化解地方政府隐性债务和防控金融风险的思路及对策*

曹玉瑾 李世刚

由于缺乏公开披露权威数据，难以对地方政府隐性债务准确估计，国内外机构、学者测算差异较大。例如，国际清算银行(2018)的估算口径最窄，估计中国的隐性债务规模为8.9万亿元；张晓晶等(2018)估算中国的隐性债务规模为30万亿元左右；吉富星(2018)估计中国的隐性债务规模为22.2万亿元。从债务类型看，平台公司银行贷款、城投债和非标融资规模最大；从对应资产看，主要集中在公益类、准公益类项目；从举债层级看，主要集中在市县两级；从举债主体看，以投融资平台为主，也有机关事业单位、一般性国有企业、政府投资基金等。综合来看，由于形成原因复杂，举债主体多样，期限结构错配严重，使得隐性债务风险呈现“熔点低、燃值高、易传染”的特点。总体判断，隐性债务引发系统性金融风险的可能性极低，但隐性债务风险可能会加速部分金融机构的信用风险、流动性风险暴露，要及时适当予以处置，避免引发区域性金融风险。

一、化解地方政府隐性债务、防控金融风险的总体思路

化解地方政府隐性债务，在坚持中央不兜底、严明财经纪律的同时，兼顾利益相关方现实关切和约束，鼓励地方政府、债务主体与金融机构三方协商协力，以市场化、法治化方式探索化解隐性债务风险的方式方法，多方参与、多策并举推动隐性债务“主动偿还一批、分类置换一批、转移转化一批、违约出清一批”。在宏观管理上，要明确财经纪律，加强对地方政府和金融机构的约束，严格控制新增地方政府隐性债务。规范债务须在稳定金融体系和控制道德风险之间取得平衡，坚持不能引发区域性系统性金融风险、不能拖累经济增长滑出正常区间的工作底线。在风险个案处置上，要根据实际情况，及时有效进行应对和处置，做好风险隔离，防止单个风险事件扩散成为区域性、全局性风险。在债务处置方式上，综合利用多种方式，既要充分发挥政府在资金筹措、资产变现、资产重组、协助沟通等方面的作用，又要激发企事业单位、金融机构积极性。既要合法保护债权人权益，又要引导其适度承担部分成本。既要满足债务主体合理的融资需求，又要推动其进行结构性改革、债务重组。综合运用财政资金偿还、出让政府股权、债务置换、资产重组、借新还旧、展期或贷款置换、债转股、破产重整或清算等方式，推进“四个一批”。

第一，主动偿还一批。对于具有一定偿还能力的地方政府和债务主体，综合使用安排财政资金偿还、出让政府股权偿还、企业利用自有资金偿还等偿还方式。

第二，分类置换一批。对于认定为政府性债务的部分，由省级政府发行专项债置换隐性债务。对于暂时有偿还困难但未来仍有前景的企事业单位，可协商金融机构(包括开发性金融机构、银行以及非银行类金融机构)通过借新还旧、展期、低息贷款置换等方式置换一批。

第三，转移转化一批。一是将政府隐性债务合法合规转化为企业债务。已形成较多经营性资产但经营效率较为低下的地区，可通过资产重组提升产出效率，进而提升偿债能力。在省域或市域范围内进行资产重组，将优质资产注入企业，将具有稳定现金流的债务合法合规转化为企业债务，未来通过资产运营产生的现金流偿还。二是将债权合法合规转为股权。前景较好的产业类国有企业或已转型的平台公司，由企事业单位协商金融机构，以合理的价格将债权变更为股权。

第四，违约出清一批：对于债务负担过重、未来也难以偿还的债务主体，进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算。

政府性存量隐性债务和企业存量隐性债务的具体化解方式如表1和表2所示。

表1 存量隐性债务化解方式(政府性债务)

续表

表2 存量隐性债务化解方式(企业债务)

防控隐性债务引发金融风险，则需要考虑周期性、结构性、体制性等多种因素的交互作用，对此加强跟踪监测，未雨绸缪制定风险应对预案，分类施策化解风险。

在宏观层面，要充分依靠有效市场的力量，同时要发挥有为政府的作用，夯实风险防控的基础。坚持实施稳健的货币政策和积极的财政政策，依托新的贷款市场报价利率机制，疏通货币政策向信贷市场的传导机制，通过政策利率、银行间利率等引导贷款利率下行，为防风险创造良好的货币信贷环境。不断优化区域性信用环境，建立健全贷款风险补偿共担机制。

在微观层面，要提升金融机构特别是地方性银行和非银行金融机构的风险治理能力。通过大数据、人工智能等科技手段，全面强化金融机构的风险管理，建立完善风险隔离的“防火墙”机制，加强对隐性债务涉及的相关资产进行监测和评估，提高风险计量的准确性和敏感性，构建实时、智能的风控体系。进一步健全风险识别及时、质量反映准确、损失抵补充足的资产质量管控机制，综合运用清收、核销、重组、证券化、债转股等多种处置手段，大力化解不良资产风险。

在金融监管层面，既要完善宏观审慎监管，也要加强微观审慎监管。优化宏观审慎评估体系，强化全面监管、穿透监管和协同监管，减少风险淤积和传染。对城商行、农商行实施差异化监管，对市县级银行提高监管要求，鼓励其聚焦本地，进行差异化竞争，降低贷款集中度。

二、严明纪律、协商协力，为隐性债务化解工作建章立制

隐性债务化解需要地方政府、债务主体与金融机构协商协力，充分发挥内外约束、成本分担、风险隔离、考核激励等机制力量。中央政府要在坚持不兜底的同时做好隐性债务化解顶层设计，省级政府明确作为隐性债务化解工作第一责任主体，同时，要鼓励金融机构在加强风险管控的基础上积极参与债务化解工作。

中央政府层面负责隐性债务化解的顶层设计和政策协调。财政、审计、发改、国资、人行、两会等部门加强沟通，对隐性债务的责任认定、规范隐性债务的整体思路和配套政策做出明确规定，指导省级政府完成任务并组织监督工作进展。中央政府指导省级政府完成债务化解任务并组织监督工作进展，要确保债务化解工作顺利开展的同时不发生系统性区域性金融风险、经济失速风险、社会稳定风险等。

明确省级政府作为隐性债务化解工作的第一责任主体。由于隐性债务问题较为严重的通常是市县级政府及相关企事业单位，因政府层级太低，可腾挪动用资源有限、偿债能力差异过大，债务化解责任过于下沉，故其难以完成任务。而省级政府有能力进行资源配置、债务重组，由省级政府负责更为公平。因此，我们建议，由省级政府牵头抓总负责省内隐性债务化解处置工作，同时做好以下事项。一是省级政府负责制定隐性债务化解工作方案，明确市县等不同层级政府债务化解目标、时间表、考核机制等。抓紧盘点资产负债，分类分层编制可变现资产负债表。二是省级政府搭建成本分担机制，统筹考虑各方道德风险、偿还能力和社会影响，协调各级政府、金融机构、债务主体风险共担。省级政府可考虑设立两只基金：一是“财政稳定基金”，由省政府和各地市政府共同出资，用于给偿债困难的市县政府提供低息过桥资金，借款政府要在年度预算中规划财政收入进行还款；二是“市场化债务重组基金”，由财政与银行、资产管理公司、私募基金等各类社会资本共同出资，以市场化方式帮助暂时遇到困难、但具有良好发展前景的企业进行债务重组。

鼓励金融机构在加强风险管控的基础上积极参与债务化解工作。一方面，银行业金融机构要管理好涉险头寸，提前预研平台贷款、城投债券、非标表外合作、非合规PPP和政府购买服务等各类风险敞口。加强与政府、企业、债券市场、各类投资人等利益相关方的沟通协调，“审慎参与增量、试探化解存量”，探索采取偿还、承接、转化的模式来化解风险。另一方面，要加强金融机构对高债务风险主体的协同约束。要充分发挥债权人委员会等机制的作用，建立贷款信息共享机制，设置合理的重点关注线、重点监管线，对进入重点关注及重点监管名单的企业，给予新增授信的协同约束。

三、疏堵并举、尊重市场，筑牢织密金融风险防控体系

为有效防控隐性债务可能引发的金融风险，一方面，要加强风险监测和预警、最后救援和紧急处置机制、风险隔离制度、信息沟通机制等多方面的体制机制建设；另一方面，要加强防范主要风险点，尤其是中小银行的信用风险和流动性风险、城投债券违约风险等。

(一)健全金融风险防控体系

加强风险监测与预警。中央建立隐性债务风险监测与预警体系，根据风险大小程度分别列出重点关注、重点监管的高危省份名单，责令省政府抓总负责本省各级政府隐性债务处置。一行两会、地方金融监管部门要督促金融机构对资产质量进行多情景压力测试，对潜在损失进行估计并做出预案。

完善最后救援和紧急处置机制。财政部和人民银行要保有对困境地方政府、问题金融机构施以最后救援的能力，做好直接注资、债务置换、紧急接管等工具储备。省级政府成立“紧急债务风险控制委员会”，对列入重点监管名单、隐性债务问题严重且较大可能引发金融风险的各级债务主体，启动特殊程序，对其提出整改方案，并负责监督实施。债务主体不得实施推高债务风险的境内外投融资，重大投资要履行专门审批程序，严控高风险业务，大幅压减各项费用支出。

建立风险隔离制度。在债务化解过程中，金融监管部门要主动研究信用风险、市场风险、操作风险、声誉风险等金融风险转化的渠道和表现形式，制定风险隔离措施，完善风险应急处置预案，防止风险转化传染。各债权金融机构要协同做好风险评估工作，理顺债权债务、担保关系，防范风险传导。

加强政府与市场之间的信息沟通。在债务化解工作中出现贷款、非标、债券等违约事件时，省级政府要协调债务主体与金融机构、市场投资者开展及时、真实、公开、透明的沟通协商。

强化金融机构防范风险的主体责任。督促金融机构从职责、措施、保障、评价和监督等方面细化完善内控体系，严守会计规则和审慎监管要求，强化自身资本管理和偿付能力管理，保证充足的风险吸收能力。优化董事会、监事会、管理层及员工在内控中的定位和职责，强化股东、实际控制人和债权人的自我救助责任。探索建立控股股东不当所得追回制度、高管人员责任追究和薪酬追回制度以及金融机构风险责任事后追偿制度。

加强金融机构对高债务风险主体的协同约束。利用好债权人委员会、联合授信委员会等机制，加强贷款信息共享，摸清债务主体表外融资、对外担保和其他隐性负债情况，全面审慎评估其信用风险，并根据风险状况合理确定利率、抵质押物、担保等贷款条件。对列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的企业，新增债务融资原则上应通过金融机构联合授信方式开展，由金融机构共同确定授信额度，避免金融机构无序竞争和过度授信，严控新增债务融资。坚持“穿透管理”和“实质重于形式”的原则，将债券投资纳入统一授信。对列入重点监管名单的企业，金融机构不再对其新增债务融资。

(二)积极稳妥防范处置主要风险点

加强高风险地方性中小银行的风险防控。加强对城商行、农商行等中小银行的风险防控，建立风险预案。遵循市场化、法治化原则推进高风险金融机构的兼并重组。对面临重大信用风险的问题机构，人民银行应积极给予流动性支持，或通过引入战略投资者进行股权重组、增资扩股等方式进行救助。对面临严重的信用危机、濒临破产边缘且难以通过市场方式处置风险的中小银行，由主管部门依法启动接管程序。

加快隐性债务相关不良资产的处置进度。加大地方政府置换债券发行规模，置换金融机构持有的已纳入地方政府债务管理系统的不良资产。鼓励资产管理公司发挥好不良资产处置功能，加大不良资产转让、企业兼并重组工作力度，开展银行不良资产、担保公司代偿资产收购业务，采取有效手段加大处置力度。鼓励银行业金融机构综合运用重组、转让、追偿、核销等多种手段，加快不良资产处置进度、缓释相关风险。

积极防范城投债券违约风险。加强城投债券违约风险监测和预警，做好主要平台的债券违约风险摸底排查，督促其及时做好偿债计划。充分发挥城投平台、地方政府、主承销机构和监管部门各自作用，主动作为，利用市场化、法治化原则处置债券违约，建立健全城投债券违约处置机制，在风险可控前提下，在可控范围内可实现个别违约、有序打破刚兑，但要防止发生连锁式违约，造成区域信用环境恶化。对城投债开展投资交易分层，引入困境投资人、特殊机会投资者、秃鹫基金等高风险偏好主体，发展信用风险对冲和转移工具，完善债券违约后的处置机制。

严密防范流动性风险。健全金融市场流动性监测指标体系，加强流动性风险审慎监管，优化金融机构资产负债期限匹配。金融机构之间探索联合建立流动性互助机制和资金调剂机制。对于非标融资对应的隐性债务，要避免出现大规模资金链断裂，允许在资管新规框架下的适当创新，实现平稳替代、非标转标。

四、加快体制改革，从源头上防控隐性债务再次膨胀

协同推进财税、金融、政府投融资、国资、国企等方面的体制机制创新，彻底改变城市发展观念和债务价值观，从根本上遏制隐性债务膨胀的冲动，实现债务与承债能力之间的良性循环。

(一)加快财税制度改革，重塑央地关系

要有效管控地方政府债务规模，抑制地方政府投资饥渴、预算软约束，必须加快财税体制改革，重塑政府间的财政关系，从而根治地方政府债务风险问题。目前，建立权责清晰、区域均衡和财力协调的政府间财政关系，形成激励相容、风险责任清晰的现代财政体制，需要着重在事权与支出责任划分、收入划分、转移支付等方面进行科学的设计。一是构建权责清晰的央地事权划分模式。明确养老保险、跨区域生态环境保护、知识产权保护等领域中央与地方财政事权和支出责任划分：以实现基本养老保险全国统筹为目标，分阶段过渡到由中央财政兜底全国基础养老金支出；中央加大环境质量监测、环境保护督查和生态建设统筹力度，强化跨区域生态环保责任落实，协调生态功能区与其他区域之间的利益平衡关系；着力加强全国一体的知识产权垂直管理体系建设，中央财政承担主要事权和支出责任，省级财政承担次要事权和支出责任。推进事权和支出责任划分改革法制化和实体化，根据不同领域事权划分，合理配置机构。规范地方分级管理体制，明确省及省以下政府的支出、决策、执行和管理、监督等责任。二是加快推进省以下财政事权和支出责任划分。按照体现基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、实现权责利相统一、激励地方主动作为等原则，向省级政府上移基本公共服务决策、监督和支出责任，省级政府在公共服务提供中承担更大责任。基层政府主要承担基本公共服务的管理和执行责任。适度加强省级政府在维护本地经济社会协调发展、防范和化解债务风险等方面的责任，督促省级政府担负起“三保”主体责任。三是建立地方收入的稳定增长机制。合理划分央地之间的税权和税收收入，调整完善分税制体制，建立地方税收体系。按照“中央立法为主、地方立法为辅，中央、地方分税分级管理”原则，科学、合理、规范地划分中央和地方税收立法权、税收收入权和税收征管权，逐步探索完善立法权，扩大地方税收征管权，实现部分地方税权适当下放。四是优化完善转移支付制度。强化一般性转移支付的均等化功能和专项转移支付的政策性功能，调整完善一般性转移支付尤其是均衡性转移支付的分配方法，提高均衡性转移支付比重。合理安排共同财政事权转移支付和专项转移支付规模，支持地方落实中央重大决策部署。完善省以下转移支付制度，推动财力向困难地区和基层倾斜，提升地区之间财力均衡水平。增强中央财政对财政困难地区的基本公共服务兜底功能，加强中央财政对贫困地区、农产品主产区、生态功能区、特殊类型地区财力缺口的弥补，增强对财政困难地区政府运转、民生保障和基本公共服务供给的兜底功能，着力提升地区间财力均等化水平。五是硬化地方政府债务约束。实行严格规范的债务投资决策责任制度。建立债务资金的分配机制和绩效评价机制，打破政府各部门之间的障碍，包括省级政府对各市县级政府的资金分配，以及地方政府对各行业部门的资金分配。

(二)推进金融供给侧结构性改革，从源头上管好金融闸门

持续深化金融供给侧结构性改革，加强金融市场约束机制。一是继续强化不良资产真实认定和有效处置，依法处置高风险机构，完善存款保险制度，稳妥推动问题金融机构有序退出。二是加快金融行业重组和整合，培育头部证券公司，鼓励证券公司兼并重组，允许商业银行持股证券公司，同时加快城商行、农商行等中小银行改革，允许社会资本参与。三是建立各部门的联合监管机制，共同治理地方各类违法违规融资行为，从源头上管好金融闸门。四是鼓励好的金融创新，盘活存量资产，加快研究基础设施证券投资基金、社会效益债券等金融工具，打通PPP项目和资产证券化之间的壁垒，减轻政府债务还本付息负担。五是管控好新增项目的金融闸门。加强对金融机构、评级机构等中介机构的管理，督促其尽职守责，合理评估项目收益并提供相应融资。

(三)做好投融资项目规划，编制政府资本预算

加强地方政府投资管理，提高投资有效性，建立投融资规划和预算协调机制，提升投资和融资匹配度。一方面，统筹政府资本支出和政府融资支出，实现资本预算对地方债务融资的有力约束。健全完善政府投融资规划制度体系，推动政府投融资制度和资本预算制度深度融合，增强政府投融资的前瞻性、计划性、系统性和有效性。编制政府投融资计划，作为确立年度政府债务融资规模的基本依据。统筹财政预算内投资支出与政府融资支出，将其融入年度资本预算，按照公共项目的基本属性匹配预算收入，有效降低财政风险。建立举债项目综合评价制度，以评价为基础完善项目库动态调整、问责追责等机制。另一方面，加强政府投资项目的全流程监督和管理。充分利用大数据、云计算等先进手段，对政府投资项目所有环节加强监管，提高政府投资效率。同时，对未纳入投资计划、但是政府仍违规开工建设的行为，应给予严厉惩戒。

(四)改良基础设施融资机制，提升基础设施运营效率

改变政府与市场“划界而治”的理想化模式，改良基础设施投融资机制。一是合理规范运用政府的信用进行项目融资。未来推进项目建设时，不能完全否定政府信用的作用，不能将运用政府信用直接视为产生隐性债务的根源，因为利用政府信用进行融资确实在一定程度上解决了地方政府合理的基建需求。当前应该考虑如何合理规范运用政府的信用进行市场化的项目融资。推动地方政府、公益类国有企业与金融机构之间形成长期稳定的战略合作关系，规范政府信用的合理运用，明确公益类国有企业使用政府信用进行市场融资的权利和合法途径，加强此类企业的信息披露。进一步强化政府出资的投资基金、资管计划、资产证券化等市场化、专业化运行。二是优化创新政府债务融资工具。探索发行永续国债，适当提高长期、超长期国债比例，为推进重大战略实施、加快新型基础设施布局提供支撑。设立与重大区域战略相配套的政策性金融机构，适应重大区域战略跨行政区的特点，对跨行政区重大项目提供中长期融资支持。对政府融资困难、融资成本较高的少部分欠发达地区，探索通过开发性金融机构发行金融债券融资，再对符合条件的欠发达地区地方政府直接发放贷款的形式，满足这些地区基础设施补短板等需要，并降低融资成本。三是进一步提升基础设施运营效率，有效降低政府债务规模。当前每一个项目都有独立的运营服务商提供服务，这种做法不具有经济性，同一类型的项目运营成本之和远远高于寻求一个单独的运营公司进行运营维护。所以，未来应培育优质的大型基础设施运营商，推动高速公路、污水处理等基础设施在更大范围内整合运营，充分发挥规模效应，提升运营效率，提高资产回报，从而有利于减少政府债务融资规模。

(五)加快国资、国企改革，增强市场活力

深化国资国企改革，继续推进地方政府融资类平台公司转型升级。一是实施限量管理。大规模重组地方融资平台，严控平台数量。二是实行分类管理和处置。将平台公司分为三类分别制定不同的监督管理措施：第一类转型为地方公共事业运营公司或城乡建设公司，主要承担公益类项目的融资和建设，如路桥公司、公用事业维护建设公司、政府辖区内的投资公司等；第二类转型为地方政府设立的地方政策性金融机构，如政策性信用担保公司或者产业引导基金公司；第三类通过混合所有制改革或者兼并重组等方式，转型为与地方政府脱离行政隶属关系和人事安排关系的充分市场化的公司法人，成为市场化的商业类平台。三是提高融资平台类公司的资产质量。地方政府要继续重视平台公司的建设，充分考虑其未来健康发展的需要，帮助平台公司提高资产质量，降低非经营性资产的比重，从而提高市场化经营的能力。例如，在剥离非经营性资产方面，可以统筹考虑政府回购公益性资产、资产置换等多种方式。对于属于政府投资范畴的公益性资产，建议由政府通过回购的形式予以剥离，企业可将所得回购资金用于偿还到期债务。如果政府财力有限，企业应积极与政府协商回购计划及日程，与政府签订远期回购协议，实施逐步回购。同时，政府可以用优质资产和授权经营等方式置换企业持有的非经营性资产，即向企业注入更多优质的、能够变现的或有稳定收益的资产和项目。四是积极采用多种方式分阶段分层次推进平台类企业开展混合所有制改革。平台类企业只有积极通过债转股、引入非国有资本等方式推进混合所有制改革，才能优化资本和债务结构，拓展企业的融资渠道和提升融资能力，有效降低企业杠杆率，平稳化解债务风险。改革初期，可以先推进优势子公司改革，易改先改。如加快推进优势子企业上市挂牌，还可以在子企业层面部分业务领域引入优质社会资本，实施引入战略投资者等方式推进混合所有制改革。集团层面则先积极剥离非经营性资产和盘活存量资产，化解债务，为混合所有制改革创造条件。与此同时，积极洽谈有意向的战略投资者。改革后期，积极推进集团层面采用发行可转债引入战略投资者、实施市场化债转股、以产权转让和增资扩股相结合的方式引入优势资本作为战略投资者等形式推进混合所有制改革。五是推动融资平台公司尽快完善现代企业制度。建立规范的现代企业制度，规范股东(大)会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。同时，按照市场化原则推进混合所有制企业实施职业经理人制度。另外，建立健全市场化劳动用工机制。

(六)革新城市规划理念，实现有序发展

当前，应革新城市规划理念，各城市应根据城市规模、发展阶段，因地制宜、科学确定发展目标，合理控制建设节奏和规模。即地方政府应坚持量力而行、规范管理、稳步发展的方针，确保相关基础设施建设、城市规划与城市经济发展水平相适应，防止盲目发展，确保城市整体规划有序、规模可控，避免基础设施建设增加城市债务风险。一是省级政府加强对所辖区域内地市的目标管理，避免过度“超越自身能力”和“超越发展阶段”，从债务限额、项目管控等多方面遏制债务风险较高的城市快速扩张。二是地方政府官员要改变“能借到钱就是本事”的债务价值观，做好“借、用、管、还”才是真本事。三是加强土地管理。有序推进土地出让，要加强规划引领，对地块的功能布局要进一步深入研究、科学论证、合理安排、优化配置，有节奏、有计划地推进成熟地块土地出让工作。