IIA新“三线模型”理念在优化基层央行内部审计整改中的运用及思考

徐丽红 马兴国

[摘要] 2020年7月，IIA发布新“三线模型”，强调组织治理是通过治理机构、管理层和内部审计共同努力达成的结果，明确内部审计向治理机构负责，内部审计独立于管理层，又必须与管理层定期互动，以确保内部审计工作的相关性。中国人民银行聊城市中心支行探索运用新“三线模型”先进理念抓好内部审计整改，收到良好效果，并对如何借鉴相关先进理念、优化内部审计整改进行了思考，提出改进建议。

[关键词]内部审计   三线模型   审计整改

一、新“三线模型”的发布背景及主要架构

2013年IIA发布了“三道防线模型”。该模型是良好组织治理和风险管理的基础性指引，主要关注组织降低和控制风险，自发布以来被全球多数大型组织采用。其中三道防线分别指的是运营管理防线、风险和合规性监督防线及内部审计防线。

近年来，随着新环境、新技术的持续演变，组织面临的外部环境也逐渐发生变化，新兴风险层出不穷。COSO于2017年发布《企业风险管理——战略与绩效的整合》更新框架，强调将风险用于企业战略制定和驱动绩效的重要性。基于此，2020年7月IIA在原有“三道防线模型”基础上，推出了包含风险管理并强调承担治理责任的新“三線模型”，以更好地适应现代风险管理和组织治理环境变化的需要。

新“三线模型”具有四个显著特点：一是优化了核心内容结构。新模型核心内容与《企业风险管理——战略与绩效的整合》更新框架相一致，将只注重基于风险负面性的防御管理理念提升为正视风险所具有的正面和负面共存属性，创造了“进攻”加“防御”的新管理理念。二是诠释了整体治理内容。治理的内涵是构建恰当的治理结构和流程，以确保实现问责、行动和确认等三项外延职能，模型阐述了内部审计须具备“严格问询和深度沟通，为组织提供鉴证和树立信心，推动和协助组织不断进步”的履职能力。三是明确了治理机构与各线职责的关系。清晰界定了治理机构、管理层（履行第一线和第二线职责）和内部审计（第三线）的职能和职责，明确治理机构负责建立适当的结构和流程以实现有效治理，管理层负责实现组织目标，内部审计提供客观的确认和咨询。四是强调了内部审计保持独立的重要性和实现方式，同时也强调了治理机构与管理层、管理层与内部审计、治理机构与内部审计等各线沟通信息和相互配合的重要性。

如图1所示，新模型明确地将组织治理划分为三部分，直观地展示了各部分间的相互联系。内部审计向治理机构负责并报告其审计发现，同时接受治理机构的指导;内部审计保持相对于管理层的独立性，但独立并不孤立，必须加强与管理层的沟通、合作和协作，确保与组织的优先事项相协调。

二、实践与成效

根据习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上对审计工作作出的重要指示，各地区各部门特别是各级领导干部依法自觉接受审计监督，认真整改审计查出的问题，深入研究和采纳审计提出的建议，完善各领域政策措施和制度规则。中国人民银行聊城市中心支行（以下简称人行聊城中心支行）深入学习新“三线模型”先进理念，将其与内部审计整改有机融合，促进提高审计整改实效，收效良好。

（一）运用实践

1.厘清央行治理机构及各职能线（“三线”）的整改职责，以整改标准加责任清单为抓手，织密审计整改“责任网”。IIA高度重视内部审计工作流程及体制机制建设，新“三线模型”指出“内部审计需要充分应用系统且规范的工作流程”。内部审计整改作为推动组织治理不断完善的重要手段，健全机制、明确责任是首要任务，健全的整改长效机制是做好内部审计“后半篇文章”的前提和保障。基于此，人行聊城中心支行制定了《内部审计整改奖惩办法》，明确分类问题整改标准，突出“纠”与“防”，即对于不同类别问题，有关单位部门不仅要研究、分析、整改，还要制定针对性的防范措施，在进攻和防御两个方面统筹管理风险，解决屡查屡犯问题，这与新“三线模型”的先进理念是相契合的。同时，合理划分整改责任，明确被审计单位党组织（治理机构）是审计整改的责任主体，负责研究问题成因，明确整改任务，压实整改责任;各业务部门（“第一线”）负责落实审计意见，对业务操作中的风险控制进行纠偏，同时做好风险防范工作;各职能部门（“第二线”）在开展各类监督时，将审计整改情况纳入检查范围，发挥大监督合力，共同推进审计整改走深走实，通过考核、晋升、评先、追责等专业手段，强化一线人员的制度意识，促进提高制度执行力;内部审计部门（第三线）通过下发风险提示单、整改督办单等方式督促整改落实，并通过整改情况认定、整改效果评估等手段，促进审计问题持续改进。自该办法实施以来，辖区内部首次实现审计问题整改标准化、整改责任清单化，从机制、制度上保障审计发现问题的有效整改。

2.增强央行内部审计与“第二线”的监督合力，以班子考核加晋升评先为推手，用活审计整改“催化剂”。IIA十分重视各职能部门间的合作，强调部门协作对于组织增值的重要性，新“三线模型”指出“各项职能之间相互配合……才能共同努力为组织创造价值并加以保护”。基于对基层央行各职能部门管理职责的考量，人行聊城中心支行建立了内部审计部门与各监督部门的问题整改情况通报协作机制，即内部审计部门及时将重大审计发现在大监督框架体系内进行通报，定期对问题整改情况进行评估认定，将评估结果及时与纪检监察、巡视巡察、组织人事、党委办公室等监督部门共享，促进整改信息共享。2021年，人行聊城中心支行内部审计部门通过大监督联席会、业务网邮箱等渠道，及时通报经济责任审计、预算管理审计及依法行政审计发现的重大问题，发出整改评估报告及整改清单;为人事及纪委监察部门调整领导班子考核内容、党风廉政建设责任制检查方案等提供了有效支撑;在文明单位申报、“两优一先”推荐、干部竞聘、职称晋升等工作中，通过参加评审，向人事、宣传、纪检等部门出具内部审计意见的方式，实现内部审计结果及整改情况与监督部门的有机整合。通过共享内部审计结果及整改信息，共同促进内部审计成果利用与转化。E761895C-AB47-4F27-84A9-F5CAB894357A

3.强化央行内部审计与“第一线”的沟通协作，以专业考核加检查督导为媒介，挥好审计整改“指挥棒”。IIA对内部审计与业务管理层之间保持一致、沟通、协作关系非常重视，新“三线模型”指出“内部审计与管理层之间必须定期进行互动，以确保内部审计的工作是相关的，并与组织的战略和运营需求保持一致”。基于该方面，人行聊城中心支行建立了内部审计部门与业务主管部门的问题整改情况沟通反馈机制。内部审计部门定期将评估结果及《问题整改清单》反馈至同级会计财务、国库等业务部门，对辖区各专业存在的问题及整改结果进行反馈交流，提醒各业务部门充分履行对下级行对口部门的管理监督职能，将有关情况纳入年度专业考核，并督促履职问责，从业务条线促进问题有效整改。2021年，人行聊城中心支行内部审计部门及时对审计发现问题进行整理、分析、分类、汇总，梳理苗头性、倾向性问题，编发《审计风险提示》，通过专业考核与检查督导，提示各专业辖区风险状况，会计财务、国库、征信等部门开展业务检查时均将提示的风险及问题整改情况纳入检查范围，促进会计财务、支付结算、外汇管理等部门调整专业考核方案，合理设置考核分值，使审计发现问题有效整改落实。

4.加强央行内部审计与治理机构的报告交流，以行长批示加约谈为手段，巧施审计整改“高压方”。IIA对内部审计与治理机构间的报告交流机制格外重视，强调通过治理机构持续推进改善组织治理，新“三线模型”指出“内部审计为治理和风险管理（包括内部控制）的充分性和有效性提供独立客观的确认和咨询，向治理层报告其发现，以促进和推动持续改进”。基于该方面，人行聊城中心支行建立了内部审计重要事项及整改结果向党委汇报、重要项目审计报告行长审核制及审计整改“一把手”约谈制等规定。内部审计部门及时向行党委汇报内部审计工作会议精神、重要项目审计报告及内部审计整改评估结果，通过行长审核审计报告并签批整改要求、约谈被审计单位“一把手”等方式，以高压态势推进问题有效整改。2021年，人行聊城中心支行党委对内部审计工作高度重视，通过内部审计部门向党委提交内部审计议题的方式将重要内部审计工作全部纳入党委会议事项范畴，针对审计发现的重大问题，行领导多次在审计报告上对问题整改作出批示，分管行领导及时约谈县支行“一把手”，促进重大疑难问题解决。

（二）取得的成效

新“三线模型”先进理念在人行聊城中心支行内部审计整改中的灵活运用，提高了辖区内部审计发现问题整改率，推动辖区建立健全内部管理制度，规范业务操作，显著改善辖区治理水平。

1.促进建章立制，规圆矩方，完善组织治理体系。新“三线模型”发布以来，人行聊城中心支行内部审计部门通过加强整改跟踪、进行整改评估、编发《审计风险提示》等多种方式，督促辖区建立健全管理制度，发挥内部审计在组织治理和风险管理中的咨询作用。一是督促辖区适应改革之需，守正创新，健全制度体系。针对公务用车改革后管理制度存在盲区的问题，督促人行聊城中心支行机关及两家支行制定公务用车使用管理暂行办法。二是督促辖区聚焦红线底线，查缺补漏，健全管理制度。针对当前财务经费紧张局面，敦促人行聊城中心支行机关及五家支行制定预算绩效管理办法、征信业务专项补助经费管理实施细则、修订费用支出事前审批等财务管理制度，实施财务经费及业务专项经费精细化管理。三是督促辖区推进新法落实，重构流程，健全行政管理程序。针对推进新修订的《中华人民共和国行政处罚法》落实及下放行政处罚权限这一现实之需，督促人行聊城中心支行机关及两家支行修订外汇专业资本项目业务管理权限等行政管理制度。辖区市县两级行治理体系更加完善，有力推进了辖区法治央行建设。

2.强化制度执行，准平绳直，增强组织治理能力。新“三线模型”发布以来，各监督部门加强内部审计整改情况运用，发挥积极性和主动性，合力推进整改，激发整改内生动力;各业务部门加强考核督导，加大整改外部压力，从条线上促进全面深入整改，提高整改的有效性和系统性;内部审计部门以基层行党组织为龙头，促进强化整改工作组织部署，压实整改责任。通过各职能线（“三线”）的密切协作，为组织增值，促进辖区治理能力提升。一是促进完善领导组织，部分支行落实内部审计意见调整依法行政领导小组，根据新修订的《中华人民共和国行政处罚法》调整领导小组职责，部分支行调整了集中采购领导小组。二是促进提高制度执行力，2021年辖区通过采取多项措施加强预算执行进度管理及事前审批、规范支出列支渠道及列支科目、规范会计核算等方式，提高业务操作的规范化水平。三是促进提高风险管理水平，促进部分支行变更工会经费账户，规范工会经费印鉴管理，降低资金管理风险，加强重要会计岗位人员管理，落实强制休假制度等。四是促进提高行政管理水平，人行聊城中心支行机关及两家支行认真整改，完善行政许可事项服务指南、国际收支业务办理指南等，明确监督投诉渠道内容，方便客户知晓权益;强化落实执法检查“双随机”及规范取证等要求，进一步加强法治央行建设。

3.促进加强研判，多方協调，化解历史遗留风险。新“三线模型”发布以来，通过内部审计重大发现及问题整改情况向党委报告机制，推动部分历史遗留及疑难问题彻底解决。比如，加强对县支行不动产权属清理的跟踪指导，实现上下联动;县支行加强研判分析，积极组织协调，在所需证件大多遗失、工程项目名称前后不一致的情况下，为取得地方政府支持主动协调当地不动产登记中心、住建部门等相关单位，实现横向贯通。目前部分支行的历史遗留的房产产权不清问题已得到彻底解决，有效化解了资产流失风险，国有资产合法权益得以保障。

三、启示与思考

基层央行应将新“三线模型”相关前沿理念融入内部审计整改工作，建立健全三项长效机制，促进提高组织治理水平。

（一）实行内部审计整改工作党组织负责制，健全内部审计与治理层的长效报告机制

一要强化审计整改责任链管控。明确被审计单位党组织为审计整改责任主体，主要负责人为审计整改第一责任人;党组织应组织召开专题会议，研究审计发现问题，明确整改任务，压实整改责任;各级业务部门管理层是审计整改任务的分解落实者，负责针对问题成因组织有关人员进行有效整改。二要建立审计整改结果报告制。内部审计部门要参考被审计单位、部门报送的整改报告，结合电话询问、现场核实、后续审计或审计整改评估结果，对辖区年度审计发现问题整改情况进行汇总，重点将未整改问题、未整改原因及改进建议向本行党委汇报，促进治理层作出科学决策，进一步提高组织治理水平。

（二）构建内部审计整改工作大监督格局，健全内部审计与“第二线”职能部门的长效协作机制

内部审计部门应探索构建与纪检监察、巡视巡察、组织人事、党委办公室等第二线部门的大监督机制，增强内部审计与第二线部门的整改督办合力。一要通过联席会等方式，定期对审计发现问题进行通报，实现审计成果共享，促进监督结果共用。二要加强日常沟通，第二线职能部门在开展各类检查时，内部审计部门应督促其将审计发现问题的整改情况纳入检查范围，切实将审计监督与纪委巡察、组织人事监督贯通起来。三要联手打好整改组合拳，对于拖延整改、拒不整改、虚假整改的单位及相关责任人，各监督部门要根据专业权限，及时出具督办函、催办单，限期整改，并对相关责任人进行问责，强化整改约束力，推动整改意见落实，实现监督成效最大化。

（三）搭建内部审计与业务部门整改交流平台，健全内部审计与“第一线”职能部门的长效沟通机制

一要加强与第一线职能部门的日常沟通，建立第一线职能部门重大事项、重要会议的内部审计部门参与机制，重要制度办法、计划总结等向内部审计部门报备制度，促进内部审计人员及时了解一线职能部门相关治理要求，提升工作的相关性和问题定性的准确性。二要推进第一线职能部门的整改关口前移。在审计过程中，对能够立行立改类问题，内部审计部门应督促被审计单位、部门及时进行整改，尽早完善风险防控措施，提高审计时效。三要加强对第一线职能部门的整改指导。内部审计部门应将审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题及体制机制性问题及时向第一线职能部门反馈，督促其及时研究问题，分类采取针对性措施，或向上级行反馈情况，或加强与相关单位沟通协调，推动从源头上解决问题，构建攻防结合的内部审计整改新模式，进一步提高基层央行的治理效能。

主要参考文献

[1]陈锦烽.IIA立场公告：《有效风险管理与控制的三道防线》 简介[J].中国内部审计， 2013（8）：44-45

[2]牛强强.“4+12”工作体系促进审计整改长效闭环管控[J].中国内部审计， 2019（2）：46-50E761895C-AB47-4F27-84A9-F5CAB894357A