管理审计视角下高校建设工程审计全覆盖运行模式研究

孙论 彭晓

[摘要]高校建设工程作为支撑高校持续发展的重要基础，对其实施全覆盖审计对工程投资与成本控制有着举足轻重的作用。本文以管理审计为视角，在分析高校建设工程审计现状和不足的基础上，论述高校建设工程审计全覆盖的控制点和高风险环节，构建建设工程审计全覆盖的运行模式，进一步提出实施审计全覆盖的保障措施。

[关键词]管理审计   高校建设   审计全覆盖

一、引言

高校基本建设是支撑高校持续发展的重要实体支柱，因项目投入资金量大且风险点多，成为滋生腐败的高风险领域。在全国教育系统职务犯罪案例中，基建工程领域案件时有发生。内部审计是高校完善内部治理的重要制度设计，在高校建设工程领域中发挥着重要职能。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。2021年新修改的《中华人民共和国审计法》明确规定坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，同时根据党中央的决策部署，扩大审计监督范围，推进审计全覆盖。教育部于2016年出台的《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》（教财〔2016〕11号），要求高校实行建设工程管理审计全覆盖：一是项目类型全覆盖，即高校各类资金来源的新建、改扩建及修缮工程均应纳入审计范围。二是项目过程全覆盖，即建设工程的投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段的业务和管理活動均应纳入审计范围。

对于高校建设工程管理审计工作的全覆盖，国内学者和实务工作者进行了一些探讨。目前我国高校和市场之间的经济关联度越来越高，基建腐败风气逐渐在高校中蔓延，对高校建设工程审计在这方面的防范能力带来较大的挑战和检验。关于基建腐败现象的产生，国内学者提出了不同的观点，如赵斌、秦洪江、许建平等认为与高校基建权力分置有关、监督力度欠缺导致遏制能力不够等，王志祥和柯明认为这些问题是基于高校建设工程自身特点所产生的。在我国大力推进工程建设审计的背景下，结合高校建设工程特点，付忠伟等提出可建立从审计主客体两方面进行设计的垂直纵向“全覆盖”审计运作体制。此外，李厚喜认为建设工程审计全覆盖是一个动态的过程，需要定期对审计监督对象进行评估，更新覆盖范围。但当前理论和实务上对如何构建高校建设工程审计全覆盖运行模式尚未做过系统的研究，本文通过系统梳理高校建设工程管理审计的内涵和现状问题，论述高校建设工程审计全覆盖的控制点和高风险环节，构建高校建设工程审计全覆盖的运行模式，并提出实施审计全覆盖的保障措施，对高校实现建设工程管理审计全覆盖具有现实意义。

二、高校建设工程管理审计现状问题诊断

（一）工程项目管理与建设工程管理审计

管理是通过人的思想意识因素，在组织事件发生的特定环境中，以计划、组织、协调、控制及创新等手段，对组织所拥有的人、物、财、信息等资源进行有效决策、领导、控制的一项活动。对于工程项目管理，《中国工程项目管理知识体系》中给出的定义是：工程项目管理者运用系统的观念、先进的理论、科学的方法对工程项目进行有序、有效、合理合法的管理，实现工程项目使用者的功能要求、质量要求、工期要求和所批准的费用预算要求等。工程项目管理的对象可以是各类工程项目，也可以是设计项目或勘察项目等。

高校建设工程项目审计指的是，高校审计机构在建设工程项目全生命周期的各项业务管理活动中，依据有关法律法规和规章制度对工程项目的合法性、合理性和效益性进行确认和评价，其审计对象是建设工程项目，审计内容包括对建设工程项目投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段业务管理活动的审查和评价。建设工程管理审计是通过对建设工程项目各项业务活动的合规性及其内部控制的适当性、有效性进行确认和评价的活动。通过审计达到控制建设工程成本、规范高校建设工程管理工作目标，其审计对象既可以是建设工程项目也可以是工程管理部门。审计内容包括建设工程业务活动和内部控制体系评价等。本文所讨论的建设工程管理审计，是在建设工程项目审计的基础上，从管理审计视角，构建符合发展需求的审计全覆盖运行模式并提出运行模式的保障措施，促进项目内部管理体制不断完善，健全加强内部控制，提升绩效管理的目标。

（二）高校建设工程管理审计现状与问题诊断

高校建设工程管理审计几经发展，较初始阶段已有了长足进步，基本能做到对工程实现全过程审计，也建立了较为规范的建设工程内控制度，但在某些方面仍存在一定不足，主要表现为：

1.审计的独立性和客观性未能有效发挥。

开展全过程审计时，高校建设工程审计通常是结合工程项目实施开展的，审计部门参与到工程项目建设的各个环节，和工程管理部门关系较为紧密，存在职责交叉定位不清晰的现象。实际工作中，工程管理部门往往请审计部门当复核，使审计部门成为工程管理流程中的一环，造成工程管理部门管理职能缺位，甚至存在向审计部门推卸管理责任现象。审计部门越位参与工程项目建设的管理和决策，参与工程量签证、材料签价等具体业务环节，偏离了审计监督评价的本源职能，丧失了审计的独立性和客观性，使审计职能角色混乱，职责界定不明确。

2.内控评价不足与重点不突出。

高校在扩建背景下所实施的工程项目日益复杂，由于对工程管理内部控制缺乏足够的重视，与工程项目密切相关的工程管理制度、工作流程、岗位职责等内部控制制度出现针对性不够和可操作性不强，或者未有效执行工程管理内部控制制度的现象。审计人员在审计过程中只注重造价控制而对其他内部控制评价不足，或者未突出如招标、采购、现场签证与变更、验收阶段等高风险环节，对工程管理内控制度的重点把握不够等，都是造成工程建设管理问题屡审屡犯的主要原因，使审计风险和工程建设项目廉政风险得不到有效防范。8B271D6C-37E4-48B9-9696-E54128E301F3

3.委托社会审计监管缺位。

购买社会审计服务是高校建设工程管理审计实现全覆盖的一种有效方式，可以弥补高校内部审计力量的不足，让内部审计人员从繁重的审计业务中抽身来思考优化审计工作的管理事项。但随之也带来不可忽视的审计风险，由于社会审计工作人员流动性较大，其参与审计工作的个人由于职业道德素养、技术业务能力参差不齐使得审计质量得不到保障，且高校内部审计面对委托社会审计的众多审计项目，时常无暇顾及审计项目的具体细节，对社会审计的监管存在缺位现象。此外，社会审计与建设方的合同关系使其与内部审计部门人员信息共享不到位，审计资源的整合力度较弱，进一步降低了审计质量。

4.審计方法和手段较为落后。

近年来随着高校建设工程管理模式不断创新，传统条件下较为单一的审计方法和手段已不能满足现有审计全覆盖的需要。在大数据、信息化背景下，审计监督信息化、审计管理数字化、审计方式数据化是大势所趋。目前高校建设工程管理审计在审计方法手段上发展不平衡，多数仍采用传统审计方式、方法，现代审计技术运用得少，造成审计效率和效益难以提升，无法有效控制和防范内控风险，一些较为隐蔽的问题得不到及时纠正和解决。

三、高校建设工程管理审计全覆盖运行模式构建

（一）高校建设工程管理审计全覆盖的控制点和高风险环节

1.高校建设工程管理审计全覆盖的控制点。

对审计工作人员而言，在全覆盖的审计模式下，就是要对高校建设工程项目的投资立项，勘察设计，工程招投标，合同签订，施工过程，竣工验收及结、决算等各个阶段进行相应的审查监督。不同阶段不同的审计控制点如表1所示。

2.高校建设工程管理审计全覆盖的高风险环节。

根据对相关案例的调查分析发现，高校基建领域腐败现象几乎涉及项目的招标、采购、签约、设计变更、施工签证、竣工验收和审计结算等各个环节，在招标、采购、现场签证、设计变更及验收这几个阶段尤为凸显，这些环节也相应成为了审计的高风险环节。

招标环节的审计风险主要体现在：对某些项目依法应招而不招、或将应招标项目拆分以规避招标、不按规定或批复的方式招标，或先定后招、不按规定发布招标公告、有意增加限制性条款将潜在投标人拒之门外、招标程序走过场、投标人在实际无投标资格的前提下假借他人名义投标或者违法骗标、投标人间串通投标以限制竞争、评标委员会组建不合规或与投标人有利害关系的专家成员未回避等、高校不按招标结果确定中标人，或最终签订的合同与招投标文件中有关合同的条款有出入等。

采购环节的审计风险主要体现在：在采购过程中，采购人员、管理人员单独或伙同在原材料采购过程中通过拿回扣等方式谋取私利，与某个或某些供应商相互勾结，人为限制竞争进而影响采购意向或决策。

设计变更和现场签证环节的审计风险主要体现在：建设工程随意变更工程设计使中标人获得了在合同条款外的重新报价、加价的机会，而与工程量、工程价款及工程内容关联紧密的签证在工程设计细节发生变化之后也会产生相应的变化，使中标人获取高额利润的借口更充分。

验收阶段的审计风险主要体现在：施工方以次充好、偷工减料，而验收人员在利益的驱使下放松标准或对某些问题选择性忽视。虽然高校在这方面有着严格的制度条款规定，但制度条款若无法得到有效执行，就可能使不合规的建设材料、过度简化的施工流程或被夸大的工程量逃脱规章制度的监管。

（二）投资立项阶段审计运行模式

目前投资立项阶段的审计主要是采用投资评审模式，对建设项目的建设标准、投资计划、设计概算进行评审，各高校可根据本校的实际情况选择适合的方式。我校采用的模式为：在审计处设立投资评审办公室，负责收取和审查投资评审资料，并从校内专家库中聘请专家或聘请社会中介机构以及校内各职能部门组成投资评审工作组，负责评审工作的具体实施。评审办公室将评审意见反馈项目管理部门进行修改调整后，形成项目评审报告报送投资评审领导小组审定。审计人员审查的内容主要是拟建项目是否符合发展需求，投资规模的适度性，设计方案的合规性及投资估算的合理性等，审计人员还需审查资金来源是否落实、立项决策程序是否合规等。

（三）勘察设计阶段审计运行模式

审计人员需重点审查项目的勘察、设计招标文件是否完整、严密，审核设计概算成本费用的准确性、完整性、合理性，审查初步设计方案的合理性与有效性，对达到招标起点的设计项目招标程序是否合法合规，审查订立合同的主体是否合格、是否与招标文件的要求相符，同时还需审核施工图的设计及预算是否符合初步设计方案、概算及标准等。

（四）工程招投标和合同签订阶段审计运行模式

在招投标阶段，招标单位及招标项目是否具备招标的必备条件、招投标流程的合规性、招标文件及招标工程最高投标限价的合理性是审计人员需重点审查的部分，同时对投标者资格、投标清单报价合理与否等内容也是审计人员需着重审查的部分。如果发现问题，审计人员应及时反馈给负责招标的职能部门，经其联系招标代理机构，对发现的问题进行整改并将结果反馈审计部门，经审计人员审查后符合规定的，可按照开标流程进行。若仍不符合规定的，应要求职能部门或招标代理机构再次进行整改和重新规划招标，直到完全符合规定为止。

审计的主要流程为：通过查阅招投标过程资料，对招标起点以上的建设项目发包方式进行全面梳理，核查是否存在依法应招却未招，或将应招标项目拆分以规避招标的现象。通过审查对比招标定标时间和项目实施时间，查明是否存在先定后招的问题。还可通过查看招标人官网公布的信息，对比核实是否存在招标人公布的信息和提供给潜在投标人信息存在差别的现象、有意设置差别化的资格审查标准或违规设置额外的中标门槛限制以排除潜在投标人的问题。

审计人员通过审查相关资料记录文件，如投标人资格预审文件、技术标、商务标，购买、领取招标文件的相关记录，以及投标保证金的缴纳和退还记录资料等，查明是否存在以下一种或多种“巧合”情况，如不同投标单位递交的投标资料出奇一致、不同单位之间的投标报价虽有不同但价格呈现的差异却是“有规律的”、不同投标单位的文件出现“装混”或不同投标单位的投标保证金转出账户雷同的现象。如果存在，则可进一步实施相应程序判断是否存在同一单位或个人通过编制、伪造多个单位的投标文件而围标串标的问题。8B271D6C-37E4-48B9-9696-E54128E301F3

通过大数据分析方法，审查项目负责人、监理负责人是否在多个工程项目任职的情况，采取查阅评标记录、资格预审评审标准、专家的抽取方式等，审查是否存在评标委员会组建不合规或与投标人有利害关系的专家成员未回避，投标人与招标人是否存在串通的现象。审查招投标文件和中标合同协议书中有关合同标的、价款、质量、履约期限等实质性内容是否与招标文件相符，签订的合同中是否存在背离招标文件实质性条款的问题。

（五）工程施工阶段审计运行模式

施工阶段是资金投放量最大的阶段，也是暴露问题最多的阶段。对于审计工作而言，加强对建设项目施工过程的监督，才能对建设成本实施有效控制。對委托社会中介机构实行全过程审计的项目，应要求其对项目进行实时监控，及时掌握项目施工过程中的进度、变更、动态等，并与参建各相关人员紧密配合，严密把控，才能发挥出最大的经济效益。

审计人员应审查施工过程中的工程联系单、工程变更单等过程资料，尤其应重点审查隐蔽工程、基础工程和拆除或临建等项目的实施、检查和交验记录，发现可能存在的工程量虚高问题。审查设计变更的真实性、合规性，设计变更审批程序是否合规，变更原因是否合理，变更方案是否优选;审查变更工程量计算是否准确，相关取费是否符合规定，价格是否合理;审查主要材料和设备物资等是否按规定程序进行采购;设备和材料是否符合招标文件和合同要求，有无假冒伪劣产品;对需定价的材料，工程管理部门是否按有关规定组织各方共同进行市场调查确定材料价格;审查工程进度款的支付是否符合合同中规定的申报时间和申报流程，申报的进度款金额是否与实际完成工程量进度相符，计量计价方式及支付办法是否与合同约定相符。通过审查工程质保金数额，查明是否存在未按规定缴足工程履约保证金的情形。通过将资金流向与相应收款单位的信息合理延伸相结合，查明是否存在将本该用于当前工程项目的资金被挪用于其他项目、投入非法途径或用于不当利益输送等问题。

（六）竣工验收和结算、财务决算阶段审计运行模式

竣工验收与结算、财务决算阶段也是整个项目建设周期中十分重要的阶段，这一阶段工程管理部门需与审计部门密切协作，相互配合。审计人员需将施工现场的实际做法与设计图纸、招标文件、图集及施工规范等要求相比照，查明二者是否有较大出入，同时，初步审查工程项目竣工结算资料的真实性、完整性和有效性也是此阶段的重要任务。

竣工验收阶段主要是审查竣工验收的档案资料是否完整，项目主体、消防、隐蔽等各阶段是否进行阶段验收，是否存在没有通过验收或验收不合格即投入使用等方面的问题。竣工结算阶段主要审查结算资料，对照招投标文件、合同协议书、竣工图纸和相关计价规范等，审核结算金额是否准确。财务决算阶段主要审查竣工财务决算报表的真实性、完整性，审查项目投资计划的执行情况，审查交付资产核算的准确性和工程结余资金的正确性、合规性。

四、高校建设工程管理审计全覆盖运行模式的保障措施

为做好建设工程管理审计全覆盖工作，应从审计定位、制度设计、审计资源、技术手段、审计结果运用等方面建立相关保障措施。

（一）增强审计的独立性、客观性，完善审计制度

根据《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）和《教育系统内部审计工作规定》（教育部令第47号）要求，高校内部审计部门应对建设工程实施独立、客观的监督、评价和建议，内部审计人员不得参与可能影响独立、客观履行审计职责的各项建设工程管理活动。同时，基于建设工程全覆盖审计的特点，内审部门在保持独立性、客观性的前提下通过提供鉴证、评价服务促进工程管理部门加强管理，提高建设工程项目投资效益，提升组织价值。因此，正确处理保持内部审计独立性和促进组织价值增值的关系，应从审计定位和制度设计两个层面入手：从审计定位看，独立是为了更好地执行监督，通过评价、建议等手段有效发挥职能，充分发挥内部审计作用;从制度设计看，应根据高校建设工程项目全过程的审计控制点和高风险环节，修订完善建设工程管理审计制度办法和工作流程，采用审计控制和审计评价相结合的方法，积极推进建设工程管理审计全覆盖。

（二）突出审计重点，切实把控内控风险

完善工作流程、岗位职责和管理制度是把控项目风险的有力武器。要把工程管理部门内部控制制度的建立和执行情况作为审计的核心内容，针对工程建设各阶段、各环节出现的问题，找出其内部控制缺陷，发现难点和疑点，及时提出审计意见及建议。对工程管理活动中屡审屡犯的共性问题进行梳理和总结，站在学校全局角度从机制上、制度上提出解决和预防措施意见。审计过程中突出重点，把握关键环节，重点对投资估算、设计概算、工程量清单、最高投标限价、招标文件、施工合同、现场签证、变更估价、材料及设备市场询价定价、工程进度款、工程竣工结算及财务决算等对项目造价影响较大的关口进行审计，把过程审计和造价管理结合起来、全面审计和重点审计结合起来，切实提高建设工程投资效益。

（三）整合审计资源，加强委托社会审计监管

在高校建设工程审计全覆盖背景下，高校内部审计与社会审计的有机结合，能缓解内部审计力量不足和审计需求激增的矛盾。社会审计的优势是独立性和专业性较强，恰好可以弥补内部审计此方面的不足。高校内部审计人员可以从具体业务中抽身，从事更多的管理审计工作，如制定审计规划目标、优化审计业务流程、创新审计方法手段等。同时，高校内部审计部门应注重对委托社会审计机构的指导、监管和考评。首先，应建立社会审计机构备选库，建立健全社会审计机构遴选、审计业务委托、审计质量控制、评价考核等制度标准，公开、公平、公正选聘和考核第三方审计机构，实行优胜劣汰。其次，要严把委托社会审计业务的质量关。比如，对全过程审计的工程项目实行三级把关制度，做好重点环节的多层次审签把关控制;实行工程审计工作例会制度，及时与委托审计机构沟通商讨审计过程中的有关工程造价问题;对委托社会中介机构审核的工程量清单及最高投标限价、竣工结算等进行抽查;对委托人员驻审计现场情况，对合同审核、工程签证、索赔审核、进度款支付等关键环节的取证及确认情况，对审计日志、周报、阶段工作小结、项目完成工作全过程审计总结等审计资料的质量进行检查等。8B271D6C-37E4-48B9-9696-E54128E301F3

加强内部审计和社会审计资源的整合。在审计组织方式上，除社会审计机构独立开展委托审计业务外，可由内部审计人员和社会审计人员组成联合审计组开展审计;通过“1+N”方式开展建设工程全过程审计。建立建设工程管理审计信息平台，注重信息共享，充分利用社会审计的资源和成果。

（四）以信息化手段创新审计方式，提高审计效率

积极探索工作新思路新方法，对于常规工程审计采用随机抽查与专项审计相结合的方式，起到“一審多项、一审多果”的效果。把大数据、云技术等信息化手段应用到实际的审计工作中，提高审计工作效率及质量。针对目前审计信息透明度不高、存在审计壁垒及对被审计单位提供的审计资料依赖度较高的问题，审计部门需增强审计过程中的主动性，积极推动高校建设工程管理审计的审计指标体系和科学审计评价体系的探索、建立和运用。比如，BIM技术（Building Information Modeling，建筑信息模型技术）通过碰撞检测功能在多维空间里构建建筑模型，就是目前政府重点推广的一项能运用于工程项目设计、施工、管理等方面的数据化工具技术，在工程项目管理领域具有十分重要的意义。通过 BIM平台技术搭建的数据能运用于工程项目的整个生命周期，最大限度地发挥参建各方协同互助的能力，该技术不仅是工程数据的模型，更是项目各项管理活动运用共享的数据库。对高校基建项目而言，BIM技术以多维模型的形式分享涵盖工程设计、施工、构件制作、签证信息、造价管理等方面的工程数据，相应的资料库随之产生，为后期的改造维修提供数据支撑，使工程项目立项有据可循，使高校工程管理部门在项目的不同阶段均能参与数据录入、提取及协同合作，工程项目审计也可随时介入，提高审计效能。对高校内以群体建筑、历史悠久为特色代表的工程建筑进行全过程跟踪审计，BIM技术可将校内各管理部门、各施工阶段联接起来，通过数据对比分析工程建设情况，及时发现工程项目管理中存在的问题，提高审计效率，降低审计风险，发挥审计更大的监督服务职能。

（五）强化审计整改和结果运用，提升审计效能

在建设工程管理审计全覆盖的运行模式下，审计整改落实难的问题更加凸显。建立健全审计整改工作机制，首先要建立审计整改工作的领导机制，审计整改工作在高校审计委员会的统一领导下开展，明确各方的整改工作责任，督促被审计单位完善内部控制，堵塞管理漏洞，认真整改审计发现的问题，切实将审计成果转化为现实生产力。其次是建立审计跟踪检查机制，加强后续审计，建立审计发现问题整改台账，实行“问题清单”“整改清单”和“销号清单”相互对接机制，确保审计发现的问题得到有效整改。对审计查出的问题已经整改到位的，予以销号;对整改不到位的，继续督促被审计单位采取措施进行整改直至销号。再次是建立审计整改会同协商机制，对审计揭示的普遍性、苗头性、倾向性问题，特别是涉及历史遗留、体制机制和其他疑难问题，审计部门应组织工程管理部门进行研讨，研究解决措施，提出意见建议。最后是建立审计整改问责机制，对发现严重违纪违规问题以及审计整改不力、屡审屡犯的问题，采取相应的问责举措，如要求工程管理部门或个人作出书面说明、责令执行、提请审计委员会研究、列入重点督查督办事项、移送有关部门做出进一步处理等。审计部门应加强与纪检监察、组织人事等其他内部监督部门的配合协作，增进成果共用与信息共享，在重要事项实施问题整改问责等方面形成监督合力。

综上，高校建设工程管理审计能有效促进高校建设工程项目规范管理、控制建设工程成本并提高效益，只有正确认识目前高校建设工程管理审计工作中的不足，明确审计定位、完善制度设计、突出审计重点、整合审计资源、创新审计方法手段、加强审计结果运用，才能充分发挥好内部审计的监督、评价和建议职能，为高等教育事业的健康发展保驾护航。

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