地方政府专项债券发行管理的演进历程、问题根源与思考建议

陈 凯 申现杰

作为地方政府融资的重要手段，在新冠肺炎疫情冲击以及经济下行压力加大的背景下，地方政府专项债券在促投资、稳增长、惠民生、补短板方面发挥了重要的作用。健全地方政府专项债券发行管理与使用模式，有利于提高资金使用效益，更好发挥逆周期、跨周期调节作用，防范化解地方债务风险。

一、地方政府债券发行管理的演进历程

尽管地方政府债券较早就受到中央和地方政府的关注，但真正开始赋予地方政府自主发行债券的权力始于2015年。经过不断探索，我国对地方政府债券的整体认识经历了逐步明晰和深化的过程，“禁止发行—试点发行—允许发行”的演进历程表明对地方政府债券的定位和作用有了更加深刻的认识，“代发代还—自发代还(试点)—自发自还”三个阶段意味着权责利关系更加明确。根据《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》，截至2021年底，全国地方政府债务余额30.47万亿元，其中一般债务13.77万亿元，专项债务16.70万亿元。

(一)2008年及以前：不得发行地方政府债券

改革开放以来，地方政府作为一级利益主体，举债投资日渐成为其推动地区经济增长、城市经营的重要手段。1985年我国经济快速增长，固定资产投资出现过热倾向并可能导致物价上涨，因此国务院出台《关于暂不发行地方政府债券的通知》，明确要求各地政府不得发行地方政府债券，以避免地方政府债券发行失去控制从而影响国民经济运行和经济体制改革。但当时由于该文件并未对其他融资途经作出明确规定，因此不少地方政府绕道通过债券以外的方式进行融资，如依托原行政管理部门或经济技术开发区等成立融资公司，代替政府向银行等金融机构进行借款，履行政府投融资职能。1994年颁布的《预算法》延续了以往的政策，明确限制地方政府直接举借债务。与此同时，分税制财政体制改革使得财权上移中央、事权下放地方，地方政府的财权与支出责任不匹配，地方政府财力缺口较大，产生了强烈的举债融资动机。地方政府为绕开《预算法》的限制，纷纷设立投融资平台，通过向银行贷款、发债等方式融资以缓解财政资金压力，一定程度上“补位”了地方政府债券应承担的功能。

(二)2009年至2014年：个别地区试点发行地方政府债券

为应对2008年全球金融危机，我国推出了4万亿投资计划，其中需要地方配套2.82万亿元。为缓解地方政府的配套资金压力，更好发挥政府投资对于稳定宏观经济的作用，2009年我国重新探索发行地方政府债券。考虑到地方政府债务管理制度尚不完善，以《2009年地方政府债券预算管理办法》的出台为标志，我国迈出了“代发代还”的第一步。为了加强对地方政府债券的管理和风险防范，财政部统筹负责地方政府债券发行，即发行主体和偿还主体是省级政府，但是具体的发行、还本付息和支付发行费等由财政部代理。据统计，2009年至2010年，财政部总共代理发行60只地方政府债券，总规模接近4000亿元。(1)中国债券信息网。“代发代还”具有明显的过渡性质，虽然有利于降低债券管理风险，但是也衍生出资金挪用、信用错配等风险。为进一步优化地方政府债券管理，2011年中央选取经济相对发达、财政实力相对较强的上海、浙江、广东、深圳试点自行发债，但是还本付息仍然由财政部代理执行。此时地方政府债券拥有国家的信用背书，还不是严格意义上的地方政府债券，但这为后续放开地方政府债券发行进行了有益探索并积累了经验。2013年，地方政府自行发债试点扩围至江苏、山东。2014年，试点再次扩围，并将还本付息权限下放到省级政府，试点地区可以根据本地项目融资需求自行组织地方政府债券发行，同时可以自行支付利息和偿还本金。试点的地方政府虽然拥有了发债的途径，但是受到多方面的限制，发行规模和期限的管理权限依旧在国务院。这一阶段是我国在稳妥有序原则下进行的积极探索，为后续改革积累了经验。

(三)2015年以来：逐渐成为地方政府直接融资主要来源

2015年1月实施的《预算法》明确了地方政府通过省级政府发行地方政府债券是唯一直接的融资渠道，标志着正式开启了通过地方政府债券举债的“前门”，同时关闭了通过融资平台直接举债的“后门”，将地方政府债券作为地方政府融资的主要来源(温来成，2016)。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》初步构建了地方政府债券管理的基本制度框架，提出加快建立规范的举债融资机制。此后，国家先后发布多项文件，不断强化对地方政府债券的规范化管理。2016年明确地方政府性债务风险应急处置方式，强化地方政府债务专项管理；2017年强化新增债务限额管理；2018年对信息公开提出明确要求。通过对地方政府专项债券预算、发行、风险管理等各个环节进行规范，我国已经初步搭建起地方政府专项债券管理的制度体系。2021年，进一步加强和完善地方政府专项债券管理，要求严把项目关、投向关、节奏关，指导地方做好项目前期储备，强化负面清单管理，制定全国和高风险地区适用的禁止类项目清单，实行“穿透式”监测等，标志着对地方政府专项债券的管理进入新阶段。

地方政府专项债券在中国经济发展历程中扮演着重要的角色，是当前地方政府经济建设融资的主要来源。2021年，全国实际发行新增债券43709亿元，其中一般债券7865亿元，占比为18%；专项债券35844亿元，占比为82%。(2)2021年12月地方政府债券发行和债务余额情况[EB/OL].财政部网站，2022-02-09.地方政府通过专项债券融资，一方面有利于规范地方政府融资行为，为地方政府合理的融资需求开好“前门”；另一方面有利于缓解地方政府财政收支压力，确保重点项目资金需求，增强财政政策的执行效率和有效性(夏诗园，2020)，充分发挥逆周期、跨周期调节作用。近年来新增地方政府债券规模快速增加，这得益于在使用和管理过程中具有的明显优势。一是国家鼓励支持。地方政府债券为地方政府融资开“前门”，其发行和管理相对规范，同时中央层面鼓励与支持在重大区域发展、乡村振兴、市政交通等领域的基础设施项目试点发行专项债券。二是不列入财政赤字，使用更加灵活。专项债券不纳入一般公共预算，而是纳入政府性基金预算，由专项债项目收益偿还，不列入财政赤字，不受赤字率约束，在助力财政政策的逆周期调节作用方面具有更大的灵活性。三是专项债券的发行要求项目收益能够满足项目融资成本，管理上实行专款专用，能够保障重点领域公益性项目合理融资需求，防止资金的挤占或挪用。四是具有期限优势和成本优势。由于专项债券的发行期限通常与项目建设和经营期限匹配，因此发行期限较长，2021年地方政府专项债券平均发行期限为14.16年，降低了期限错配的风险，也降低了发债成本。专项债也具有明显的成本优势，2021年平均发行利率为3.41%，低于银行贷款与政府融资平台等途径的融资成本。(3)下文数据若无特殊说明，均来自政府债务研究和评估中心的《地方政府债券市场报告(2021年12月)》。

二、地方政府专项债券发展现状

(一)发行规模不断增加，地区差异显著

自2015年我国允许地方政府发行债券以来，发行规模呈上升趋势，目前已经成为地方政府融资的主要渠道之一。2021年，地方政府专项债券年度新增发行规模达到3.65万亿元。同时，地方政府债券余额中专项债券所占的比重逐年增加，2020年底首次超过一般债券余额，到2021年底专项债券在全国地方政府债券的占比为54.8%。

从地区发行情况看，专项债券的发行规模与所在地区经济状况具有较强的相关性，东部省份专项债券发行规模占全国总量的一半以上，显著高于中西部省份。分省份来看，2021年新增专项债券发行规模最大的是广东(3706亿元)，其次为山东(3117亿元)、浙江(2235亿元)，均是经济相对发达的东部省份。新增专项债券发行规模最小的分别是海南(318亿元)、青海(70亿元)、西藏(48亿元)，均是经济体量较小的中西部省份。不同地区间专项债券发行规模差距，体现了新增限额分配的正向激励原则。

(二)发行期限不断拉长，期限结构进一步优化

为了适应大型基建项目建设运营周期长的特点，近年来，专项债发行期限有所延长，有效缓解了地方财政短期偿债压力。2021年专项债券平均发行期限为14.16年，高于一般债券的平均发行期限(7.7年)。而且，随着专项债券的快速发展和品种的不断丰富，期限结构更加趋于合理。特别是，2019年6月印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，要求各地政府合理提高长期专项债券期限比例，适当延长债券发行期限，以降低专项债券与项目的错配风险。此后，15年期及以上专项债券数量明显增多，5年期、10年期和15年期债券在2019年以后逐渐成为发行数额最大的债券品种。比如，2021年发行的专项债券期限包括1年至30年不等，其中10年期及以上期限的占比达到74.4%,较2015年明显提高。中长期债券占比的增加优化了期限结构，不仅提升了资金来源的稳定性，而且降低了频繁发债的成本和即期偿债压力。

(三)发行利率呈下降趋势，资金流向日益丰富

从专项债券发行利率来看，随着地方政府债券市场化政策和措施的不断推进，发行利率呈现出下降趋势。2021年专项债券发行利率为3.41%，低于2020年的3.44%。2020年新冠肺炎疫情暴发以来，专项债券投资基建领域的占比逐步提升；2021年出台的政策进一步扩大了资金投资范围，并明确了专项债券重点投资的九大领域。2021年第四季度以来，为应对宏观经济下行压力，适度超前布局基础设施建设，推动尽快形成实物工作量，专项债券投资于基础设施的比重进一步提高。2021年，约五成资金投向基建项目(包含基础设施、产业园区和城乡建设)，投向领域逐渐丰富，充分发挥了稳投资、稳增长的作用。2022年1～2月，新增专项债券中，投向基建领域的比例为63%，较2021年第四季度的56%明显提升，对于稳投资起到了重要作用。

(四)逆周期调节功能不断增强

地方政府专项债券具有稳定投资和纾解地方融资压力的作用，是逆周期经济调节的重要杠杆(胡欣然和雷良海，2018)。近年来，地方政府专项债券的政策功能逐渐显现，特别是新冠肺炎疫情暴发以来，专项债券在扩大地方政府有效投资方面发挥了重要作用。2021年中国经济增速呈现“前高后低”的态势，地方政府债券发行呈现出明显的“前慢后快”特征，有效地对冲了宏观经济下行压力，有利于扩大投资和稳定宏观经济。在2022年第一季度经济运行面临“三重压力”的背景下，地方政府债券发行和使用进度明显加快，截至2022年第一季度，用于项目建设的专项债券额度已全部下达，各省份累计发行约1.25万亿元，占提前下达额度的86%，有力稳定了宏观经济大盘，起到了逆周期调节的功能。地方政府债券成为政府拉动投资最直接最有效的政策工具，成为实施积极财政政策的重要抓手。(4)国务院政策例行吹风会：加快政府债券发行使用有关情况[EB/OL].中国网，2022-04-12.

实践表明，随着地方政府专项债务规模的不断扩大，其期限优势、成本优势、逆周期调节优势逐步显现，在稳投资、补短板等方面扮演着不可或缺的角色，有力促进了中国经济平稳健康发展。但是当前地方政府专项债券发行管理中仍存在一些短板，限制了其功能的进一步发挥。

三、地方政府专项债券发行管理的主要机制及其运行问题

(一)地方政府专项债券发行管理的主要机制

地方政府专项债券项目申报流程主要经历项目储备、项目前期准备、项目申报入库、项目批复及额度下达四个阶段(见图1)。

一是项目储备阶段。主要是地方政府提前谋划符合债券发行使用条件的项目。该阶段需要深入研究分析下一年度地方政府新增债券储备有关规定，充分认识和把握政策要求，对前期项目进行逐一梳理，对能尽快形成实物工作量的重大公益性项目作为优先申报对象。

二是项目前期准备阶段。项目主管部门或项目组织部门负责实施项目申报的相关工作，如编制可行性报告，办理规划、土地、环保等部门出具的项目批复手续。项目前期准备阶段是地方政府专项债券发行管理中最为重要，也是最容易忽视的环节。项目前期准备的充分性、合规性和规范性，直接关系到后续项目能否落地、支出进度是否符合预期。

三是项目申报入库阶段。申报单位需要按照“资金跟着项目走”的原则，分别填报申请纳入发展改革系统的项目库与财政系统的债券项目库，然后等待发展改革部门与财政部门的项目批复及额度下达。目前我国项目申报需要同时填写发展改革系统和财政系统的项目库，分别进行批复。

四是项目批复及额度下达阶段。市县级财政部门与有关部门审核汇总后，将下一年的债务额度需求和项目信息上报给省级财政部门，省财政部门汇总本省额度需求并上报财政部。全年专项债务额度由国务院报全国人大审议后成为债务限额，不得突破。财政部在法定的债务限额内根据相关因素及其权重提出分地区专项债务总限额及当年新增地方政府债务限额方案，报经国务院批准后将各省份债务限额下发至省级财政部门。省级财政部门可以在财政部下达的本地区专项债务限额内，根据经济社会发展需要确定省市县当年专项债务限额方案，该限额分配方案需要报省人大批准后方可下达。发行则主要由省级财政部门统一进行集合发行，然后将债券市场筹集的资金再下达各市县财政部门，由市县财政部门将款项按要求拨付给项目单位。

图1 地方政府专项债券项目申报流程

(二)地方政府债券发行管理机制存在的问题

鉴于地方政府债券融资在我国开展的时间相对较短，很多管理方式尚处于摸索探索之中，导致在项目准备、项目申报、资金管理以及事后资金调整等方面还存在一系列问题。

1.新增限额分配方式难以满足欠发达地区优质项目融资需求

在巨大的投资需求下，有限债务限额的分配变得十分关键。《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》确定了地方政府债务新增限额按照正向激励原则进行分配，财政实力、债务风险等成为新增限额的重要参考依据。换言之，地方政府新增限额与地方政府财力及地方经济社会发展水平高度正相关。财力充足且经济发达的地区，尽管其市场化融资手段丰富，对地方政府债券依赖的程度不高，但是依然有获得更多债务限额的优势；而欠发达地区，尽管拥有强烈的举债需求，债务资金的边际效益更高，可能会因财力有限、存量债务过高反而无法分配到新增债务额度。从2021年专项债券发行额度地区分布来看，经济较为发达的东部地区占比最高，达到51%。基础设施建设相对落后的西部地区占比仅为25%，中部地区为19%，东北地区为5%。因此，当前的新增债务限额分配模式会产生增量错配，影响区域配置效率，制约区域发展的协调性和平衡性。2021年我国各省(区、市)地方政府专项债券累计发行规模如图2所示。

图2 2021年我国各省(区、市)地方政府专项债券累计发行规模 资料来源：财政部网站。

在具体实践中，地方政府债券不仅是一种融资工具，还应肩负着一种政策功能，并服务于一个时期的政策目标。目前地方政府债券管理过于强调其融资功能，将地区债务规模作为一个地区新增专项债务限额的分配标准很可能弱化专项债券融资的政策支持功能，从而导致在一些欠发达地区或高债务地区，一些本身收益较好且有着较大发展潜力的项目难以及时获得专项债券融资。一些地方确实出现了由于债务规模较高，导致项目虽然属于省发展改革部门重点支持且具有较好前景与收入来源，但是依据现有专项债券分配模式仅分配了较小的专项债额度，远难以满足项目建设资金需求。

2.省级财政部门代为举借、集合发行易引发债券资金使用风险问题

我国地方政府债券代为举借、集合发行的模式，导致发行主体与使用主体分离、管理责任与偿付责任剥离，权责利不统一背后蕴含着较大的管理风险。一方面，我国专项债券由省级财政部门发行，项目融资建设主体是市县政府，专项债券的发行和使用存在权责分离。虽然市县级财政部门按照转贷协议实际负担本地区或本级应承担的还本付息、发行费用等资金，但是专项债券到期还本付息以及支付发行费用由省级财政部门负责偿还。这不仅增加了代理成本，而且不可避免地带来了部门利益的权衡，导致项目虚假和资金空转(熊伟和许恋天，2022)。另一方面，省级财政部门在专项债券实际发行中往往采取对应某一市县单一项目发行或者对应不同市县多个项目整合打包发行，容易引发一系列管理问题。

一是省级政府作为各个市县政府发行债券的担保人和最终负责人，将会导致资金使用主体责任意识不清晰，市县在资金使用与偿还以及专项债承销商和投资人在辨别申报材料时风险意识淡化。二是为使辖区内每一个市县政府(设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区政府)获取一定的地方政府债券额度，为照顾欠发达地区市县，省级集合发行模式下可能会出现“撒胡椒面”现象。三是发达市县可通过PPP、BOT、BT等方式推进公益项目建设，渠道多元，单独发行债券的市场化利率可能要低于省级政府统一发行利率；欠发达市县依靠PPP等上述机制融资能力有限，单独发行债券利率可能要高于省级政府统一发行利率，由省级政府集合发行也会混淆不同市县政府在还款上的责任，导致关于债券评级结果出现同质化——依托的是省级政府的财政能力，而不能体现项目本身和用债主体(市县级政府)的真实信用和风险水平，扭曲了地方政府债券市场的利率形成机制。四是专项债券额度提前下达和省级政府将多个市县项目集合发行的机制，导致地方在上报本地项目时难以认真论证，甚至出现项目可行性分析不足、仓促包装等问题，在债券融资资金下达后，其所匹配项目因多种原因无法及时实施时，引发资金长期闲置。

3.现行资金与项目对接机制下制约债券资金使用效率

“资金跟着项目走”是专项债券发行使用的重要原则，但在实际操作中，由于项目储备、项目质量以及资金分配使用不合理等原因，现行资金项目对接机制往往出现一系列问题。一是盲目包装项目收益导致无法覆盖利息。《地方政府债券发行管理办法》将专项债券使用界定为有一定收益的公益性项目，并未对具体领域与收益水平进行清晰界定，仅要求项目收益与融资自求平衡。地方政府债券是当前地方政府唯一合法举借债务的手段，具有低成本优势，专项债券发行实践中地方政府为了扩大投资、带动当地经济发展，通过各种途径争夺专项债发行指标，运用“技术手段”仓促包装、盲目上马一些无法实现收益与融资相平衡的专项债项目，甚至虚增收益水平等使之符合专项债券发行要求。直接结果是部分项目建成后现金流无法覆盖本息，部分能适用于市场化融资的公益项目或者收益极低的公益项目易被包装成专项债项目。据报道，西部某条偏僻的高速公路专项债项目，对20年高速通行费的预测收益高达近100亿元，但实际该区域车流量较好的高速公路一年收入也仅有3亿元左右。(5)专项债走好走稳才能见效，业内提醒要预防项目收益注水[EB/OL]. https://www.yicai.com/news/100364910.html, 2019-10-16.二是一些项目前期准备不扎实导致后期难以与资金对接。部分地区由于前期项目储备不足、可行性论证不充分、规划设计和方案制订简单了事等，不少项目盲目上马，项目实施缓慢滞后，资金结存闲置，在支出进度、项目质量和资金绩效等方面埋下隐患。有些项目前期手续不完善，缺乏科学的可行性论证，也没有完成征地拆迁、用地环评等手续，导致无法及时支出使用并形成实物量。如《安徽省2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，6个市、2个县在截至审计日，尚有13个项目安排专项债券资金单项支出进度均低于10%。河南省《关于2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，18个市本级和鄢陵等122个县349.48亿元债券资金滞留项目单位超过180天，涉及572个项目，滞留时间最长达455天。三是项目变更和退出机制不健全造成资金闲置。当专项债项目进行“退出”和“变更”时需逐级上报审核备案，程序较为烦琐，只有本级和上级政府及财政部门批准方可执行。因此，部分项目在无法顺利开工实施、甚至是需要进行变更时，即使债券资金已经到位，也不能挪至其他项目或是退回，不利于项目资金的及时调整，造成了资金的闲置浪费，加剧了债券资金使用风险。因此，专项债发行使用过程中，一些市县政府自行调整项目债券资金用途的现象屡见不鲜。四是债券发行机制与项目生命周期存在脱节。当前项目融资实行整体打包发行，筹资一次性完成，专项债资金拨付进度较快，但一些项目建设周期较长，甚至需要分期推进，导致债券发行与项目全生命周期管理存在机制上的脱节，造成资金闲置。

4.地方政府债券项目遴选与审核协调机制有待进一步健全

地方政府债券项目遴选上报过程中涉及财政、发改、自然资源(规划)、生态环境等主要审核部门与教育、卫生、交通、农业农村等行业主管部门。由于专项债券发行各环节涉及多个行业部门与审核部门，且各部门均有自身的审核管理流程，运行中往往出现部门信息阻隔、信息综合利用深度不够等问题，导致专项债券申报工作难以按时完成。具体问题表现在：一是基层专业能力不足。地方政府专项债券申报和发行涉及财政、金融、工程项目等多领域专业知识，专业要求较高。目前，基层还处于不断摸索状态，专业力量缺乏，第三方咨询机构参与程度也不高。二是部门信息共享不够。在专项债券发行前的项目储备和申报阶段，发改部门的重大项目库和财政部门的债务管理库两套系统并存，导致出现系统模块设计较为复杂、部分标准不统一、要素项目不完全一致、数据不能完全实时共享、重复交叉比对等问题，从而导致系统填报耗时较长、信息不对称。三是使用时限较短。实践中通常要求专项债券资金当年须全部使用完毕。某些在建项目资金需求大，亟待专项债资金“及时雨”，但有些批次专项债券资金在下半年才到位，且项目在实际推动过程中会受到征地拆迁遗留问题、审批时间较长、设计需求变更、重大决策变更等客观因素叠加的影响，项目实际进展情况发生变动，从而导致个别债券项目资金使用进度较慢，当年难以形成实物工作量。(6)州发改委推进政府专项债券发行使用的做法、成效、问题及建议[EB/OL].博尔塔拉蒙古自治州人民政府网，2021-03-24.

四、当前加强地方政府专项债券管理的建议

地方政府专项债券的管理应着力于用改革的方法，从体制机制角度出发，完善政府专项债券发行与使用机制，统筹地方债务风险防范与地区经济发展、局部效益与整体效益，充分发挥其融资优势，让地方政府专项债券发行更加科学、管理更加规范、使用更有效率。

(一)健全债券项目遴选统筹机制

地方政府专项债券管理应严格遵循“资金跟着项目走”的原则，加强工作统筹，注重整体谋划，确保债券对应项目形成实物工作量。一是建立由多部门组成的地方政府专项债券项目安排协调机制。各级发展改革部门与财政部门要利用好三年滚动投资计划与中期财政规划，做好发改部门重点项目库与财政部门地方债务项目库的对接，实现财政部门、发改部门、行业主管部门、项目法人的信息共享和数据统一。二是提前做好项目的储备工作。严格遵循“资金跟着项目走”的原则，财政部门要加强与发改、行业主管部门协同配合，梳理项目资金需求，提高项目储备质量，做到开工建设一批、储备一批。地方应该严格审核，尽快将提前下达的债券额度用在刀刃上，分配到前期准备工作扎实的优质项目上，确保专项债券资金尽快形成实物工作量，提高资金的使用效率。市县政府要适当加快债券发行和资金支出进度，尽快落实到项目单位和主体，保障项目尽快开工有序推进，避免资金闲置。三是加强投向管理，明晰债券发行边界。确定分地区新增债券限额方案时应该加强顶层设计，按照收益率或项目领域进一步细分一般债券与专项债券融资项目的边界，科学指导项目论证申报流程及条件，严格项目把关，保证项目的科学性合理性，不允许地方政府部门盲目申请专项债券用于建设低收益或无收益的公益项目。各级财政部门与发展改革部门要持续完善专项债券使用的负面清单管理，明确专项债券严禁投资的领域，避免资金用于各类楼堂馆所，形象工程、政绩工程，以及各类非公益性资本支出项目，负面清单需要适时进行调整。四是做好防风险与促发展之间的权衡。对债务风险指标相对高的地区，应该强化对地方政府债务的管理，加强问责，而不可实行“一刀切”。在明确不得将专项债券用于非必需的建设项目的同时，要合理区分项目质量情况，保障各地区平等发展的权利，确保优质合理的项目能够获得相应的财力保障。

(二)创新地方政府债券发行机制

地方政府债券发行机制改革的基本方向是实现“权责利”一致，按照“谁使用、谁发行、谁偿还”的原则，明晰责任主体，有序稳步推进，增强资金使用效率。首先，允许部分省份进一步放宽发达市县自行融资条件。允许人均GDP、地方综合财力等达到一定标准的地级市自行发行地方专项债券，并自行决定专项债券发行额度，降低集合发行时的代理成本和付息成本。其次，支持欠发达地区在省级政府担保下有序开展自主发债试点，实现地方政府债券发行责任与使用责任的统一。最后，专项债券的发行进度要与资金使用进度相匹配。适当提高发行频次，优化发行安排，将债券发行时间、发行规模精准匹配项目建设进度和分阶段资金需求，避免债券资金闲置。同时应允许市县政府在获得省级相关部门批准后，在一定范围内自行调整债券资金用途，在项目因其他重大问题短期内难以开工建设时允许提前到达国库的债券资金可先行用于其他重点在建项目，待该重点项目对应债券资金到达后再及时进行回补，减少债券资金闲置浪费。

(三)优化新增债券限额分配模式

调整欠发达地区新增债务限额分配计算公式。由于省级政府对本省区域协调发展负有责任，在省级政府统一办理地方政府债券发行和还本付息的既有模式下，建议赋予特殊功能地区、区域经济社会协调发展、地方项目建设需求以及项目质量一定权重，并适度降低地方财力、债务风险等因素的权重，提高欠发达地区债券限额规模与使用效率。适度扩展欠发达市县一般债券的发行额度，增强省级政府对欠发达市县债务担保与监管力度，切实做好债务风险预警防范。

(四)强化地方政府债券绩效管理

持续加强地方政府债务管理，发改、财政部门要进一步完善地方政府债券全生命周期风险管理体系，做好专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理。首先，加强对举债环节的监管。注重细化对前期投资规模、后期投资收益等的测算，全面科学做好项目成本效益分析，提高项目论证的科学性和合理性，最大限度确保项目收益与项目融资协调平衡。其次，及时评估地方债券资金的使用效益。在项目的实施过程中，各级财政部门要对项目实行全程追踪，加强对地方债务资金的投向监控，防止擅自改变资金用途，按月汇总统计专项债券实际使用进度，建立支出进度通报预警制度，督促项目单位加快资金支出进度。特别是在发现实际效益与预期效益出现较大偏离时，要及时反馈给项目主体，督促加强项目运作管理。最后，建立健全地方政府债券使用绩效的奖励处罚和成果运用机制。项目结束时要对项目整体运行进行绩效评价，针对项目运行中发现的问题及时反馈。加强绩效评价结果的运用，在新增债券额度分配上向债券资金管理使用绩效较好的地区倾斜，对债券资金使用有问题的地区要通过扣减新增限额、限制债券发行、收回长期闲置资金、强化问责等举措，加强对违法违规行为的硬性约束。对信息披露造假、违规评级的第三方评级机构也要健全事后监管和惩处机制，加强考核约束，纳入信用档案，督促其客观公正地参与到地方政府债券市场建设中来。