黑龙江省土地污染防治财政政策探讨

□文/ 袁小萱

（广西师范大学 广西·南宁）

［提要］ 土地是人类社会赖以发展的基础，良好的土地环境是保证经济进一步增长的强大后盾。随着人口数量日益增长，人口增加和土地稀缺性之间矛盾日渐凸显。如何协调土地使用和经济发展之间的关系是黑龙江省实现经济可持续发展的有力前提。本文通过分析土地污染防治中财政政策存在的问题，提出完善建议。

我国东北是世界四大黑土区之一，也是我国最重要的优质商品粮基地，其粮食产量占全国的1/4，是保障我国粮食安全的“压舱石”。保护与合理利用黑土地，提升黑土区粮食产能已上升至国家战略地位。优质粮食盛产对黑龙江省带动经济发展至关重要，且农作物优质生长环境的保护是可持续发展的关键，因此需要完善土地污染防治相关财政政策，以保障土地资源使用长效性，带动黑龙江省经济可持续增长。

一、黑龙江省土地污染现状

（一）黑龙江省土地质量基本现状。黑龙江省土地资源主要以黑土为主，作为世界公认最肥沃的土壤，形成过程极为缓慢，在自然条件下形成1cm 黑土层需要200～400 年，是极难再生的自然资源。自新中国成立以来，由于对黑龙江省土地过度开发利用，使得黑龙江省耕地黑土层厚度由垦殖前80～100 厘米下降到平均20～30 厘米，黑土有机质含量由8%～10%下降到3%～4%，地力等级下降明显，流失严重。

黑土地有机质下降和物理性状恶化是人类在没有相应土地保护防治措施下对土地长期不合理使用导致的，是自然黑土退化和人为破坏综合作用的阶段性表现。黑土退化的主要原因来自于对土地过度开垦而逐渐减少，这种过度开垦破坏导致自然生态平衡遭到破坏。同时，森林的乱砍乱伐导致覆盖率越来越低，导致水土流失严重。

（二）黑龙江省土地污染基本现状。黑龙江省土地污染主要来源于三个方面，表现为过量不当化肥使用、过量农药使用、工业企业固体废弃物不当排放。其中，化肥使用方面，黑龙江省化肥使用量已经上升到250 万吨，若有效利用率以35%计算，则将有65%被浪费且通过渗透进入河流水体、土壤及农产品中，导致自然资源退化和环境污染；农药使用方面，若以30%农药利用率计算，每年约有6 万吨农药残留在土壤中，同时存在重金属超标风险。另外，不合理使用农药容易导致药害事故频繁，特别是除草剂的使用将引起大面积减产甚至绝产，严重影响农业生产。工业企业废弃物对土地污染的影响也不容小觑，黑龙江省如工业城市大庆，是由冶炼产生工业固体废弃物的直接排放，严重破坏土地结构，减缓土地污染防治工作顺利进行。如表1 所示，2017 年工业固体废物处置量增加152.18 万吨，一般工业固体废物贮存量增加599.09 万吨。虽然对工业固体废物的处置量有所增加，但工业固体废弃物贮存总量仍表现为增加，对固体废弃物的综合利用也表现为减少。从近十年整体情况分析，固体废弃物贮存量在2017 年相比近十年来最低值增长近3 倍，固体废弃物的综合利用在2012 年达到阶段性峰值，但在2016 年呈骤降现象，且在2017 年降至十年最低，甚至减少量为其他年份平均量的1/4。（表1）

表1 2010～2017 年黑龙江省一般工业固体废物处理情况统计表（单位：万吨）

不难看出，固体废物对土地的污染越发严重，整体上废弃物综合利用水平近年来连续走低。因此，通过废弃物综合利用减缓固体污染物对土地的破坏需要重新重视。

二、黑龙江省土地污染防治现行财政政策存在的问题

（一）防治污染源的政府转移支付较少。对产生土地污染源头实施根源控制能够直接缓解土地污染防治的有关问题，黑龙江省土地污染防治资金主要体现在专项转移支付中节能环保项目的转移支付收入，有关土地污染防治计算内容主要包括污染防治和污染减排两方面。其中，污染防治项目与土地污染防治有关内容主要是固体废弃物与化学品、放射源和放射性废物监管；污染减排项目与土地污染防治有关内容主要是减排专项支出。

从黑龙江省财政厅数据整理分析，污染防治在节能环保支出中占比呈波动增长，且在2020 年甚至呈跳跃增长趋势，污染减排所占比重相对较小，不足节能环保支出总额的10%。进一步对两个项目具体指标进行细化分析，细化支出项目如固体废弃物与化学品、放射源和放射性废物监管在污染防治中的占比较低，近两年甚至达到趋于零的状态。减排专项支出在污染减排中占比呈动态变化趋势，较固体废弃物和放射性废物监管的资金占比高。因此，整体上黑龙江省对于节能环保的重视程度同其他公共支出相比程度较低，节能环保下的污染防治资金比重体现出显著不足。

（二）废弃物资源化利用的补贴不足。农牧业废弃物利用是黑龙江省主要资源化补贴的内容，政府专门制定出台《黑龙江省畜禽养殖废弃物资源化利用工作方案》，以绿色生态为导向，坚持政府支持、市场化运作的方针；坚持源头减量、末端利用的治理路径。财政补贴以畜牧大县和规模养殖场为重点，以农用有机肥为主要利用方向，形成以绿色有机食品种植基地、优质饲草饲料基地。同时，财政资金补贴在提高畜禽粪污资源化利用率、建立畜禽粪废物等农业有机废弃物收集、转化、利用网络体系方面起到积极作用。

相关土地污染防治方案措施实施后，农户对于政策关注点主要集中在补贴方面。黑龙江省农业支出决算投入显示，2016～2020 年呈波动变化，农业结构调整补贴稳中有升，农业生产发展补贴额度提升程度明显，农业资源保护修复与利用在2020 年呈倍数增长。总体上，近五年的补贴政策呈向好趋势，但单项指标占比相对较低，有待进一步提升。因此，政府对于实施防治政策的资金鼓励补偿力度尚且不足，缺乏对农户采取绿色生产、企业实行防污措施、减少排污的鼓励措施。

（三）税收政策调控土地污染防治力度较低。黑龙江省土地污染防治的措施中，利用财政资金直接增加投资是一种比较普遍的方法，而税收手段在其中的作用则相对较小，并且对于在支持土地防污新技术的探究上、对于采取土地污染防治措施的企业和农户的税收优惠相对较少。如对于购买使用绿色税源的增值税优惠力度较小、对采取污染防治措施的企业暂免征收增值税的范围较小；采取废弃物循环利用或销售废弃物的污染防治行为的税收优惠力度不足；对相关废弃物节能设备的固定资产折旧速率较低，不利于传统高耗能高排放设备的更新。因此，黑龙江省税收调节不论是对鼓励农户绿色生产还是企业防污治理生产的积极作用都不足，削弱了企业和农户长期进行土地污染防治的主动性，减缓了土地污染防治措施整体计划的有序进行。

（四）单一污染防治财政资金来源。整体上土地污染防治资金当前主要来源于中央调配资金，由于地方官员迫于政绩压力和难以要求中央直接增加资金来源之间的矛盾，使得资金来源保持相对单一状态。具体表现为在拓宽资金来源问题上如果单纯从财政支出结构中增加或直接调配其他项目弥补土地污染防治资金来源，不利于维持土地污染防治资金总量增加的状态。

另外，地方官员出于政绩要求及项目实施可行性等多方面因素考虑，倾向于将有限资金投入到基础设施等有利于发展建设的项目中，从而难以变动原有支出结构来拓宽土地污染防治的财政资金来源。而若直接要求增加中央调配资金额来提高污染防治资金的来源总量亦非易事。因此，两相比较下，促使土地污染防治的财政资金来源单一，同时土地污染防治措施的顺利实行也不足。

三、黑龙江省土地污染防治财政政策完善建议

（一）加大土地污染防治财政资金投入。通过对2016～2020 年节能环保有关污染防治项目资金投入比重分析，不难看出节能环保支出中的污染防治和污染减排占比较小，因此在完善污染防治财政政策的建议中首要问题即是增强土地污染防治财政资金投入。增强对城市生活垃圾处理力度，增强对优质化肥农业的购买力度，提高固体废弃物污染处置力度，增加清洁设备购买支出。同时，加大对已污染土地的二次投资建设，支持建设特色工业建筑群、工业风情街。利用重金属风格、摇滚风格等元素打造拍照打卡观光天地，引入新时代流行元素，提高年轻人观光积极性，有利于宣传推广环境保护教育，提升环境保护意识。就地解决土地污染防治问题、减少其他防治环节直接成本、避免其他行为对土地二次破坏带来不良后果，从源头控制对已污染土地的不正当利用。

（二）完善土地污染防治资金补偿政策。黑龙江省土地污染防治资金补偿应主要表现为农产品生产的优化补贴、防污技术发展资金补偿以及废弃物循环利用资金补偿三个角度。农产品生产补贴主要体现在对化肥、农药、地膜的精准使用，按每月优质使用量分级补贴，增强农户对新型农药、化肥采购激励程度。提高新型环保地膜使用补贴度，鼓励绿色生产方式。防污技术发展资金补偿主要表现为对防污技术高效生产与人才引进。按照对污染防治处置程度，提高财政资金对技术研发创新的投入补偿。促进新型防污技术企业人力资本市场发展，保障人才持续输入的驱动力，组建一支结构合理、创新优质的生态文明建设人才队伍。

废弃物循环利用的资金补偿主要体现在废弃物处置体系建设，建立畜禽污粪处置设备等农业有机废弃物收集利用网络体系，鼓励建立粪污集中处理中心，配套建设管网和储粪（液）池等，解决粪肥还田难题。搭建粪肥交易平台，鼓励引导畜禽规模养殖场与家庭农场、种植大户、农民合作社等新型经营主体在合理范围内联合，实现无害化处理后的畜禽粪肥就近还田利用。

（三）提升税收政策对土地防染防治的影响。税收政策对土地污染防治的优化方案主要从企业产品和企业所得税两个角度分析，针对企业资源综合利用产品给予免税、固定资产加速折旧、减计应纳税额等方式，对企业从事废弃物生产销售等方面提供退税等税收优惠。给企业使用的易产生高污染高排放的传统设备提供加速折旧政策，促进企业对传统高污染设备的更新换代，减少不必要浪费。对于企业实施有利于土地污染防治的或者改善土地质量环境措施的经济活动给予减免税、税率优惠、纳税抵扣等优惠政策。引进使用新型防污技术的或采取绿色生产方法的，给予税前免除部分税收的优惠鼓励政策。企业购置并实际使用列入《环境保护专用设备企业所得税目录》规定范围内的环境保护专用设备，可以按专用设备投资额10%抵免当年企业所得税应纳税额。

（四）拓宽土地污染防治财政政策资金来源。一方面可通过改善财政分权下政府支出责任管理调整地方政府政绩重心。设立防治结果评估指标，将官员政绩与环境质量和环境改善程度挂钩，提升政府官员改善环境责任感与使命感。同时，要完善政府间财政关系制度化建设，明确政府间职权范围，避免由于责权界限不清导致防治效果不理想、资金流不足等不利情况发生。另一方面利用发行地方债手段缓解资金压力，采取增强财政资金促进证券资本融合和银行资本融合。政府鼓励通过金融机构发行地方政府债券，财政厅建立政府证券发行与对付机制，支持企业上市，促进民间资本流动。银行资本融合从国际金融组织中引进长期、低息贷款支持黑龙江省各类设施和污染防治项目建设。制定银行贷款财政贴息和奖励补偿政策，提高银行信贷量，以较低信贷贴息拉动贷款增加用于污染防治项目建设。

综上，面对疫情防控和极端气候等多种不确定性因素，建立粮食产业强国是应对多种风险挑战的重要支柱。完善黑龙江省土地污染防治财政政策，一方面有利于提升黑土区粮食产能，落实国家黑土地保护工程，促进本地经济同其他地区经济合作；另一方面有利于实现经济可持续发展健康化、区域发展相互提携的友好局面。