银川兴庆：以集团化办学助推教育治理现代化

韩烨 马万永

摘要集团化办学是推进教育治理现代化的重要举措。宁夏回族自治区银川市兴庆区的集团化办学采用兼并一体化、名校托管、联合办学等多种模式，构建了共建、共治、共享的治理格局；通过完善党组织决策机制、学校管理机制，有效激发了治理主体的参与活力；利用信息化技术手段，将互联网与综合治理、课堂教学、学校教研有机结合，服务区域教育高质量发展，为实现教育治理现代化提供了可借鉴的范本。

关键词 集团化办学；教育治理现代化；元治理；技术治理；网格化治理

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2022）05-0022-04

集团化办学已成为促进区域教育优质均衡发展、服务教育现代化建设的主要举措。集团化办学与教育治理现代化相契合，是政府明确定位，与学校、社会之间建立新型合作关系的重要契机和突破口。[1]2012年以来，宁夏回族自治区银川市兴庆区充分发挥学校集群效应，逐步探索集团化办学模式。按照“试点先行、分步推进、共同发展”的原则，兴庆区共成立9个教育集团，覆盖33个校区（含11个农村分校），形成“同一法人、一套班子、多个校区、统一管理、资源共享”的治理机制，集团化办学实践不断延伸着教育治理现代化的触角，推动区域教育走上提质增效的发展轨道。

一、构建多元化办学模式，营造“共建共治共享”的治理格局

教育治理现代化的任务是优先解决优质教育资源供给不足和分布不均的问题，形成共建、共治、共享的治理格局。兴庆区作为宁夏回族自治区的基础教育示范区，按照区委打造教育高地的工作思路，近年来积极调整集团化办学布局，充分发挥资源整体优势，因地制宜地实施“兼并一体化型”“名校托管型”“联合办学型”等多种办学模式，满足了学校多样态发展的需要，充分体现了教育治理的“服务本位”理念。

1. 共建：一体化发展，促进公平与效率有机统一

“兼并一体化”模式，是由地方教育行政部门科学统筹，兼并一所或多所单体薄弱学校，将其整合到学校集群的整体发展之中，由此实现区域资源重组和教育生态优化。运用此种模式，可以有效配置集团内部的人、财、物等教育资源，促使集团校建设形成合力。该模式的特点是将同一独立法人的统一管理与分校执行校长的全面管理相结合，以此强化教育公平与办学效率的互促关系，构筑公平而有质量的现代化教育治理体系。其主要包含以下两种形式。

其一，“强弱搭配”一体化发展。通过科学布局、强弱搭配促进薄弱学校发展改造，首先是明确“帮助谁、谁来帮、如何帮”的问题，重点在于优化学校法人，配强管理团队，实行同一法人的一体化管理。按照“优质校+新建校”“优质校+薄弱校”“城市校+农村校”的搭配原则，兴庆区教育局先后确定了回民二小、三小、六小等9所优质学校为集团总校，由其带领多所薄弱学校、城乡接合部学校、农村学校同步发展。

其二，“紧密抱团”一体化发展。城乡学校之间的地理距离极大影响了优质资源的共享，因此近距离同类学校“抱团发展”成为另一种探索。2021年，兴庆区重点组建了全部由农村学校构成的月牙湖教育集团，采取“分校并行、共同发展”的建设策略，着力解决月牙湖乡离市区远、学业质量整体处于低位的困局。具体措施是将现有4所学校（含2所九年一贯制学校和2所小学）调整为2个“中学部”和4个“小学部”，配强干部队伍，教师统一调配，通过信息网络引入城市学校优质师资与课程资源，着力优化集团内部管理互通、规划共谋、教研一体、质量共进、特色发展的“抱团”提升路径。

2. 共治：实施“名校托管”，以文化融通引领弱校重生

“名校托管”模式一般是由教育行政部门委托名校或者机构团队对薄弱学校进行管理。具体而言，就是名校在带动、引领薄弱学校发展的过程中，通过价值传递促进文化认同，推进集团校的文化共识与共建，进而促进薄弱学校的管理改进与教育教学质量提升。

在宁夏回族自治区教育厅和银川市教育局的大力支持下，兴庆区利用自身区位优势与辖区内市属名校结成发展共同体，先后探索出市属名校高中托管区属薄弱初中、教育厅直属重点小学托管多所区属薄弱小学的办学模式。例如：区政府与邻近的市属优质高中校银川一中签订合作办学协议，对区内薄弱初中银川十二中实施委托管理。在银川一中这所百年名校“精敬于业、乐融于群、追求卓越”的精神文化引领下，十二中创建了以“尊重”为核心的学校文化，坚持“尊重人的价值、关注人的发展、挖掘人的潜能”管理理念，自觉营造“一个都不放弃、一直都不放弃”的育人文化，不断寻求课堂变革与突破。自合作办学以来，十二中生源回流现象明显，2017年、2018年连续两年荣获兴庆区政府颁发的教育教学质量奖。

3. 共享：探索“联合办学”，拓宽优质资源融通渠道

联合办学是整合优质教育资源、发挥有限资源效能的重要形式，主要包括“城市名校+薄弱分校”和“城市名校+农村分校”等实施方式。此模式旨在通过构建区内外联合办学发展体，拓宽优质资源共享渠道，让教育资源配置达到最优化，实现运行模式高效化，从而推动公平而有质量的教育落地。基于这一理念，兴庆区主要通过以下三种形式加强“联合办学”模式建设。

其一，搭建城乡交流平台。银川三中、银川市回民中学和银川十五中分别与银川四中、二十一中、兴庆区回民中学、月牙湖回民中学、月牙湖回民二中结成城乡联合发展联盟学校，开展党支部结对共建，组织教育教学培训和交流活动。其中，月牙湖教育集团不囿于“兼并一体化”模式建设，积极同银川市属名校搭建合作交流平台，互派师生交流，建立大教研組，借助构建城乡优质教育资源共享机制，实现“多元增长极”的联合发展。

其二，结成教育发展联盟。兴庆区直属学校积极与全国其他地区名校对接，组建跨省发展联盟，如中国农业科学院附属小学与兴庆区回民实验小学结成姊妹学校、兴庆区掌政中学与江苏省常州市北郊中学建成发展联盟，持续深化合作校在教研指导、信息化应用培训、优质教学资源共享等方面的交流，不断充实和丰富优质教育资源的省际供给。2784043C-96F6-4102-9338-0FC6918F300B

其三，挂牌分校实践基地。兴庆区教育局通过在兴庆区第十七小学和第二十三小学分别挂牌首都师范大学朝阳小学领航校和成员校，在兴庆区第二小学和第十六小学挂牌成立清华大学附属小学成志教育实践基地等，探索利用区内外名校资源优势，开展线上理论培训、学校主题活动观摩、校际教学实践交流，为教师专业发展谋求新路径。

二、健全集团组织结构，增强各级主体“元治理”功能

在每个层面的教育治理中，都需要有一个主体充当“元治理”角色，从共治走向善治，而“元治理”角色并非只有政府担任。[2]这一主体既是“统筹者”“决策者”，也应遵循现代化教育治理目标，处理好行政权力与专业权力之间的治理关系。兴庆区以教育集团一体化建设为核心，实施组织结构调整，推动集团学校内部治理体系日臻完善，进而激活集团学校各级主体的治理活力。

1. 健全集团党组织领导的议事决策机制

目前，中小学教育集团治理结构中的管理委员会制、总校务会制、理事会制等治理模式促进了多方主体的共同治理，但客观上也增加了组织管理成本。[3]为此，兴庆区教育系统主动对标新时代党的基层建设和教育改革任务，结合集团化办学实际，从2021年2月开始在直属41所中小学推行党组织领导的校长负责制，形成了1个校党委、11个校党总支、68个校党支部，构建起分级负责、上下联动、纵向贯通的中小学校教育集团党组织工作体系。

首先，明权责。兴庆区通过优化党政领导班子建设，建立健全“教育局党工委-校党委（校党总支、校党支部）-年级党支部”三级联动的纵向组织体系。由区教育党工委引导兴庆区、街道（乡镇）、社区（村）、学校开展党组织结对共建和清单对接工作；逐步完善集团党委（党总支、党支部）会和学校行政会组织架构，强化党组织履行决策审议职能，统筹和督促集团重大事项、重要决策快速落地，确保党组织在把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍上的领导职责；建立年级支部，促进党建工作和教育教学工作的深度融合。

其次，促民主。即健全议事规则和运行制度，保障集团化办学符合民主法治要求。具体包括：严格执行“三重一大”“末位表态”等民主集中议事决策制度，制定“定题-讨论-决议-汇报-落实-归档”等议事程序，突出党的领导职责、校长的行政职责、教职工的民主管理和监督职责；建立“重大事项请示报告制度”“党政负责人沟通制度”常态沟通机制，保证党政班子成员可以通过多种方式听取群众意见，做到重点工作周周有沟通。

再次，把方向。通过加强基层党组织标准化建设，突出党组织引领教育高质量发展的政治功能。兴庆区在推动党建与业务深度融合的指向下，探索通过制度优化、重点工作推进等方式，为解决学校现实困难提供行动指南，开展全方位指导，为教育改革发展蓄势赋能。

2. 形成学校党政良性互动的内部管理机制

兴庆区探索了学校党组织书记、校长“一肩挑”和“党政分设”两种组织模式，并建立书记和校长经常性沟通制度，校长经常性向党组织汇报和接受党组织监督制度，在党政合理分工的基础上，保证了“党组织领导”和“校长负责”良性互动。如兴庆区第六小学教育集团结合办学实际，建立了党组织领导的校长负责制组织架构。

其一，筑牢集团管理团队凝聚力。通过选优配强集团副校长兼任分校区执行校长，由其负责日常工作与集团校内主要分管工作，同时深化“党政分设”两种分段模式。一种是学校党组织书记和党员校长分设，促进党政合理分工，各司其职、各尽其责；另一种是学校党组织书记和非党员校长分设，充分发挥非党员的优秀专业技术人才优势，优化其成长空间，确保教育人才人尽其用。

其二，建立科学高效的领导机制。重点推进“双向进入、交叉任职”，即党员校长兼任党组织副书记，党员副校长进入党组织班子，党组织书记可兼任副校长，形成分工且协作、既相对独立又互为监督的科学领导体制，最大限度地激发党政间的优势力量，发挥正面叠加效应。

其三，明确职责分工，形成团队合力。通过明确行政管理团队分工，对校级干部采取“横向组织分管板块”与“纵向校区负责条线”并行的分工方式，确保教育集团的办学品质。对于学校党组织人员的责任分工，主要推行教务主任、德育（政教）主任、总务主任、大队辅导员、工会主席等担任党支部委员机制。此外，通过每月举办党总支会议、行政办公会议等，保证党政之间充分交流与融合协作。

三、运用信息化治理手段，推动“网格化治理”

教育治理现代化要求治理主体运用科学、理性的技术手段推进政府职能转变。[4]其中，信息化、数字化、智能化的“技术治理”手段为教育治理现代化提供了科学范式。借助基础设施改造升级，兴庆区探索实施“互联网+教育”示范区建设，创建国家西部地区“人工智能+教育”研究和实践平台，加速推动现代化教育治理由“单向管理”转向“网格化治理”，有效解决了合作不充分、教学不丰富、教研不同步的历史困局。

1.“互联网+综合治理”：网格化构建治理体系

依托回民二小教育集团三十小校区，兴庆区建成了集智慧教育门户、大数据中心、资源中心和智能应用中心为一体的未来教育创新学院，推动素质教育优质资源覆盖率和教学应用普及率达到100%。一方面，整合基础教育质量监测系统、义务教育优质均衡发展动态监测系统、OA办公系统，加快区内教育政务信息共享与业务协同；另一方面，健全县（区）校管理者、教师、家长等多主体共育的信息化平台，形成了政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的现代化教育治理格局。

从治理主体看，建立“互聯网+”UGBS（即大学-政府-企业-学校）合作模式，主要是利用信息化的资源聚合优势，支持高校组建专家团队，参与产品研发和科研服务；协助政府调度县区骨干教师，集中力量打造优质教育资源；鼓励企业提供设施设备和技术支撑，搭建信息化环境；支持集团学校服务教学和开发课程，落实信息化应用融合。“互联网+”背景下的教育治理体系，打破了已往政府单一的管理格局，体现了“网格化”治理向度的现代化内涵。2784043C-96F6-4102-9338-0FC6918F300B

从治理机制看，“互联网+”综合治理是以数据中心为依托，深化教育大数据应用，立足集团教师专业发展、教育质量、学生成长等维度，实施智能分析与诊断，帮助薄弱学校找准建设短板和生长点，构建服务于区域教育的治理新模式。同时，借助教师发展性评估进行整体系统评价，导入“研训-应用-成果”全方位的过程性评价机制，促进教师个体成绩评价向学习共同体成果评价转换。这意味着信息技术的工具理性与人的价值理性相结合，成为“互联网+”引领教育治理变革的重要支撑。

2.“互联网+教学”：多维度提升教学质量

为适应各类学生的学习特点，教育“技术治理”借助远程网络系统，采用同步和异步的学习方式，开创了网络教育多元化的新局面。[5]兴庆区教育局将互联网环境下信息技术2.0升级应用当作改革“新引擎”，深度融合信息技术与教学，助力学校内部治理创新，实现课堂教学改革新发展。

其一，让“以学生为本”“学习为中心”的学习方式随时发生。利用“互联网+”技术治理平台，创设有效的学习情境，可以针对学生的不同学习需求展开特定的教学设计、多样学习模式和课程开发创新，让学生能够根据自身特点寻找合适的学习策略。[6]例如：依托博雅“4A智慧课堂”，回民二小教育集团借助单元教学理念，在“地风物通识课程”等教学中，通过线上线下混合式学习、探究式学习等多种学习方式，让学生核心素养培养落在了实处。

其二，快速复制优质资源，提高农村学校教学质量。兴庆区探索通过名校课堂、专递课堂、双师课堂建设，帮助农村教师快速提升课堂教学水平，促进农村教育教学标准化高水平实施。与此同时，农村学生根据集团校在线数字课表选学课程，实现了城乡学校同步教学和优质资源互联互通。在此基础上，“互联网+”平台提供便捷的教学服务，集团教师可以登录平台观课议课，行政人员随时进行不同校区的网络巡课。

3.“互联网+教研”：打造“混合式”教师学习共同体

教师是学校治理的重要主体之一，形成科学长效的教研管理机制，提高教师的专业能力与管理能力，是推进基础教育学校走向科学治理的重要路径。兴庆区教育局通过创建“线上+线下”双驱动研训中心，打造“互联网+”教师学习共同体，系统提升教师的创新素养、跨学科教学能力、信息化教学能力，以及学校管理团队的信息化领导能力。在此基础上，高校教育专家联合区内优质校特级教师、骨干教师，共同深耕课程与教学研究，为学校整体课程设计和新教师的教学提升提供基本框架和解決方案。区域内的教师研修主要采用OMO（Online Merge Offline）混合模式，将学习过程数据化，展开教师跟踪指导、诊断分析，并精准制定学习策略，实现研究、培训、教学一体化。

在集团化办学走向现代治理的过程中，破除“管理本位、一元独治、权威至上”的行政主导逻辑，逐步向“法治为先、服务本位、多元共治”的自组织逻辑转变，是提升多元治理主体治理能力的必由之路。兴庆区将继续协调集团化办学规模与速度之间的关系，规范标准化与成员校特色发展的关系，着力提升大规模学校复杂管理结构的治理能力，由此达成全域教育“各美其美、美美与共”的现代化治理格局。

参考文献：

[1] 段恒耀.论名校集团化办学的实践逻辑—基于布迪厄实践逻辑视角[J].教育科学，2018（5）：33-39.

[2] 褚宏启.绘制教育治理的全景图：教育治理的概念拓展与体系完善[J].教育研究，2021（12）：105-119.

[3] 陈元龙.农村学校集团化办学之实例研究与发展建议[J].中小学管理，2021（5）：45-47.

[4] 任胜洪，白莹.农村教育治理现代化推进农村教育现代化的多重逻辑及实现机制[J].现代教育管理，2020（11）：29-35.

[5] 易兰，陈恩伦.大数据思维下的农村教育治理变革[J].内蒙古社会科学（汉文版），2017（4）：172-177.

[6] 沈费伟，袁洁.农村教育“技术治理”的构建：制约因素与路径选择[J].杭州师范大学学报（社会科学版），2020（3）：120-127.

（编辑 谢建华）

注释：① 本文系全国教育科学“十四五”规划2021年度国家一般课题“‘十四五期间深度贫困县学校空间布局研究”（课题编号：BGA210061）的阶段性研究成果。2784043C-96F6-4102-9338-0FC6918F300B