开放是以本区域开放基础为条件实现的，但也存在着进一步提升的空间和潜力。在加快构建新发展格局的时代背景下分区施策增强北方地区开放能力，既是缩小南北方开放差距的首要任务，更是塑造北方地区在国际大循环中主动地位的必由之路。

三、分区提高北方地区开放水平的重点任务

针对北方四大经济区域不同开放特点，应根据形势变化突出重点、分区施策，增强北部沿海对外开放示范引领作用，提振东北地区重塑沿边开放前沿的信心，维持黄河中游对外开放水平提升的势头，筑牢西北地区对外开放的基础，全面提高北方地区对外开放水平。

(一)坚持锻长板，巩固北部沿海北方对外开放主引擎的地位

一是推动贸易量质齐升。注重在对外贸易中培育贸易新型业态和功能，支持具有全球战略眼光和创新能力的企业拓展境外业务，特别是要促使民营企业发展为区域对外开放的重要生力军。一方面优化货物贸易结构，通过四省市产业空间重组，形成联系紧密的区域产业链，推动开放型产业梯次发展；鼓励更多具有自主知识产权和核心竞争力的高附加值产品出口，将航空航天、节能环保等技术优势产业推向国际市场，推动贸易向全球价值链高端跃升；发展转口贸易和离岸贸易，扩大优质消费品、先进技术、重要设备等进口，深入推进通关便利化，将京津建设成国际消费中心城市。另一方面，优化服务贸易结构，以京津开展服务业扩大开放综合试点和山东自贸区建设为契机，强化京津鲁新兴服务业合作，将外贸产业链向研发设计、知识产权、营销等现代服务业延伸，培育教育、医疗、文化等新兴服务贸易业态，着力提高服务外包高端业务比重。

二是提升贸易便利化水平。强化内陆沿海跨区域通关协作，将山东纳入京津冀区域通关一体化范围，建立健全大通关建设的协调和保障机制，加快推进跨区域的信息互换、监管互认、执法互助。发挥新一代信息技术作用，加强四省市贸易信息共享和互联互通，进一步简化跨境人民币结算流程，降低企业制度性交易成本。通过物联网技术赋能对外贸易，推动四省市物流公司合作，合力建设物流基础设施，提供国际物流服务。探索建设自由贸易港，拓宽服务广度和深度，完善国际化服务支撑体系，打造最优营商环境。

三是瞄准重点领域精准投资。实施价值链延伸型对外直接投资策略，支持企业投资于发达国家和地区优势领域，通过设立研发中心、销售中心、结算中心，或直接收购海外优质企业取得战略资产。鼓励天津、山东立足比较优势到境外直接建厂，推动四省市共建海外产业园区。增加对能源资源丰富经济体的直接投资，建设境外能源基地，缓解国际大宗商品价格上涨压力。推动京冀鲁建筑设计、材料、施工企业发挥各自优势，联手到海外承揽工程和劳务合作项目。做好企业“走出去”的服务工作，引导会计、金融、法律、咨询等领域企业和机构更好地服务于境外投资项目。

四是提升利用外资质量。推动已有外资企业向高投资密度、高附加值、低能耗、低污染转型，向研发、销售、结算等功能拓展。引导吸引增量外资更多流向先进制造业和现代服务业，鼓励参与新型城镇化建设和国有企业混合所有制改革。大力推进高水平利用外资，在承接产业转移中更加注重培养和引进国际化管理、技术人才，加快转变管理理念。优化外资空间布局，构建跨国公司总部及研发中心在北京，产品化、运营等环节在津鲁，生产环节在河北的分布模式。

(二)坚持谋振兴，重塑东北地区北方沿边开放前沿的优势

一是构建对外开放大通道。依托大连港与丹东港，搭建面向东北亚的陆海快速通道，推动东北地区由沿江、沿边开放转向陆海联动，强化江—铁—海联运合作，形成国际多式联运智慧物流体系。推进航空口岸联动，完善查验基础设施建设，形成东北地区空港群。加强中蒙俄大通道互联互通，打造中蒙俄经济走廊和环日本海港口腹地物流系统，提高跨境通道运输能力(孙相军等，2021)，使东北地区腹地进入东北亚各国的通道脉络加速成型。常态化加密开行中欧班列，加快设立海外物流网络节点，扩大境外集货范围。

二是探索区域合作新模式。深度参与东北亚区域合作的价值链整合，借助新一代信息技术稳住制造业基本盘，推动与东北亚国家高技术产品和服务贸易发展，打造东北亚经贸合作先行区(胡伟等，2020)，激活东北亚经济圈。发挥沿边地区地缘相近、人缘相亲、文缘相通优势，进一步加强双边文化和人才交流。加快装备制造业“走出去”步伐，加强跨境产业合作，多点布局境外合作园区。依托中国—东北亚博览会，让展品变商品、让展商变投资商，提高高端产品进口和利用外资水平。加强能源领域合作，推动中俄能源合作走向深入。以高水平对外开放倒逼东北地区深化营商环境改革，助力东北地区全面振兴、全方位振兴。

三是增强开发开放政策供给。加大外向型产业扶持力度，推动边境城市建设全面上水平，探索对一些边境城市实行特殊管理方式和政策，打造跨境产业链和产业集群，落实国家边境贸易政策，吸引优质企业参与互市贸易进口产品落地加工，推进从贸易到加工再到产业的深度发展。加快沿边抵边公路建设，提高边境地区交通通达深度，增强边境地区与区域中心城市的联系。培育特色边境商贸中心，鼓励发展“互联网+边境贸易”，完善跨境电商综合服务体系，建设边贸结算中心，推动边境旅游发展。加快中国图们江区域(珲春)国际合作示范区建设，探索口岸城市与毗邻国家城市建立自贸区。

四是深化对外开放体制机制创新。以边/跨境经济合作区为突破口，实行沿边地区制度创新先行先试政策，加强区域中心城市对边境城市的支持，拓展国际合作领域，探索将边境经济合作区扩展为跨境经济合作区，借此推动沿边次区域合作。支持自由贸易试验区、边/跨境经济合作区、国家级新区、经济技术开发区等开发开放平台联合发展、联动创新，争取设立沿边金融综合改革试验区，在沈阳或大连建设面向东北亚区域的金融服务中心。加强东北亚区域地方政府合作，探索下放部分对外开放自主权和优先权给地方政府，形成双边地方政府定期会晤机制。

(三)坚持稳态势，延续黄河中游扩大开放的良好势头

一是打造重要节点枢纽。依托航路开通、高铁连通、高速贯通、路网畅通的交通条件，加强向西向北开放，在新亚欧大陆桥和中蒙俄经济走廊上形成若干节点枢纽。提升郑州航空港门户功能，推动形成以郑州机场为核心，通达全球、覆盖RCEP成员国的国际客货运航线网络，迈进世界级枢纽行列。支持西安建设中欧班列集结中心示范工程，促进班列开行由“点对点”向“枢纽对枢纽”转变，完善“班列+口岸”“班列+金融”模式，实施“关铁通”等创新举措，总结中欧班列“长安号”数字金融综合服务平台试运行经验，探索班列供应链金融服务。加强呼和浩特区域性国际通信业务出入口、国际互联网转接点、国际数据专线建设，构建中蒙俄信息枢纽。

二是培育壮大外向型产业。依托枢纽打造现代供应链，推动航空航天、电子信息、装备制造、能源资源、轻工纺织、食品加工等具有外向经济基础的产业基地化、链条化发展，强化产业配套协作，鼓励具有一定国际竞争力的大型企业集团“走出去”跨国经营。深化与欧洲、中亚地区的经贸合作，密切与非洲、拉美地区的产能合作，在有条件的国家和地区布局境外合作园区促进产业转移和升级，推动海外集疏分拨网络和海外仓建设，探索推广“一园两地”模式，支持杨凌农业高新技术产业示范区与中亚国家联合建设旱作农业技术推广示范基地。增强进口资源加工能力，以煤炭为重点打造能源进出口贸易通道、战略资源精深加工和储备基地。

三是高水平建设开放平台。推动河南和陕西自贸区打造制度型开放新优势，突出与RCEP、CPTPP相衔接，开展首创性探索、集成性创新，强化行业准入后的引导和管理，改革传统监管模式，打造国际一流营商环境，支持在内蒙古建设自由贸易试验区。发展集综合加工、商贸流通、文化旅游于一体的口岸经济，支持符合条件的地区在条件成熟时将出口加工区转为综合保税区，加快海关特殊监管区域整合优化，推进货物状态分类监管和贸易多元化，促进开放口岸与海关特殊监管区域实现良性互动。建设内陆港和配套物流园区，发展铁海联运国际集装箱运输，加快跨境电子商务综合试验区建设，完善电商产业链和生态圈。推进西安、郑州服务外包示范城市建设，引进国内外知名企业，承接国际服务业产业转移。构建国际交流平台，办好丝绸之路国际博览会、欧亚经济论坛等国际性会议交流活动，丰富论坛、展会、会晤机制、技术联盟等形式，提升交流层次。

四是促进文化交流和民心相通。增强丝绸之路大学联盟带动作用，深化教育国际合作交流，推动职业教育“走出去”。发挥传统文化资源优势，搭建国际文化交流平台，办好丝绸之路国际艺术节、丝绸之路国际电影节，助力丝绸之路影视桥工程和丝路书香工程。与西北地区以及“一带一路”沿线国家联合打造国际精品线路和旅游产品。

(四)坚持补短板，提升西北地区对外开放的基础能力

一是畅通对外开放通道。打通省界“断头路”，加快推进省际、城际铁路建设，实现西北地区内物流和信息流的高效协同。推动向西开放综合交通网络建设，重点发展高速铁路，使西北地区重点城市和地区更好融入全国高速铁路网，贯通天山北坡城市群、兰西城市群、关中平原城市群，构建完善西北地区综合立体交通网主骨架和开放大通道。完善铁路物流枢纽设施，建设若干区域性铁路集装箱运输中心，形成与产业布局相适应的集装箱多式联运骨干通道。强化枢纽机场和干线机场建设，补充支线和通勤机场，推进联程运输，编织“空中丝路”。加快高速宽带网络建设，推进网络提速降费，为打造“网上丝路”奠定基础。

二是拓展内陆开放模式。转变传统贸易形式，用好兰州、银川、西宁等重点城市综合保税区，增强综合保税区仓储、运输、配送等保障能力，建设现代物流产业联盟，降低西北地区与国际市场的联系成本和搜寻成本，适度扩大西北地区货物贸易进出口规模。尝试建设多类别开放平台，支持在新疆建设自由贸易试验区，在甘肃增加跨境电商综合试验区布局，先行试点西北地区政务服务“跨省通办”，以营商环境优化推动国际区域合作和次区域合作。加密与“一带一路”沿线国家特别是接壤国家的公路、铁路对接，探索西北地区中欧班列多式联运一单制，加强资金、人才、技术、信息流通和共享，深化边境地区国内和国际两个市场的联系。

三是开展国际产能合作。加强各省区合作，实施整体性、差异化发展战略，支持建立西北地区大数据产业联盟、商贸产业联盟、旅游产业联盟(张涛，2021)，推动各省区联合承接国际产业转移。发挥特定行业产能优势，加快煤炭、钢铁、有色、建材等产能输出，推进能源资源精深加工，建设规模化、标准化、专业化绿色生产基地，带动成套设备出口。与“一带一路”沿线国家共建产业园，推动在基础设施、能源化工、现代农业等比较优势产业进行装备制造合作。形成地方政府、企业、行业协会商会、金融机构共同参与的统筹协调和整体推进机制。

四是打造绿色丝绸之路。正确处理发展经济和环境保护的关系，划定生态保护红线，大力发展生态循环农业、可再生能源等环保产业，协同推进新型工业化、农业现代化和绿色化，开创生态文明建设新局面。发挥市场对绿色产业发展方向和技术路线选择的决定性作用，丰富已有绿色生态品牌的内涵，培育壮大特色生态化产业集群，加强与中亚各国在产业生态化上的联系。加强沙尘暴预防、荒漠化防治、旱作农业、湿地保护等方面的交流，增强与“一带一路”沿线国家生态合作的广度和深度(张广裕，2021)。

四、强化北方地区开放能力的政策建议

为扭转北方地区在全国对外开放格局中的弱势地位，必须果断应对、主动作为，统筹谋划出台更多强化北方地区开放能力的“政策干货”，做到应出尽出、应兑尽兑、应享尽享，以超常规举措推动北方地区对外开放企稳回升、稳进提质，推动北方经济在新发展格局构建中行稳致远。

(一)制定特殊政策支持边境地区开放

一是强化边/跨境经济合作区支持政策。加大边民互市贸易和边境小额贸易的财税支持力度，探索边/跨境经济合作区适用自由贸易试验区及跨境电子商务综合试验区政策。推动开发区政策向边/跨境经济合作区倾斜，在创新、融资、用工、用地、降成本、走出去、产权保护、公平竞争、市场退出、诉求表达等方面制定明显优于开发区的扶持政策。以特殊类型地区政策思路推进相关政策体系和制度框架建设，给予更大改革开放自主权，探索将边境经济合作区拓展为跨境经济合作区。

二是加快边境地区管理体制机制改革。支持经开区、高新区与沿边开放平台管理机构人员交叉任职，探索各类平台合并管理(胡伟和于畅，2020)，化解沿边开放平台发展空间受限困境，调整优化边境地区产业空间布局，提高资源利用效率，通过提升行政效能降低制度性交易成本。支持边境经济合作区和口岸协同管理，加强口岸间合作，整体提升通关效率，完善通关监管模式，探索双边通关互信机制。

三是推动边境地区创新金融服务方式。引入产业基金和金融人才，推动科技金融、普惠金融向边境地区倾斜，实现边境地区金融政策和金融实务同步发展。探索边境地区金融机构推出跨境金融业务，进一步拓宽跨境投融资渠道，搭建人民币跨境结算通道，深化人民币国际合作。赋予边境地区特殊的融资政策，为企业发展和基础设施建设开辟绿色通道。

(二)优化进口税收政策促进北方创新

一是增强政策普惠性。在北方扩大科技创新进口税收政策的覆盖范围，使更多创新主体具备享受国家政策的条件，探索将北方省级企业技术中心纳入享受进口税收政策的主体内，在时机成熟时再将高新技术企业直接纳入优惠范围，不断增强科技创新进口税收政策的普惠性。

二是丰富激励手段。加强进口税收政策与国内其他税费优惠政策的协调互动，发挥科技创新进口税收政策示范作用，丰富对科技人才的激励手段。探索海外高科技人才受雇于享受进口税收政策主体的情况，给予其一段时间的个人所得税减免(吴碧柳，2020)，以推动更多海外人才及团队携项目和技术流入。

三是促进资源共享。建立进口高端技术装备信息发布和资源共享平台，支持享受科技创新进口税收政策的主体共享其购买的高端技术装备，引导各类创新主体继续扩大开放、实现合作共赢，减少高端技术装备的闲置浪费，进一步提高装备利用率。

四是完善监督机制。加强财政、海关、税务部门的协作，进一步细化规范工作流程，实现部门间信息共享。对政策落实情况进行跟踪核查，对不符合相关条件的主体立即停止其优惠资格，保证进口税收政策真正起到激励创新的作用。

(三)探索推动大连、天津、青岛建设北方自由贸易港群

一是打通货物和人员流动壁垒。对部分进口商品实行“零关税”政策，免征关税和进口环节增值税、消费税，大幅放宽离港免税购物政策，扩大免税商品品种。对在大连、天津、青岛相关区域工作的急需紧缺人才和高端人才，提供其工作交流便利。

二是实现资金跨境流动便利。支持大连、天津、青岛相关区域内企业在境外发行股票，优先支持港内企业通过境外发行债券进行融资。探索开展跨境投融资和资产管理业务，试点港内企业境外上市外汇登记直接到银行办理(韩剑，2020)。支持金融机构在服务贸易领域开展保单融资、仓单质押贷款、应收账款质押贷款、知识产权质押融资等业务，稳妥开发航运物流金融产品和供应链融资产品。

三是激发投资贸易领域活力。减少跨境服务贸易限制，制定跨境服务贸易负面清单。推行极简审批投资制度，破除“准入不准营”等市场准入隐性壁垒。持续优化税收营商环境，参照海南自由贸易港标准，对港内实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%征收企业所得税，对港内现代服务业和高新技术企业，新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。

四是着力加强贸易投资联动。以国际贸易“单一窗口”建设为依托，探索通关物流信息互联互通与数据共享，推动海关监管互认，联手营造高效智慧的监管环境。加强境外投资服务平台合作，为企业抱团“走出去”提供重要支撑，携手推动双向经贸投资。深化大连、天津知识产权保护中心快速授权、快速维权、快速确权为一体的协调联动机制，共同打造北方知识产权保护高地。