“十四五”时期完善我国政府债务制度研究*

曹玉瑾

近年来，我国政府债务制度不断完善，地方政府举债融资机制不断规范，为“防范化解重大风险”攻坚战提供了有力保障，但我国政府债务在管理公共风险、促进区域协调、支持经济建设等方面仍存在不足。当前，亟须在公共财政框架下、在宏观调控大局中再理解政府债务，确定其边界及合意水平，继续推动完善政府债务制度改革。

一、公共财政框架下再理解政府债务

当前，我国已建立起公共财政基本框架，但长期以来更偏向于增长型财政。突出表现为，财政在提升基础设施水平、扩大公共品供给方面发挥了重要作用，但在治理外部性、平滑经济波动和改善收入分配等方面有待发挥更大功能。当前，有必要从积极财政的角度，在公共财政、功能财政的框架下，重新认识和理解债务以及债务管理(刘尚希，2021)。

(一)债务制度要服务于公共财政的主要目标

“十四五”时期是我国实现第二个百年奋斗目标的关键时期，将面临诸多新挑战和新问题，亟须财政发挥重要功能。第一，保持适度稳定的增长是实现第二个百年奋斗目标的物质基础，这要求财政稳增长的功能持续发力。第二，“十四五”时期的经济发展必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，因此，要求财政在治理外部性、调节收入分配和防控重大风险等方面持续发力。第三，随着对政府多目标决策的要求提升，以及我国参与全球合作和竞争的需求上升，财政要在国内的多部门、多政策工具协调，以及在国际政策协调中持续发力。在此背景下，政府债务制度要符合财政政策总体目标框架的要求，要服务于财政政策的各项目标。“十四五”时期，我国财政政策应在以下三方面发挥更大作用。

一是提供公共品和治理外部性。根据公共品最优供给理论和最优财政支出理论，要想实现最优公共品供给，首先，要识别居民的公共品偏好，判断最优公共品供给水平；其次，通过征税、举债等多种渠道筹集资金，提供最优供给水平的公共品。由于公共品具有外部性，公共品供给与外部性治理问题息息相关。尽管根据科斯定理，在交易成本足够低的条件下私人市场可以解决外部性问题，但现实中经常存在交易成本高昂的情况，因此，政府仍然是治理正负外部性的主体，政府要识别私人成本和社会成本之间的差距，确定外部性的程度，并采用合理的手段消除外部性的影响。而如果考虑政府的多目标属性，在不同优先目标下，不同政策工具之间的替代和互补关系会发生变化，并直接影响最优财政工具的选择(郑新业等，2019)。

二是调控经济波动。尽管当前关于财政在熨平经济波动中的作用已经得到了广泛共识，但历史上关于这一问题的理解经历了曲折过程。凯恩斯主义的总需求理论强调财政支出在逆周期调控中的作用，但20世纪70年代“滞胀”危机之后，供给学派提出降低税率、削减福利开支和缩减预算规模等主张，财政支出的功能有所弱化。之后，随着菲利普斯曲线、泰勒规则以及理性预期等理论不断发展，“新共识模型”(Fontana,2009)的构建更加强调货币政策在应对经济波动中的作用。2008年全球金融危机后，人们再次认识到，只依靠单一的货币政策难以有效调控经济波动，更加灵活和积极的财政政策应在其中发挥更重要作用。2020年新冠肺炎疫情暴发后，全球主要经济体都由于疫情冲击陷入经济衰退，大部分欧美经济体均出台了大规模财政刺激方案，凯恩斯主义再一次得到空前重视。然而，也有研究表明财政支出规模通常会呈现顺周期的变动趋势，因而加剧经济波动。因此，需要通过制度约束使财政工具在相机抉择的灵活性、精准性和合意性之间寻求平衡，同时促进财政和货币政策工具在调控经济波动领域各司其职。

三是调节收入分配。由于市场机制难以自发实现调节收入分配的目标，因此政府必须在这方面承担责任。调节收入分配的基础工具有两类：第一类工具是累进式税收，根据Mirrlees(1971)的最优非线性收入税理论，征税的收入效应和扭曲劳动供给的福利损失之和等于税收收入的边际社会价值和再分配的福利效益之和；第二类工具是政府债务，Musgrave(1988)指出，债务作为一种筹资方式，在一定范围内可以替代税收工具，通过债务将财政支出的成本递延至后代，从而实现代际公平。而债务改善代际公平的前提是通过支持经济活动产生了长期收益，因此，优化债务用途、保持债务可持续性非常必要。

(二)政府债务是宏观调控的重要财政工具之一

与财政的多目标属性相对应，财政工具也由多种类型组成。财政的决策变量主要有三类——财政支出、财政收入和公共债务。因此，在考虑政府债务管理时，也要考虑另外两类工具的影响，分析三类工具如何共同影响政府预算约束从而限制财政决策空间(郑新业等，2019)。

在“减税—控债—增支”的不可能三角关系下，要灵活合理利用财政工具组合实现发展目标和财政目标。财政收入和公共债务均为政府的筹资手段，在政府的预算约束中，政府筹资与财政支出形成动态平衡关系。降低税收负担是提振经济增长活力的重要举措，保持可持续的公共债务对防范风险十分必要,适度扩张的财政支出对经济健康发展也至关重要。因此，收入缩减和支出扩张之间的矛盾导致财政政策存在“减税—控债—增支”的“不可能三角”。因此，在实现发展目标和财政目标时，要充分认识不同财政工具对实现各个目标的作用，利用不同的财政工具组合有序缓解矛盾和制约，通过财政工具在税收、债务和支出上的再分配，放宽财政预算约束。

在三类财政政策工具中，政府债务对于调控经济波动至关重要。Bohn(1988)指出，增加名义政府债务可以缓和由财政预算缩减引发经济的波动；Nakajima和Takahashi(2017)强调了政府债务的风险规避功能，认为政府债务增强了居民的储蓄激励和能力；Canzoneri等(2016)则指出政府债务能够充当抵押品以放宽私人借贷约束，从而为市场主体提供更充裕的流动性。但与此同时也要意识到，政府债务也是累积经济风险、放大经济波动的重要因素之一。

(三)从公共品的角度理解政府债务

不同于私人部门的负债，政府债务具有公共属性。因此，对政府债务的认知要从更加全面的视角、特别是从公共品的角度重新理解政府债务。

一是站在国家角度政府永远不需要完全偿还债务。与家庭和企业部门不同，对于永远存续的政府来说，债务可以无限展期，只要名义GDP的增长能够支付名义利息，政府债务就可以持续。

四是国际收支约束对政府债务的影响不容忽视。增长是由国内需求还是出口驱动，对于评估政府债务的可持续性至关重要。现有的债务可持续性评估，对于内债和外债都用相对GDP衡量，这忽略了国际收支约束对于政府债务的影响。需要将国际收支整合进债务框架，即用相对于GDP的比例衡量国内持有的债务，同时用相对于商品和服务的出口的比例衡量非居民债务。当增长更多由国外需求拉动时，国际收支约束对于外债的影响更加显著；反之亦然。

(四)从增长与风险的角度理解政府债务

任何一类主体的债务都有两道边界：第一道边界是总量债务边界，在于温和通胀，就是说债务扩张速度既不能过快，以至于造成经济过热、带来恶性通胀，也不能过低，以至于带来通缩紧缩和经济萧条，这两种情况都会造成债务难以持续；第二道边界则是个体边界，在于举债主体的偿债保障能力和金融中介的风险应对能力，当大量举债主体偿债能力缺乏保障、债务违约普遍发生时，会加大金融体系的系统性金融风险，加剧整体债务风险(张斌，2019)。当前，我国的债务风险管控面临总量和个体两道边界的冲突问题。理想情况下，总量和个体两道边界并不存在矛盾：货币当局和财政当局负责债务总量的扩张或者收缩，守住债务的总量边界；金融监管部门负责金融机构的稳健运营，守住债务的个体边界。然而现实情况更为复杂，从总量角度看，我国经济面临需求的结构性不足问题，需要进一步的债务扩张；从个体角度看，大量债务集中在偿债能力难以保障的举债主体。

相较于家庭或企业，政府的债务边界更具弹性，政府债务在跨周期和逆周期宏观调控中发挥更大作用。在市场自发债务增长不足以保障温和通胀边界的时候，需要政府部门债务扩张或者收缩进行调节，保持全社会债务增长与温和通胀相匹配。由于政府的偿债能力和私人部门迥异，因此政府债务有着更大的弹性空间。第一，政府要维护债务增长的合理边界，这就要求在债务增长不足时，政府债务要主动扩张，而当债务增长过度时，政府债务要主动收缩。第二，在债务增量不足导致全社会需求不足时，政府可通过增加公共债务来提高全社会购买力，促进总产出水平扩张，进而提升政府的收入和偿债能力。第三，政府的实际收入不仅包括一般意义上的税收和非税收入，还包括增发货币带来的铸币税收入，因此，政府在举债的同时也获得了铸币税收入。第四，在私人部门债务扩张不足并引发通货紧缩的情况下，政府债务扩张将带来政府收入增长，同时还面临较低的债务利息成本。因此，从这几方面来看，相比于私人部门，政府部门有更强的能力去弥补市场自发债务扩张的不足。因此，政府债务应在跨周期和逆周期宏观调控中发挥更大作用，在经济运行处于较低利率的情况下，政府债务扩张的作用更加突出。适度的政府债务扩张，能够推动经济回到均衡状态，同时可兼顾债务的总量边界和个体边界。

(五)从财政金融协同角度理解政府债券

2008年全球金融危机之后，人们开始反思过去理念和政策机制存在的问题，非常规货币政策措施逐渐变为常规。货币政策和财政政策的边界有所模糊，美联储、欧洲央行、日本央行等全球主要央行通过购买国债甚至风险资产来扩张资产负债表，政府债券特别是国债成为横跨货币和财政两大部门的主要工具，也成为财政政策和货币政策协同配合的主要联结点，这些特点在2020年新冠肺炎疫情暴发后更加明显。包括国债在内的政府债券改革，不仅关系到财税体制的改革，与金融市场的发展和改革也密切相关。

政府债券市场是利率市场化及金融体系定价的基础。无风险利率在市场利率体系中处于“皇冠”地位，而国债收益率曲线需要反映无风险资产的利率水平和市场状况，金融体系其他所有金融产品的定价均应以此为参考，进而形成完整的金融利率体系。

政府债券市场是人民币国际化和资本项目开放的基础。从发达国家较为成熟的金融市场的经验来看，境内的国债市场应承载持有本币的境外投资者配置资产的功能。例如，美国的国债市场就是美元国际货币地位的基本保障。“十四五”期间，人民币国际化和资本项目开放如果要迈出实质性步伐，就必须夯实境内的政府债券市场，使其能够满足境外投资者的资产配置需求。

政府债券市场是金融市场开放的基础。政府债券市场发展的质量直接决定了回购市场、信贷市场、衍生品市场等金融市场的发展，具有广度和深度、发育较为成熟的国债市场往往承担了重要的担保品功能，进而成为金融合约对象。

二、我国政府债务制度改革进展及存在的问题

党的十八大以来，我国政府债务制度不断完善，政府债券市场建设取得重要进展。地方政府举债融资机制不断规范，从开大前门、严堵后门、加强管理、促进发行等方面加大改革力度，基本建立起了涵盖发行方式、信息披露、信用评级、流动性管理等较为规范、透明的地方债券管理机制，隐性债务化解工作取得积极进展，为防范地方政府债务风险提供了有力保障。但我国的政府债务制度仍然存在一些问题，与实现国家治理能力现代化的要求相比仍有较大差距。

(一)未能充分发挥管理公共风险的作用

我国当前面临的公共风险广泛存在于经济、社会、生态环境、金融、财政等领域，只有降低了公共风险，才能构建和提高发展的确定性，否则就可能停滞不前。政府债务是财政政策与货币政策的结合点，政府债券是金融市场的核心基础，债务风险的扩大或缩小本身就是一个政策工具，应该承担起“转化”公共风险的重任，以抑制其他各方面各领域产生的公共风险，如经济下行风险、金融系统性风险、社会养老和社会分配风险、生态环境风险等。而我国目前的政府债务制度尚未从需求管理转向风险管理，没能实现为发展注入更多确定性这一目标(刘尚希，2021)。政府通过债务进行逆周期调节的力度不够，政府债务未能充分发挥承担更多公共风险的压舱石的作用。

(二)单一债务融资工具难以满足实际需求

当前我国的基础设施建设还存在诸多短板，实现基础设施现代化还需要大量资金支持，需要地方政府、公共机构等多种主体共同参与建设。应根据融资主体、建设项目的不同特征，设计运用差异化融资工具。根据2015年开始实施的《预算法》的规定，地方政府唯一合法的举债方式就是发行债券，而仅靠地方政府发行债券一种方式，难以充分满足地方政府基础设施建设、园区建设、产业发展等方面的融资需求。从国际经验来看，其他主要经济体大多采取多元化的政府债务融资方式(见图1和表1)。例如，美国的地方政府及公共机构都可通过直接发债、借助银行系统发债或组建融资平台发债等方式，融资支持市政建设；德国的地方政府可凭借自身资产和信用从商业银行或政策性金融机构直接获取贷款资金，如德国有专门为市政基础设施建设提供无担保贷款的抵押银行。我国需考虑适度拓宽债务融资渠道和债务融资主体，以满足地方经济社会的发展需要。

图1 部分国家地方政府债务结构 资料来源：韩国数据根据韩国行政安全部提供数据整理；日本数据来自2018年日本地方政府财政白皮书，其中公营企业债券包含在债券统计中；美国数据为作者根据州及州以下地方政府情况估算；德国数据转引自鹏元资信评估有限公司研究报告；法国数据转引自陈工和朱峰(2017)，根据世界银行公共债务季度数据库整理；英国数据来自英国社区和地方政府部(DCLG)网站。数据为相对值，可能存在一定口径上的误差。

表1 部分国家的地方政府债务融资方式及监管机构

(三)债务分布在央地和区域间呈现不平衡特征

财政政策的三大主要功能，包括改善资源配置、调节收入分配和调控宏观经济。其中，资源配置和收入分配功能根据公共品和税收属性在中央和地方进行分配，而调控宏观经济则应主要由中央来承担。然而分税制改革以来，财政分权体制导致财政政策呈现地方化特征，表现为财政功能对地方财政较为依赖。例如，不仅公共养老金体系、失业保险和教育健康支出等公共品支出责任转移给了地方，2008年全球金融危机之后，在各类因素影响下地方政府一定程度上也承担了宏观经济稳定功能。这使得各地的公共品服务难以均等化，同时导致政府债务在央地之间和区域间分布不够平衡均衡(殷剑峰等，2020)。

一是国债和地方债比例分布尚待优化。截至2021年底，我国政府累计债务余额约52.37万亿元，占GDP的比重为45.8%。其中，国债余额规模为21.9万亿元，占GDP的比重约为19%，远低于日本、美国、英国和德国的184%、130%、100%和46%；而地方债在2016年之后快速增长，2021年底地方债余额已达30.47万亿元，(2)Wind数据库。国债规模与地方债规模之间的差距越来越大。我国国债与地方债的规模之比约为0.7，如果将地方政府隐性债务计入，这一比值还将大幅下降。在“事权下放，财权上收”的央地财政关系下，大量事务需要由地方政府举债来完成，而各地发展水平不同、举债能力不同，导致地区经济发展出现分化，不利于区域协调发展。

二是区域之间的债务分布尚待优化。经济越落后的地区，地方政府债务负担越重，中西部地区的地方政府债务负担平均高于东部地区。2020年暴发的新冠肺炎疫情使得地方政府偿债压力快速上升，从数据来看，2020年天津、江苏、贵州、重庆等省份的债务率明显上升，其他大部分省份债务率也有所上升。

(四)国债调控体系不完备导致隐性财政风险较高

在财政政策地方化的背景下，货币政策部分承担了本应由财政政策承担的功能，即货币政策财政化(殷剑峰，2020)。1994年以前，财政可以直接向央行透支和借款，当时形成了较严重的货币超发和通货膨胀。1994年第一次全面系统的财政货币体制改革开启后，1995年《中国人民银行法》颁布，财政无法直接向央行透支或借款，但是，由于财政政策功能的缺位，央行依然承担着财政功能，存在一些准财政行为，人民银行资产负债表对这些准财政行为均有所反应：第一，救助一些金融/非金融机构时购买的资产；第二，给予特定金融机构或特定金融行为优惠条件的再贷款；第三，为稳定汇率持有大量外汇资产；第四，出于金融资源配置或稳定汇率的政策目的，设定较高的法定存款准备金率；第五，对准备金支付利息，使得准备金成为商业银行持有的事实上的政府债务资产；第六，发行央行票据，与国债这一传统安全资产相替代。

在财政体制和经济体制不健全的背景下，央行的准财政行为对于发挥央行最后贷款人功能、保持宏观经济和金融稳定发挥了重要作用，但目前已经出现边际效用递减、边际成本递增，可能造成隐性财政风险上升，进而对央行履职构成影响。一方面，由于央行公开市场业务不以国债为基础吞吐基础货币，削弱了国债作为全社会安全资产的地位，以国债为定价锚的人民币发行机制一直难以建立。另一方面，MLF、SLF等以各种形式存在的大量再贷款，存在一定的信息不透明、规则不清晰问题。此外，准财政行为可能导致央行出现亏损，从而削弱央行的公信力、货币政策操作的有效性和作为最后贷款人保持宏观金融稳定的能力。

国债市场改革滞后，国债没有充分发挥其在宏观调控和金融发展中应有的作用。国债作为公共财政与货币金融的联结点，是“财金一盘棋”的核心。国债作为财政工具，具有资源配置、收入分配和经济稳定功能；作为金融工具，国债则是为经济金融体系提供关键性的安全资产，而目前国债的金融功能被极大地忽视了。一是国债的市场规模仍然不够。如果要形成基准的利率体系，国债的市场规模一定要足够大，当前的国债市场规模难以承担起构建基准利率体系的重任。二是国债的期限结构不尽合理。当前，我国的短期国债占比较低，中期国债比例较高。由于期限结构的问题，一些品种的国债发行期限短、交易不活跃，市场利率价格经常出现扭曲，期限利率倒挂。三是国债二级市场的活跃度较低。受到税收、持有者结构等因素的影响，我国国债交易的流动性与成熟市场相比显著偏低。税收制度对国债市场的扭曲仍然存在，影响了国债收益率曲线的基准性。持有者中以商业银行为主体，而很多商业银行采取持有到期的策略，也降低了国债二级市场交易的活跃性。

(五)造成隐性债务再度新增的制度漏洞仍然存在

造成隐性债务再度新增的制度漏洞仍然存在，如果不进行改革和修正，未来可能造成债务风险再度累积。目前，我国一般政府债务的相对规模低于世界主要国家，但造成隐性债务累积的隐患依然存在，明晰化、规范化政府债务仍然是防范化解重大经济金融风险的重要任务。由于缺乏公开披露权威数据，难以对地方政府隐性债务准确估计，国内外机构、学者测算差异较大。例如，国际清算银行(2018)的估算口径最窄，估计中国的隐性债务规模为8.9万亿元；张晓晶等(2018)估算中国的隐性债务规模为30万亿元左右。其中，平台公司银行贷款、城投债和非标融资规模最大，三者占到隐性债务的80%多。从对应资产看，主要集中在公益类、准公益项目，其中市政建设、交通基础设施项目比重较高；从债务主体看，隐性债务主要集中在市县两级，占比超过70%，部分省份这一占比高达85%。综合来看，由于形成原因复杂，举债主体多样，期限结构错配严重，使得隐性债务风险呈现“熔点低、燃值高、易传染”的特点。造成隐性债务风险高企的原因，一是在当前的财政分权体制下，地方政府举债融资“前门”开得仍然不够大，基础设施建设等各项事权和支出责任仍未厘清，导致地方政府融资缺口持续存在。需要注意的是，事权与财权的不匹配不仅表现在中央和地方，在省级以下地方政府表现更为明显。二是政府预算制度缺乏资本预算，尽管我国早在1994年《预算法》中就提出了复式预算理念，但是至今也未能真正实现经常性预算与资本性预算全面有效分离，地方政府和融资平台等国有企业的预算软约束依然难以破除。

三、“十四五”时期完善政府债务管理的政策建议

完善政府债务制度要有宏观视野、整体思维和辩证思维，将债务管理纳入宏观管理框架，以债务作为融合点，把财政资源与市场、社会资源协同起来发挥作用。建立起发挥中央地方两个积极性、保障国家重大战略目标、有效平衡债务风险和公共风险的政府债务制度，积极化解存量隐性债务，健全地方隐性债务的监管制度和规则体系，创新债务融资工具，多渠道支持政府债务融资。

(一)完善政府债务制度

要统筹考虑政府债务支持经济社会发展、支撑逆周期宏观调控和平衡基础设施投资代际负担的多重目标和功能，加快完善政府债务制度，优化政府债务结构，建立规范高效的地方政府债务管理机制。

一是发挥发展战略规划对政府债务的引导和约束作用。以经济社会发展规划为统领，结合重大战略，编制年度政府资本支出和相关债务预算，在国家重大建设项目库的基础上，在中长期财政规划框架下建立覆盖中央和地方的政府投资项目储备库。为了避免规划外项目过多占用债务资金，除国家批准的特殊情况，进入政府年度投资计划的项目必须来源于政府投资项目储备库，且必须明确资金来源。

二是发挥好政府债务对宏观经济的逆周期调节作用。把政府债务管理放在宏观调控和宏观治理的大框架下，在控制好通胀条件下增强财政赤字、货币供应等的灵活性，解决当下结构性矛盾和增强宏观调控有效性。目前我国3%赤字率警戒线标准来自欧盟的《马斯特里赫特条约》，学界早已普遍认为只是经验标准，存在着标准设置过于绝对、理论支撑不足等问题。因此，要尽快完善赤字管理，推动平衡财政转向功能财政，构建结构性赤字指标，设定以潜在GDP水平为依据、与经济周期阶段相适应的赤字率，促使财政政策更为灵活，更好发挥逆周期调节作用。推动债务管理从微观审慎转向宏观审慎，建立应对各类重大事件冲击的债务管理应急反应机制，实现债务管理的宽严有度，更好地发挥财政的应对冲击功能。

三是扩大国债市场深度，统筹优化债务结构、促进财政货币政策协调。考虑到当前地方政府杠杆率水平已经较高，中央政府杠杆率较低、有较大的举债空间，在将更多跨区域、外溢性程度高的事权和支出责任划归中央后，匹配建立长期建设国债的定期发行机制和特别国债的触发发行机制，探索发行永续国债，以适度提高中央政府债务在总债务中的占比，充分发挥中央财政的稳定器和压舱石作用。统筹考虑财政支出状况和金融市场的变化，加强国债发行与财政投放节奏的匹配。合理安排国债发行期限与频率、公布财政收支与发债计划，公开交易信息，提高透明度。研究取消国债利息免税政策，纠正税收制度的扭曲影响。加强金融市场机制建设，稳步发展国债回购、期货、期权等相关市场，完善做市商制度，拓展国债的金融工具功能，最终建立起基于国债市场的基础货币投放模式，加快推进现代央行财务治理建设、中央银行资产负债表健康机制建设，逐步建立锚定国家信用的货币发行机制，提升货币政策和财政政策的协同度，降低货币政策操作成本。

四是建立规范高效的地方政府债务管理机制。地方政府债务管理体系的进一步改革，需要各部门有效配合，以及地方政府治理体系、政府间财政关系安排、金融体系等改革的协调推进。首先，优化地方政府债务限额管理机制。按照资金跟着项目走的原则，进一步完善地方政府专项债券额度分配机制。充分考虑各省份的项目需求和准备情况，合理分配专项债券额度。适度提高省内债务限额管理灵活度，由各省统筹安排专项债券项目，并压实省级政府偿债责任，不按市、县债务限额层层分配专项债券额度。其次，构建地方政府债务资金管理和项目管理相协调的机制。确立财政部门定规模、发改部门定项目的管理模式，推动地方政府加快建立资产负债表，完善综合财务报告制度，探索建立以资产负债管理为基础的债务管理机制，以此更加科学合理地确定地方政府债务上限、评估债务可持续性、完善地方政府债务预警机制；分领域、分行业、分层级建立地方政府债券项目库，由发改部门统一实行项目管理。建立举债项目综合评价制度，以评价为基础完善项目库动态调整、问责追责等机制。再次，健全地方政府债务长效管理机制。合理设计的限额管理可以有效地控制债务的规模风险、结构风险以及债务过快增长风险，是硬化预算约束的适宜选择，但是限额管理并不能阻止地方政府不合法、不合规的债务。因此，必须逐步健全对地方举债的市场约束、行政约束的双重约束机制，提高债务透明度，强化外部监督。将地方政府债务相关指标纳入政绩考核体系，切实落实债务管理责任。最后，探索分区域差异化地方政府债务融资机制。根据不同地方的经济发展水平、财政自有收入水平、财政支出效率、金融市场发展水平等，实施差异化融资方式，建立起主体多元化、资金来源多样稳定的地方政府债务融资机制。

(二)协同改革财政货币体制

一是促进财政和货币政策回归本源。对于财政政策，要建立更好发挥政府作用的公共财政体制，中央和地方合理划分财权、尤其是事权，中央财政更多承担提供全国性公共品的责任和宏观经济稳定的功能；对于货币政策，逐步退出准财政行为，逐步建立起以国债作为公开市场操作的主要工具、有效间接调控的货币政策框架。

二是财政当局和货币当局加强相互配合。通过购买国债，使得国债成为顶级安全资产，且发行利率可控，货币当局因而可以作为财政当局的支撑；通过发行国债置换央行过多的付息准备金，并提供替代外汇资产的公开市场业务工具，财政当局也可以成为货币当局的支撑。

三是建立基于法治的国家治理体系，提高财政支出的效率，防止政府过度负债。随着人口老龄化进程加快，我国政府在养老、健康医疗和教育的财政支出压力将在未来快速上升。为缓解财政压力，必须在提高财政支出效率、盘活存量财政资金方面多下功夫。

(三)加强地方政府隐性债务管理

坚守不发生系统性金融风险的底线，妥善处理好隐性债务化解和经济发展、政府和市场、债权人和债务人之间的关系，稳妥化解存量隐性债务，严格控制新增隐性债务，“坚定、可控、有序、适度”推进政府隐性债务风险的防范化解。

一是完善隐性债务管理的整体思路。宏观管理上，要明确财政纪律，加强对地方政府和金融机构的约束，严格控制新增地方政府隐性债务。规范债务须在稳定金融体系和控制道德风险之间取得平衡，坚持不能引发区域性系统性金融风险、不能拖累经济增长滑出正常区间的工作底线。树立不确定性思维，辩证地看待隐性债务风险，为地方政府化解隐性债务创造适当的政策空间。风险个案处置上，要根据实际情况，及时有效进行应对和处置，做好风险隔离，防止单个风险事件扩散成为区域性和全局性风险。债务管理长效制度上，从健全政府投资管理与债务资金使用机制、建立资本预算制度、加快推动财税改革、完善政府投融资制度等方面入手，将债务管理重心前移，从源头治理地方政府债务。

二是健全存量隐性债务化解处置的机制和举措。建立隐性债务化解成本分担机制。统筹考虑各方道德风险、偿还能力和社会影响，协调各级政府、金融机构、债务主体风险共担，综合运用财政资金偿还、出让政府股权、债务置换、资产重组、借新还旧、展期、债转股、破产重整或清算等方式，妥善化解存量隐性债务。建立债务风险缓释机制，支持地方设立“政府债务平滑基金”，由省政府和各地市政府共同出资，为偿债困难的市、县政府提供低息过桥资金。在政府隐性债务转化为企业经营性债务的前提下，支持设立“市场化债务重组基金”，以市场化方式帮助暂时遇到困难、但具有良好发展前景的企业债务重组。健全偿债保障和风险处置机制。建立财政偿债基金制度，保证财政偿债有稳定的资金来源。完善风险隔离制度，理顺债权债务、担保关系，防范风险传导。完善困境地方政府、问题金融机构的最后救援和紧急处置机制。

三是优化隐性债务监管机制。建立协同监管机制，加强财政部、发改委、人民银行、融资平台公司、银行等的协同配合，从资金“借、用、还”全链条、各节点制定评价指标，促进及早识别地方政府违法违规举债新苗头、新趋势。探索“科技+监管”，充分利用大数据、云计算和智能风控等先进手段，对地方各类融资行为密切监测，减少隐性债务可能诱发的各类风险。完善风险预警机制，全国各省、市、县级政府全面实施隐性债务风险等级评定制度，以评定的等级为依据进行风险预警。